成定彬

（中共樂山市五通橋區(qū)委，四川樂山614800）

創(chuàng)新重大建設(shè)項(xiàng)目投融資模式的研究和思考
——以樂山市五通橋區(qū)為例

成定彬

（中共樂山市五通橋區(qū)委，四川樂山614800）

當(dāng)前，樂山市五通橋區(qū)為促進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目落地落實(shí)采取了諸多措施并取得一定成效，但在轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期仍面臨嚴(yán)峻的發(fā)展形勢，項(xiàng)目落地所需資金量巨大，區(qū)財(cái)政現(xiàn)有財(cái)力無法支撐，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新工作方法，開辟融資工作新路徑，有效整合平臺(tái)資源，采取有效的融資手段和融資工具，為重點(diǎn)項(xiàng)目、民生事業(yè)發(fā)展提供資金保障。

投融資；國有平臺(tái)公司；融資模式

樂山市五通橋區(qū)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，城市建設(shè)、項(xiàng)目落地所需資金量巨大，區(qū)財(cái)政現(xiàn)有財(cái)力無法支撐，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新工作方法，開辟融資工作新路徑，有效整合平臺(tái)資源，采取有效的融資手段和融資工具，為重點(diǎn)項(xiàng)目、民生事業(yè)發(fā)展提供資金保障。

一、主要做法及成效

（一）成立區(qū)投融資機(jī)構(gòu)

樂山市五通橋區(qū)于2016年3月專門成立投融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、研究部署投融資工作以及決定投融資工作的重大問題和事項(xiàng)。領(lǐng)導(dǎo)小組由區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長，分管負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長，包括發(fā)改、教育、財(cái)政、住建、交通、水務(wù)、商務(wù)、衛(wèi)計(jì)、國土、國資辦等在內(nèi)的相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組成員。成立專門的投融資工作機(jī)構(gòu)，一是能有效統(tǒng)籌五通橋區(qū)投融資工作資源，充分發(fā)揮相關(guān)部門職能，增強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)配合力度，進(jìn)一步推動(dòng)五通橋區(qū)投融資工作形成部門合力；二是能有力促進(jìn)五通橋區(qū)投融資工作及時(shí)把握政策機(jī)遇，及時(shí)互通信息，加強(qiáng)爭取項(xiàng)目及項(xiàng)目資金力度，從而加快推動(dòng)項(xiàng)目落地，增強(qiáng)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）設(shè)立產(chǎn)業(yè)合作基金

產(chǎn)業(yè)合作基金指地方政府通過比例出資設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金融資，以股權(quán)形式進(jìn)入產(chǎn)業(yè)投資業(yè)，通常產(chǎn)業(yè)投資基金多投資路橋收費(fèi)項(xiàng)目、水電建設(shè)、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。目前，樂山市五通橋區(qū)已與貴陽銀行達(dá)成合作意向，擬成立4億元規(guī)模平滑基金，以解決建設(shè)項(xiàng)目資金。同時(shí)，五通橋區(qū)還與深圳金磚公用資產(chǎn)管理有限公司積極探索合作方式，擬在深圳金磚公用資產(chǎn)管理有限公司與樂山市財(cái)政成立投資母基金的前提下，設(shè)立五通橋區(qū)投資子基金（規(guī)模5—8億元）。相比較于向金融機(jī)構(gòu)融資方式而言，成立產(chǎn)業(yè)基金的方式更為靈活、便捷，更能有效發(fā)揮財(cái)政和金融的協(xié)同效應(yīng)。

（三）推進(jìn)政府購買服務(wù)

通過與融資主體簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議，由政府財(cái)政支付服務(wù)資金作為償還貸款本息來源，以協(xié)議項(xiàng)下的應(yīng)收賬款向融資所在銀行質(zhì)押擔(dān)保，地方政府按照政府購買服務(wù)協(xié)議約定的期限、計(jì)劃支付政府采購資金，納入財(cái)政預(yù)算支出管理。目前，五通橋區(qū)已通過政府購買服務(wù)協(xié)議向貴陽銀行成都分行融資5億元，并與農(nóng)業(yè)銀行五通橋支行達(dá)成合作意向，擬以政府購買服務(wù)方式向農(nóng)行五通橋支行融資4.5億元。今后，還將繼續(xù)以政府購買服務(wù)產(chǎn)品融資形式為合作點(diǎn)，優(yōu)選合適項(xiàng)目，與金融機(jī)構(gòu)積極展開合作。

