本刊記者 張菀航 高妍蕊

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G20轉(zhuǎn)型：方向與路徑

本刊記者 張菀航 高妍蕊

“期待杭州峰會成為G20轉(zhuǎn)型的一個新起點?！蓖饨徊坎块L王毅日前在博鰲亞洲論壇2016年年會上如此表示。

王毅指出，“G20需要與時俱進，逐漸從一個危機應(yīng)對的平臺向長效治理的機制轉(zhuǎn)移，從側(cè)重短期政策向與中長期政策并重轉(zhuǎn)型。”

接受《中國發(fā)展觀察》采訪的多位資深專家學(xué)者對G20轉(zhuǎn)型的方向和路徑發(fā)表了看法，并提出許多建設(shè)性意見。

G20大轉(zhuǎn)型亟待破題

“G20的初衷是應(yīng)對全球金融危機，尤其是在美國自身暴露問題、難以獨立承擔(dān)的情況下，G20是美國分擔(dān)責(zé)任、同時不得不分享權(quán)力的一種方式。但在危機緩和之后，G20就必須轉(zhuǎn)型?！睂ν饨?jīng)濟貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院院長屠新泉在接受本刊記者采訪時，同樣表明了G20轉(zhuǎn)型的緊迫性。

國務(wù)院發(fā)展研究中心世界發(fā)展研究所研究員丁一凡提到，“G20開始確實是作為處理危機的機制而被提出的，但危機并未結(jié)束，因此通過G20來協(xié)調(diào)世界最主要經(jīng)濟體的經(jīng)濟政策仍然是必要的?！敝袊F(xiàn)代國際關(guān)系研究院世界政治研究所所長王鴻剛亦對本刊記者表示，盡管金融危機爆發(fā)至今已近10年，但全球經(jīng)濟迄今尚未擺脫危機陰影，呈現(xiàn)高度脆弱性，不排除爆發(fā)“二次危機”的可能，甚至可能陷入長期停滯。要避免這種狀況，必須對世界經(jīng)濟進行全面的結(jié)構(gòu)性改革，以應(yīng)對全球總需求不足、治理機制不完善、各國政策協(xié)調(diào)不力等長期性、根本性問題。

“G20有能力也應(yīng)該成為一個長效的全球經(jīng)濟治理機制。”屠新泉進一步表示，現(xiàn)實的需要是存在的，全球化不斷發(fā)展，各國之間的相互依賴和影響都在日益提高，確實需要一個全球性機制來協(xié)調(diào)各國尤其是大國之間的經(jīng)濟政策?，F(xiàn)有體制的不足在于都是專題性的，如WTO、IMF和世界銀行，缺乏一個宏觀引領(lǐng)性的機制。此外，G20的一個突出優(yōu)勢在于其有峰會機制，有利于做出艱難的政治決策，且G20集中了主要的發(fā)達國家和發(fā)展中國家，具有較好的代表性和平衡性。

設(shè)秘書處之爭：從臨時到更加正式

“G20在應(yīng)對危機期間的良好表現(xiàn)，使人們對其成為更加正式的長效治理機制充滿期待。”王鴻剛表示。

G20峰會作為世界經(jīng)濟合作的首要論壇，誕生之初的“臨時身份”或多或少牽絆著其決策效用的發(fā)揮。G20若僅作為論壇、作為非正式對話機制存在，其決議的約束力和執(zhí)行效率難免會打折扣。如何能夠從“臨時”變得更加“正式”，由此也引發(fā)了G20是否應(yīng)設(shè)立常設(shè)秘書處的爭論。

在今年3月召開的中國發(fā)展高層論壇2016年會上，關(guān)于G20設(shè)立秘書處的提議就曾引發(fā)在場嘉賓的激烈討論。

“我不同意?！苯?jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）秘書長古利亞顯然并不看好這一動議，他認為，“在G20框架下，OECD、IMF、勞工組織實現(xiàn)了前所未有的協(xié)調(diào)互助，就如同G20的秘書處一樣?！惫爬麃嗊M而指出，當(dāng)前各類國際組織會從自身專業(yè)角度提出相關(guān)數(shù)據(jù)和建議，供各國決策者參考。“盡管沒有相關(guān)機構(gòu)的約束，但反而更加有效了?！?/p>

