黃琴

（中共樂山市委黨校，四川樂山614000）

實(shí)現(xiàn)從公共管理到整體性治理的轉(zhuǎn)變

黃琴

（中共樂山市委黨校，四川樂山614000）

電子化的政府改革決定公共管理必須電子化，而以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的整體性治理正好適合電子化的公共管理。整體性治理是在新公共管理的基礎(chǔ)上結(jié)合時(shí)代發(fā)展而產(chǎn)生的，其具有現(xiàn)在信息時(shí)代高效和靈活的特點(diǎn)。整體性治理是以創(chuàng)新治理機(jī)制為組織的載體，整體性治理機(jī)制的完善是目前現(xiàn)代化行政的標(biāo)志，信息化的社會(huì)管理需要大量不同類型的信息專業(yè)化人才。

公共管理；整理性治理；分析

從20世紀(jì)90年代末隨著對(duì)公共管理的改革，就進(jìn)入了新公共管理時(shí)代，不少人認(rèn)為新公共服務(wù)解決了目前很多公共管理問題，通過推崇市場機(jī)制，借鑒私人部門的管理方法、管理工具，一切以效率為導(dǎo)向，解決了實(shí)現(xiàn)成本更小、更好服務(wù)的問題。但是在實(shí)踐中，人們更為廣泛的人類價(jià)值逐漸失去了作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的重要性，這時(shí)，一位英國學(xué)者提出新的模式，就是整體性治理，也逐漸成為政府治理的新的重要方式。

一、整理性治理產(chǎn)生的背景

（一）舊公共管理模式存在的弊端

第一，強(qiáng)調(diào)分散性，將大的等級(jí)部門分散開來，分離購買者與提供者，分開政治機(jī)構(gòu)化系統(tǒng)組成，實(shí)現(xiàn)分離微觀層面上的機(jī)構(gòu)組織，只保留部分的公司化、思想化的組織管理機(jī)構(gòu)，并通過競爭方式，使這一分散形式的機(jī)構(gòu)組成，從內(nèi)部達(dá)到各部門平衡的狀態(tài)，這類似于之前的大型企業(yè)從U型管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)镸型管理結(jié)構(gòu)，通過對(duì)企業(yè)各部門管理及信息系統(tǒng)進(jìn)行重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門不同的控制方式，進(jìn)而提升綜合管理水平。第二，過于強(qiáng)調(diào)競爭。在新的公共管理模式中，通過引進(jìn)分離提供者與購買者這一模式，使得提供者之間競爭激烈化，并為其競爭創(chuàng)造了條件，而從前的那種等級(jí)資源分配被新的公共管理的競爭模式代替，而外包、政府間合同、產(chǎn)品市場自由化也都被終止，由公共物品與國家所提供的核心領(lǐng)域服務(wù)逐步縮減，豐富化、多樣性的資源的供應(yīng)方式開始興起。第三，側(cè)重激勵(lì)。之前的績效獎(jiǎng)勵(lì)更多是基于專業(yè)和公共服務(wù)精神層面，即以精神滿足感和工作成就感為主要激勵(lì)形式，而在新公共管理下，強(qiáng)調(diào)實(shí)際績效激勵(lì)，即物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。資產(chǎn)所有的私人化、放松專業(yè)特權(quán)、私人財(cái)物創(chuàng)議和私人合伙都被終止了，真正成為了多勞多得的機(jī)制。但過去的二十年間，正是由于新公共管理的分散性、競爭性和激勵(lì)性等特點(diǎn)的運(yùn)作方法影響了整個(gè)政府的效率，造成政府內(nèi)部的混亂，一些實(shí)證研究證明，新的公共管理已經(jīng)走到末路了。