（四）爭取政策性銀行融資及商業(yè)銀行信貸

主要是指政府融資平臺(tái)以城鄉(xiāng)道路、城市建設(shè)及改造、供水改造、土地收儲(chǔ)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目向政策性銀行、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)申請貸款。

1.加大配合力度，積極開展投融資前期工作，以努力爭取政策性銀行融資。政策性融資方式獲取資金的成本極低，帶有上級政府政策性補(bǔ)貼性質(zhì)，且還款周期長，對財(cái)政施加的壓力較小。因此通過爭取國家政策性銀行轉(zhuǎn)貸資金支持來解決資金缺口是較為理想的融資途徑。區(qū)發(fā)改、財(cái)政、住建、交通等職能部門通力配合，充分解讀政策，結(jié)合不同的金融產(chǎn)品需求，針對性做好項(xiàng)目包裝、入庫等前期工作，為向上爭取資金和政策性貸款打好基礎(chǔ)。正逐步與農(nóng)發(fā)行、國開行建立溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)國有政策性銀行的積極性，及時(shí)獲取銀行政策信息，積極引導(dǎo)政策性銀行參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。截止目前，五通橋區(qū)已爭取到國開行棚改和資本金貸款共計(jì)3.76億元，下一步，將在精準(zhǔn)、及時(shí)把握金融政策的基礎(chǔ)上，繼續(xù)與政策性銀行共同探索合作契機(jī)。

2.提供相應(yīng)資產(chǎn)作抵押，向商業(yè)銀行申請短期貸款，以解政府燃眉之急。總體而言，商業(yè)銀行短期貸款主要是解決政府短期資金周轉(zhuǎn)，其還款期限較短，對財(cái)政造成壓力較大，且程序繁雜，一般需要土地、房屋等資產(chǎn)作抵押，不足部分再要求信用擔(dān)保。因此，在五通橋區(qū)抵押物不足、國有平臺(tái)公司實(shí)力弱的短板背景下，商業(yè)銀行貸款一般考慮為其他主要融資途徑的補(bǔ)充方式。例如，五通橋區(qū)以高港大道通過項(xiàng)目貸款方式向樂山市商業(yè)銀行融資1億元，期限3年，利率9%，并以區(qū)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司名下蠶種場313266.4平方米劃撥土地作融資抵押。

（五）采取PPP模式吸引社會(huì)資本融資

在地方政府財(cái)政相對緊張的情況下，可選擇采取PPP模式，以吸引社會(huì)資金參與到地方政府投融資。具體的PPP有多種操作方式，如BOT、BOOT等。2015年，五通橋區(qū)申報(bào)了14個(gè)PPP項(xiàng)目，經(jīng)市上篩選確定后，在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)共錄入10個(gè)擬發(fā)布PPP項(xiàng)目信息。目前，樂山五通橋經(jīng)犍為（高鐵站）至沐川快速公路建設(shè)PPP項(xiàng)目（五通橋段）已審核通過。該項(xiàng)目投資估算11.08億元，擬采取“BOT+政府可行性缺口補(bǔ)貼”的運(yùn)作方式，現(xiàn)已完成物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證以及實(shí)施方案編制，并已通過區(qū)政府符合性審查，處于全國第三批PPP示范項(xiàng)目篩選階段。此外，樂山市工業(yè)新區(qū)項(xiàng)目和冠英防洪排澇工程（一期）擬采取PPP模式，正廣泛接觸社會(huì)投資商。

（六）發(fā)行地方政府債券，依托市國資公司融資

主要解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資本金及建設(shè)資金，資金用途具有公益性。因此，在做好項(xiàng)目甄別和儲(chǔ)備工作的基礎(chǔ)上，一是對沒有收益的、難以吸收社會(huì)資本進(jìn)入的公益性項(xiàng)目，努力爭取上級政府代發(fā)行債券，或依托市國資公司打包融資再以合理利率轉(zhuǎn)貸五通橋區(qū)，年初依托市國資公司發(fā)債1.6億元；二是對現(xiàn)有存量債務(wù)進(jìn)行梳理，爭取申請發(fā)行地方政府債券置換，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低資金使用成本，為重點(diǎn)項(xiàng)目資金使用騰挪空間，解決五通橋區(qū)資金困難。通過此種方式融資，既能有效回避平臺(tái)公司融資短板，又能以較低代價(jià)解決資金難題，資金在使用上也更為靈便。