而同樣在場的美國哥倫比亞大學(xué)教授、諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨直言：“我的看法不盡相同?！彼赋霎?dāng)前G20的包容性還不夠，如非洲、拉美等國家的利益并沒有得到充分體現(xiàn)。“所以，我認為需要找到一種平衡，可以考慮建立一個小的秘書處?！彼€表示，需要通過有效的監(jiān)管來確保決定能夠真正體現(xiàn)這些國家的利益且是科學(xué)的。斯蒂格利茨強調(diào)，從以往情況來看，的確有一些決策并沒有得到有效落實?！叭绻麅H是作為一個決定或是聲明而已，就沒有任何約束力，也就沒有任何實施的壓力。”

除了強化約束力，保證議程的延續(xù)性也是提議設(shè)立秘書處的原因之一。當(dāng)前有不少顧慮的聲音，指出輪換主席國的方式難免會導(dǎo)致政策的擱淺，特別是中長期政策難推進、難追蹤，可能出現(xiàn)前一年的議程尚未得到完全落實便被今年新一輪的議程取代。對此，斯蒂格利茨認為這確實在一定程度上影響連貫性。G20中每一個輪值主席國都會有各自的特點和目標，會帶來新的想法。他肯定了這一方式會激發(fā)創(chuàng)造力，“盡管如此，也要保證連貫性，這是非常重要的”。而在古利亞看來，情況并沒有如此棘手。盡管主席國每年輪換，但這種輪換并不是隨意性的，議程的設(shè)置也不能“任性”，必須遵循一定的規(guī)律。另外，比如貿(mào)易和勞工等重要議題每年都會被納入討論范圍，這也是其延續(xù)性的體現(xiàn)。關(guān)于這一問題，當(dāng)日參會的中國人民銀行副行長易綱建議，國際組織專業(yè)的意見可有助于保持G20的延續(xù)性。另外，還有一個保證連續(xù)性的機制就是“三駕馬車”，即由前任主席國、現(xiàn)任主席國、候任主席國三方構(gòu)成“三駕馬車”，共同討論和確定峰會的日程，由G20所有成員國共同商議通過。

暫且不論古利亞的反對意見是否摻雜“私心”，他的建議似乎可操作性更強、更容易實現(xiàn)，且事實上一些國際組織已在不知不覺中充當(dāng)了G20秘書處的角色。“G20還是需要依賴現(xiàn)有的正式機制，如WTO、IMF等去落實政治領(lǐng)導(dǎo)人在G20形成的關(guān)鍵共識，而不一定要將G20本身打造成一個正式的國際組織。”屠新泉在接受本刊采訪時表達了這樣的觀點。

“G20在誕生之初是一個類似于俱樂部式的組織，如今要將其轉(zhuǎn)變成一個真正的常設(shè)國際組織，很難?！倍∫环矊τ浾哒f道。要知道，G7一直沒有常設(shè)機構(gòu)，迄今已經(jīng)存在了三四十年，其作為一個協(xié)調(diào)機制也確實推進了部分問題的解決?！拔艺J為，G20未來也會朝著這一方向發(fā)展，而不是向真正的常設(shè)國際機構(gòu)發(fā)展?！倍∫环脖硎?。

“目前還不是成立G20秘書處的時機，在這一問題上沒有主要國家的共識是不可能的。這需要各成員國的國內(nèi)立法機關(guān)批準，也意味著成員國對G20更大的主權(quán)讓渡?！蓖佬氯硎?。誠然，G20想要成為一個正式的國際組織，依舊面臨很大的阻力。王鴻剛總結(jié)了以下三個方面：一是美國似乎對設(shè)立秘書處、將G20升級為長效治理機制熱情不高，存有疑慮；二是其他國際組織或機制擔(dān)心一個更正規(guī)的G20機制會進一步削弱其自身影響力，如G7、OECD等；三是尚有部分國家在現(xiàn)階段仍然主張G20的重點功能是分享最佳實踐，對任何有約束性的承諾和機制建設(shè)都采取消極態(tài)度。