（二）整體性治理方式應(yīng)運(yùn)而生

具體而言，碎片化治理在其管理功能上，存在以上方面的缺陷：第一，轉(zhuǎn)嫁問題，當(dāng)管理過程中出現(xiàn)問題后，其代價(jià)與后果往往被轉(zhuǎn)嫁于其他機(jī)構(gòu)承擔(dān)。第二，矛盾性，當(dāng)一些機(jī)構(gòu)之間的政策目標(biāo)互相矛盾時(shí)，或是政策目標(biāo)一致時(shí)，機(jī)構(gòu)間的解決方式往往不是合作，而是采用相互拆臺(tái)的方式。第三，重復(fù)，機(jī)構(gòu)功能的重復(fù)，在浪費(fèi)資源的同時(shí)，還容易引起消費(fèi)者的失望甚至憤怒情緒。第四，目標(biāo)沖突性，由于服務(wù)目標(biāo)的不一致，使得在處理問題的過程中，產(chǎn)生沖突，各機(jī)構(gòu)間相互抵觸拆臺(tái)。第五，溝通不足，一些機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的溝通渠道及途徑，導(dǎo)致問題結(jié)果出現(xiàn)。第六，在需要其他機(jī)構(gòu)作出反應(yīng)的時(shí)候，其他機(jī)構(gòu)卻選擇各自為政，認(rèn)為以自己的力量完全能夠解決問題，但是結(jié)果往往并不如人意。第七，公眾無法得到適當(dāng)?shù)姆?wù)，出現(xiàn)問題時(shí)公眾會(huì)很困惑，無法找到適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)滿足自身的服務(wù)需求。第八，缺少對(duì)問題的原因的探究，專業(yè)干預(yù)方式固化，并被過于強(qiáng)調(diào)，這使得服務(wù)干預(yù)機(jī)制遺漏的產(chǎn)生。上述問題無法由新公共管理本身進(jìn)行解決，但在治理中可通過協(xié)調(diào)合作或整體性運(yùn)作來解決。

（三）時(shí)代的發(fā)展和環(huán)境的變化對(duì)公共管理的要求更高

除了新的公共管理不能解決出現(xiàn)的大量問題以外，現(xiàn)在的信息化時(shí)代來臨也是要應(yīng)用整體性治理理論的重要原因。在公共行政變革過程中，信息系統(tǒng)始終具有至關(guān)重要的推定作用?，F(xiàn)階段，信息技術(shù)已經(jīng)成為政府實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化變革的核心內(nèi)容之一，在變革過程中信息技術(shù)作為中心，由眾多公共管理機(jī)構(gòu)占據(jù)著。第一，在構(gòu)建作為技術(shù)系統(tǒng)的現(xiàn)代官僚組織的信息系統(tǒng)作用日漸突出，公民各項(xiàng)個(gè)人信息的管理記載是政府重要管理職能之一，公民信息記載管理由最初的紙質(zhì)化到如今的以計(jì)算機(jī)信息技術(shù)為基礎(chǔ)的信息化管理。在政府組織中信息技術(shù)的作用得到進(jìn)一步的增強(qiáng)，但就現(xiàn)階段而言，在政府組織中專業(yè)化信息人才相當(dāng)匱乏，這使得政府不得不在信息人才的培養(yǎng)和引進(jìn)方面加大投入。第二，政府組織結(jié)構(gòu)受信息技術(shù)影響。政府機(jī)構(gòu)中最大量使用信息技術(shù)的是等級(jí)官僚制結(jié)構(gòu)，隨著信息系統(tǒng)在政府組織中的作用越來越明顯，政府在日常運(yùn)行過程中大量運(yùn)用信息技術(shù)，這使得政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)逐漸向扁平化趨勢(shì)發(fā)展，并對(duì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的其他相關(guān)方面產(chǎn)生影響，盡管沒有大公司的扁平化程度高。第三，政府任務(wù)與信息技術(shù)關(guān)系。當(dāng)信息理論被用于政府組織設(shè)計(jì)中時(shí)，計(jì)算機(jī)被認(rèn)為有三種不同的方式可對(duì)組織設(shè)計(jì)進(jìn)行重構(gòu)，進(jìn)而產(chǎn)生可更加深入接觸的組織記憶，并能夠?qū)I(yè)社會(huì)的潛力進(jìn)行充分挖掘，為政府決策行為提供更多、更豐富的信息參考。第四，信息技術(shù)隨政府主要政策及公關(guān)管理的改革而變化。大多數(shù)的政策的改革變化會(huì)讓信息技術(shù)系統(tǒng)隨之發(fā)生變化。這幾方面足以體現(xiàn)信息技術(shù)在變革中的重要作用。