二、融資工作面臨的困境

（一）重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求巨大

“十三五”期間，規(guī)劃儲(chǔ)備總投資932.5億元投資項(xiàng)目，其中涉及政府投資項(xiàng)目258個(gè)，總投資約673.84億元，主要涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、城市建設(shè)、社會(huì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域，所需投資資金量大大超出財(cái)政承受能力，政府融資工作壓力巨大。

（二）經(jīng)濟(jì)規(guī)模和地方財(cái)力偏小

絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)在與區(qū)縣進(jìn)行融資合作時(shí)，均要求區(qū)縣GDP至少達(dá)到300億—500億元，地方公共財(cái)政收入在15億元以上。五通橋區(qū)離金融機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和要求還有一定差距，銀行不認(rèn)可五通橋區(qū)貸款償還能力，投融資存在先天劣勢。

（三）平臺(tái)公司沒有做實(shí)，負(fù)債率高，缺乏有效抵押物

五通橋區(qū)現(xiàn)有區(qū)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司、樂山永鑫投資發(fā)展公司、區(qū)城市建設(shè)投資有限責(zé)任公司、區(qū)水務(wù)投資有限公司、橋興旅游開發(fā)有限責(zé)任公司、區(qū)順達(dá)交通發(fā)展有限公司等國有平臺(tái)公司，分屬商務(wù)服務(wù)、水利、旅游、交通等行業(yè)。但五通橋區(qū)國有平臺(tái)公司普遍資質(zhì)欠佳、規(guī)模及注冊資本較小、資產(chǎn)負(fù)債率高、資產(chǎn)抵押物不足，且長期承擔(dān)政府平臺(tái)公司的單一角色，無經(jīng)營項(xiàng)目，沒有收益來源，自主造血能力差，不能滿足銀行基本要求，導(dǎo)致融資后勁嚴(yán)重不足。

（四）缺乏投融資專業(yè)人才

五通橋區(qū)國有融資平臺(tái)公司人員大多由機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員兼任，其專業(yè)背景欠缺，又缺乏系統(tǒng)、有針對性的職業(yè)能力培訓(xùn)，導(dǎo)致公司在管理、財(cái)務(wù)、金融等方面人才力量十分薄弱。在實(shí)際工作開展過程中往往存在思路不清、缺乏動(dòng)力、效率低下、進(jìn)度遲緩等情況，致使國有平臺(tái)公司管理層經(jīng)營管理思路局限，基層業(yè)務(wù)人員對融資模式、融資工具的認(rèn)知嚴(yán)重不足，財(cái)務(wù)分析和項(xiàng)目包裝欠缺專業(yè)水準(zhǔn)。

三、創(chuàng)新重大項(xiàng)目投融資方式的對策

（一）暢通融資管理機(jī)制，形成融資工作合力

一是推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的市場化運(yùn)作，對政府融資業(yè)務(wù)和平臺(tái)投資業(yè)務(wù)應(yīng)進(jìn)行區(qū)別化管理，弱化地方政府和人大所開具的“擔(dān)保函”效力，弱化政府信用支持，引入市場化運(yùn)作模式，從而進(jìn)一步提高投資風(fēng)險(xiǎn)管理水平，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)擔(dān)保承諾行為。二是健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制，區(qū)財(cái)政、國資辦、金融辦、發(fā)改、住建、交通、住建、水務(wù)、國土、環(huán)保、審計(jì)等部門充分合作，統(tǒng)籌發(fā)揮職能作用，共同推進(jìn)融資工作。