中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院助理研究員丁工分析認為，常設(shè)秘書處一方面有違G20的論壇性初衷和非正式性特征，另一方面秘書處的籌組設(shè)立不是單純的機構(gòu)改制問題，其運轉(zhuǎn)程序、駐地選址、組織結(jié)構(gòu)等內(nèi)容的確定，都是多個力量板塊、利益組群、集團派系斗爭博弈的結(jié)果。他進而表示，是否設(shè)立秘書處應(yīng)在充分、廣泛征求G20各成員國以及非正式成員國、相關(guān)國際組織的意見基礎(chǔ)上，經(jīng)過科學(xué)論證、反復(fù)磋商、權(quán)衡各方后，分階段、分批次地付諸實施。如果貿(mào)然行事、運籌不當(dāng)，容易成為各個派系勢力共同攻擊的標靶。

“當(dāng)然，設(shè)立常設(shè)秘書處的好處不言而喻，它可以使G20國家政策溝通協(xié)調(diào)更加正規(guī)化、高效率和常態(tài)化，符合各國根本和長遠利益?！蓖貘檮傉驹诹烁鼮榉e極的角度看待這一問題?！耙吹?，G20的更加正式化和高效率是大勢所趨，而且這一進程并非零和游戲，相關(guān)國家和國際組織是可說服的?！倍」t建議，中國作為今年的主席國，可嘗試提議建立“議事協(xié)調(diào)理事會”制度，充實協(xié)調(diào)人的執(zhí)行功能，來階段性地彌補秘書處缺失的短板。

機制建設(shè)：兼具公平與高效

G20能否真正成長為全球經(jīng)濟治理的主導(dǎo)機制？丁工在接受采訪時表示，“綜合來講，G20目前尚未確立全球經(jīng)濟治理主導(dǎo)機制的地位?！彼治稣f，G20面臨的突出問題主要包括兩個方面，即是否需要擴員以增加參與面來解決合法性問題，以及如何在確保多樣性、公平性的前提下提高治理效率。

丁工進而指出，目前仍有174個國家不是G20成員國，如果不能照顧到其他國家或集團的利益，G20機制將失去合法性和公信力。另一方面，G20是由多個社會制度、政治體制、發(fā)展道路、文化價值、經(jīng)濟模式且國情各異的獨立單位組成，如不能協(xié)調(diào)理順好各方觀點，不但無法形成合力，還會嚴重削弱治理實效?；诖耍」そㄗh采取以下措施，以實現(xiàn)G20在公平和高效兩個方面的突破。

一是構(gòu)建區(qū)際聯(lián)席對話伙伴機制。當(dāng)前，每屆G20峰會主席國基本都會邀請部分區(qū)域組織代表列席會議，但受邀地區(qū)多邊機構(gòu)的名單大多由當(dāng)年輪值主席國選定，因此地區(qū)性政府間組織參會情況時常出現(xiàn)逐年變動，并且主席國一般傾向于邀請與自身所處地區(qū)或與己聯(lián)系緊密的區(qū)域性多邊組織參會，例如，2014年澳大利亞布里斯班峰會上，主席國就邀請了毛里塔尼亞（作為2014年非洲聯(lián)盟主席國）、緬甸（作為2014年東南亞國家協(xié)會主席國）、塞內(nèi)加爾（2014年非洲發(fā)展新伙伴計劃的代表）、新西蘭（太平洋島國論壇的核心成員）。目前各個區(qū)域基本都已擁有能夠整合地區(qū)力量的多邊組織，丁工提出，可以根據(jù)地緣板塊劃分，固定由相應(yīng)幾個區(qū)域組織代表列席每年G20例會，如東南亞地區(qū)的東南亞國家聯(lián)盟、非洲地區(qū)的非盟、亞太地區(qū)的亞太經(jīng)合組織（APEC）、中東地區(qū)的阿拉伯國家聯(lián)盟、南亞地區(qū)的南亞區(qū)域合作聯(lián)盟、拉丁美洲地區(qū)的拉美與加勒比共同體、大洋洲地區(qū)的太平洋島國論壇（PIF）等，進而建立起G20與區(qū)際聯(lián)席伙伴對話模式。