（四）增強(qiáng)民眾和政府之間的溝通

現(xiàn)在的政府機(jī)構(gòu)要更加注重民眾的訴求，其文化結(jié)構(gòu)和能力要更能解決民眾關(guān)心的問題。以前的新公共管理沒有注重公民問題，導(dǎo)致公民和政府部門不能及時(shí)地溝通，公民也無法及時(shí)地向政府申述問題，更有甚者，公民完全不知道如何申述，以及去哪兒申述。這也要求必須出現(xiàn)一個(gè)更好的公共管理模式來解決這個(gè)問題。現(xiàn)在的信息化溝通方式就給了公民申述的一個(gè)良好平臺(tái)，公民可以借此加強(qiáng)與政府部門的聯(lián)系，政府部門也能及時(shí)反饋消息。

二、整體性治理的主要思想

（一）重新整合

整體性治理中，整合是一個(gè)基本概念，兩者既有聯(lián)系也有區(qū)別。重新整合的內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)：

1.逆部門化和碎片化，就是將功能相似的部門重新進(jìn)行合并，重新組合成一個(gè)新的部門化的組織，取消一些準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，重視微觀層面的地方機(jī)構(gòu)，變成以社區(qū)為主。

2.大部門式的治理，管理的集中是一個(gè)重新整合的中心要素，建立大部門體制，以應(yīng)對(duì)特殊時(shí)期的極度分散化產(chǎn)生的無效和低效。集中管理有利于改變分散管理所帶來的分工不明確和工作效率低些等問題。同時(shí)融合現(xiàn)代信息技術(shù)，能夠使得集中管理更為高效。

3.政府的重新化，將私有變?yōu)閲?。將之前所用被外包于私人名義下的公共部門，全部進(jìn)行收回，并將其重新歸屬于相關(guān)公共部門的管理下，這樣的集中管理模式有利于加強(qiáng)政府的管理功能。

4.中央秩序進(jìn)行重新加強(qiáng)或是恢復(fù)。這能夠有效解決新公共管理所導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)等級(jí)設(shè)置重復(fù)問題，在新公共管理中，由于無政府結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的日常管理，散亂無序的，競爭激烈的，因而需要對(duì)秩序問題進(jìn)行重新強(qiáng)調(diào)和恢復(fù)，特別是在政府機(jī)構(gòu)中的信息系統(tǒng)必須進(jìn)行加強(qiáng)或恢復(fù)。整體性治理的主要思想就是強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)中央秩序，有利于改變之前出現(xiàn)的無秩序的散亂的無政府現(xiàn)象。

5.行政成本的最大限度壓縮，整體性治理側(cè)重于集中性管理，因此在行政方面的開支可得到最大限度縮減。這一思想由布什政府所提出，英國政治上給予了這一思想高度的關(guān)注和重視

6.在服務(wù)提供鏈重塑公務(wù)支撐功能。以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，重新在行政服務(wù)工作中對(duì)公務(wù)支持功能以及事務(wù)處理系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)計(jì)，可選擇由政府部門直接承擔(dān)設(shè)計(jì)工作，也可選擇設(shè)計(jì)外包的方式。

7.采購專業(yè)化、集中化。這可以免去部門和機(jī)構(gòu)之間的大量重復(fù)采購，在未來幾年里，由少數(shù)幾個(gè)采購中心進(jìn)行采購等一系列舉措將可以節(jié)省一大筆開支。

8.共享服務(wù)。共享服務(wù)基礎(chǔ)為“混合經(jīng)濟(jì)模式”，主要是對(duì)一些小型基層機(jī)構(gòu)部門的共同使用服務(wù)支撐進(jìn)行鼓勵(lì)，從而改變以往集中提供模式下的運(yùn)作反應(yīng)遲鈍問題，共享服務(wù)對(duì)下級(jí)不再是強(qiáng)制性關(guān)系，而是采用更加靈活的方式。