（二）把握金融政策方向，借力市級國資公司

一是牢牢把握政策方向，大力發(fā)展PPP融資模式。近年來中央以及省級職能部門相繼出臺(tái)PPP相關(guān)指導(dǎo)意見和PPP示范項(xiàng)目篩選工作通知，PPP社會(huì)資本融資模式得到了各級政府政策的大力鼓勵(lì)和支持。五通橋區(qū)PPP工作需趁勢而動(dòng)，做好項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目移交五個(gè)階段十九個(gè)環(huán)節(jié)工作，把握政策利好時(shí)機(jī)，積極引進(jìn)社會(huì)資本服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是主動(dòng)尋求合作，依托市級國資公司融資?！笆濉币?guī)劃期內(nèi)，五通橋區(qū)將實(shí)施多項(xiàng)市、區(qū)重大項(xiàng)目，涉及資金上百億，我們將積極探索市區(qū)共建模式，采取利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，依托市級國資公司融資，從而規(guī)避五通橋區(qū)融資短板，為共建項(xiàng)目提供堅(jiān)實(shí)的資金支持。

（三）加強(qiáng)政府項(xiàng)目包裝，注重融資風(fēng)險(xiǎn)防控

一是聘請第三方財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)融資平臺(tái)公司規(guī)范財(cái)務(wù)報(bào)表，提高財(cái)務(wù)工作業(yè)務(wù)水平，保證能提供符合銀行信貸評估要求的、真實(shí)且規(guī)范的財(cái)務(wù)資料。二是項(xiàng)目從前期工作、項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)評、可研、項(xiàng)目完工到工程款支付完畢期間均須完備相關(guān)資料、完善合法手續(xù)，并由專人對項(xiàng)目資料進(jìn)行分類管理，以提高項(xiàng)目融資效率和項(xiàng)目融資管理水平。三是嚴(yán)格梳理地方及公司自身債務(wù)情況，通過建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估制度對地方政府債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)和前瞻性的評估與考核。風(fēng)險(xiǎn)評估體系應(yīng)包括債務(wù)負(fù)擔(dān)率、償債率、利息支出率、債務(wù)依存度四項(xiàng)指標(biāo)。

（四）做實(shí)國有平臺(tái)公司，整合公司融資資源

整合公司人力、物力、財(cái)力等各項(xiàng)資源，梳理權(quán)屬、責(zé)任，進(jìn)一步形成權(quán)屬清晰、結(jié)構(gòu)完善、管理有序、具備實(shí)力的融資平臺(tái)。一是政府可派任財(cái)務(wù)總監(jiān)，對國有平臺(tái)公司的投融資、收益和分配情況進(jìn)行日常監(jiān)督。二是公司須聘用固定的法律顧問團(tuán)隊(duì)，為公司提供法律咨詢服務(wù)和融資合同、協(xié)議的審核把關(guān)。三是加強(qiáng)區(qū)內(nèi)土地、砂石、房屋資源的清理整合，采取組織國有公司循環(huán)參與土地競拍等方式，以做實(shí)公司資產(chǎn)，提高融資實(shí)力，增強(qiáng)融資后勁。

（五）競聘選任專業(yè)人才，加強(qiáng)國資公司管理

一是國有平臺(tái)公司應(yīng)逐步引進(jìn)競聘機(jī)制，聘任專業(yè)化、高水平專業(yè)人才，為公司投融資工作提供智力支持。二是按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作方式，健全法人治理結(jié)構(gòu)，按《公司法》規(guī)定完善區(qū)屬國有公司內(nèi)部管理制度，確保政府投融資的安全和效益。三是政府聘用專家顧問團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)為政府投融資工作提供內(nèi)部資源整合、外部機(jī)遇引進(jìn)、融資信息咨詢、融資流程指導(dǎo)、投融資人才培訓(xùn)等相關(guān)服務(wù)，以拓寬融資路徑，提高融資合作精準(zhǔn)度，加快融資工作進(jìn)度。此外，在PPP融資模式、產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立等較為復(fù)雜的融資模式操作上，可采取專人做專事原則，聘用專業(yè)金融團(tuán)隊(duì)，全程指導(dǎo)或打包負(fù)責(zé)專項(xiàng)融資工作，以提高工作效率和工作質(zhì)量。四是應(yīng)建立起科學(xué)的考評指標(biāo)體系和實(shí)施細(xì)則，實(shí)行經(jīng)營業(yè)績與個(gè)人報(bào)酬掛鉤，建立合理的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

責(zé)任編輯：康璇

F127

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10.3969/j.issn.1009-6922.2016.06.12

1009-6922（2016）06-39-03

2016-11-03

成定彬，男，中共樂山市五通橋區(qū)委副書記、區(qū)政府區(qū)長。