二是繼續(xù)深化與全球性多邊機構(gòu)的合作。目前G20已基本與聯(lián)合國、金融穩(wěn)定委員會、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、世界銀行集團、國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織等國際多邊機構(gòu)形成了良好的互動關(guān)系。但G20同聯(lián)合國教科文組織、糧食及農(nóng)業(yè)組織、國際勞工組織、世界衛(wèi)生組織等聯(lián)合國各專職及附屬機構(gòu)的聯(lián)系相對較少。除財經(jīng)外的部分領(lǐng)域，聯(lián)合國相比G20更有優(yōu)勢。G20峰會一般主席國都會邀請聯(lián)合國秘書長到會，而聯(lián)合國所屬機構(gòu)負責(zé)人參與G20議程的機會較少，導(dǎo)致G20同聯(lián)合國相應(yīng)專職機構(gòu)的交流協(xié)調(diào)程度偏低，這就在一定程度上限制了G20在上述議題上的實際治理功效。雖然聯(lián)合國由于各種原因致使自身治理能力下降，但其仍是全球最具代表性和權(quán)威性的多邊組織，G20如不能協(xié)調(diào)好同聯(lián)合國的職能關(guān)系無疑會削弱其全球治理首要議事平臺的合法性和正當(dāng)性。因此，丁工認為，可在每年G20召開部長理事會之時，定期邀請聯(lián)合國專業(yè)職司機構(gòu)負責(zé)人參與相應(yīng)專業(yè)部長會議，從而實現(xiàn)G20與聯(lián)合國這兩大全球性組織在決策和執(zhí)行層面的并行互動。

三是完善部長理事會和專門委員會制度。目前就G20的運作模式來說，主要由最高領(lǐng)導(dǎo)人峰會、協(xié)調(diào)人高官會、雙部長會以及涉及工商界、青年、勞工、智庫學(xué)者等領(lǐng)域的參與工作組分層進行，由各國作為首腦協(xié)調(diào)人的高層官員來進行具體準備工作。丁工建議，可在此基礎(chǔ)上探索部長理事會和專門委員會模式，設(shè)立關(guān)于經(jīng)濟、科技、環(huán)境和能源、司法等不同領(lǐng)域的常設(shè)專業(yè)委員會機制，由相關(guān)理事會領(lǐng)導(dǎo)專門委員會事務(wù)，而專門委員會向部長理事會提供政策咨詢和業(yè)務(wù)參考，部長理事會討論通過相關(guān)政策建議后遞交領(lǐng)導(dǎo)人峰會，再由部長理事會具體實施、執(zhí)行后續(xù)議案，形成領(lǐng)導(dǎo)人峰會、部長理事會與專門委員會高低搭配的格局。例如，目前G20在跨國聯(lián)合執(zhí)法反腐敗方面達成共識，可以通過專門的部長理事會來協(xié)調(diào)各成員國之間的反腐合作事項，再由司法委員會操辦具體事務(wù)，這樣比單獨在G20框架下由成員國進行雙邊合作更有效果。

四是推進G20議長會晤機制。丁工建議，可在G20峰會后召開由相關(guān)方議會負責(zé)人參加的G20議長會。G20峰會達成的各項決議和共識要想落實到位，一定程度上需要各國立法機關(guān)將決議在各自國家內(nèi)部變成具有執(zhí)行力和約束力的法律章程。召開G20議長會有助于將議事性、協(xié)調(diào)性的峰會成果，間接轉(zhuǎn)化為約束性、強制力的制度法規(guī)，從而進一步增強G20的實際治理效能。

丁工表示，“G20盡管作為全球經(jīng)濟治理的首選機制，還遠不夠完美，但‘合并同類項’后卻可以發(fā)現(xiàn)G20是既有國際多邊機制中，實現(xiàn)公信力、代表性和決策力、有效性‘最大公約數(shù)’的絕佳載體，也是當(dāng)前能夠相對公平合理地統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟實力、決策效率、地域均衡等各方要素的最好平臺?！?/p>