9.簡化網(wǎng)絡(luò)。通過緊密連接網(wǎng)絡(luò)，在使現(xiàn)代政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)日趨完善化、精簡化的同時(shí)，也進(jìn)一步加強(qiáng)了外部機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，尤其是對(duì)于一些敏感政策領(lǐng)域要制止多重管理隊(duì)伍的建設(shè)，精簡內(nèi)部，為準(zhǔn)政府、非政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)及公關(guān)機(jī)構(gòu)之間的高度連接提供了不同層次的指導(dǎo)作用。

客戶與政府機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的變革與簡化是整體主義改革的關(guān)鍵所在，這一改革的基礎(chǔ)是公眾需求的變化，變成以顧客和功能為基礎(chǔ)的組織重建活動(dòng)。這一整體性治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了傳統(tǒng)的公眾不可參與過程的模式，把重點(diǎn)放在了以公民、服務(wù)和需求為基礎(chǔ)的組織基礎(chǔ)上。所有相關(guān)的公共部門網(wǎng)絡(luò)均有涵蓋于整體性治理范疇內(nèi)，并對(duì)政府組織的宏觀結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重組，其改革的主旨在于重新評(píng)價(jià)重組及其過程，這從根本上徹底變革了現(xiàn)有的信息系統(tǒng)和管理方式，是適應(yīng)新出現(xiàn)的問題的靈活反應(yīng)的模式。

（二）整體性治理

1.提供和搜尋信息。整體主義的基礎(chǔ)是公眾的需求，在此前提下，政府的信息系統(tǒng)也必須以公眾的需求為基礎(chǔ)，信息系統(tǒng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)具備一定知識(shí)水平的企業(yè)和公民，可通過政府機(jī)器對(duì)相關(guān)報(bào)告進(jìn)行提交和表達(dá)，這是能夠滿足公民和企業(yè)對(duì)政府機(jī)器要求的一項(xiàng)措施。公民和企業(yè)還可以根據(jù)需要提醒相關(guān)工作人員作出相應(yīng)的調(diào)整措施，這種利用信息技術(shù)的互動(dòng)機(jī)制則會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)工作人員以及和信息系統(tǒng)形成自動(dòng)催促的作用，使其能夠從整體性上看待公眾的需求。

2.組織重建的基礎(chǔ)為功能和公民。比如把所有老人相關(guān)的福利，采用集中化方式進(jìn)行提供，這在英國的養(yǎng)老金服務(wù)處得到了較好的實(shí)踐效果。

3.提供一站式服務(wù)。對(duì)政府來說，將之前分散化、碎片化的服務(wù)功能進(jìn)行集中整合，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)的一體化，即一站式服務(wù)流程，這對(duì)于不同類型問題及重復(fù)性問題解決具有良好的促進(jìn)作用。這樣不斷地使用已經(jīng)搜集的信息，而不再不斷重復(fù)地搜集同一信息，使得公民的問題能夠得到及時(shí)有效的處理。

4.數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一。在整體性治理的過程中，現(xiàn)在的所有數(shù)據(jù)都統(tǒng)一，政府在進(jìn)行重大的決策時(shí)能夠在數(shù)據(jù)庫中調(diào)用個(gè)案的數(shù)據(jù)，得到有效的數(shù)據(jù)支持，而并非像新公共管理那樣，不同的數(shù)據(jù)掌握在不同的部門手中，這樣信息難以運(yùn)用。

5.對(duì)服務(wù)結(jié)果的重塑。這一方式可以改變之前機(jī)構(gòu)邊界劃分的人為干預(yù)問題，并使不同項(xiàng)目小組能夠?qū)Ｗ⒂谧陨眄?xiàng)目的全過程。

6.政府結(jié)構(gòu)的靈活化。政府結(jié)構(gòu)的靈活化，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于構(gòu)建能夠針對(duì)意外發(fā)生事件，及時(shí)采取靈活應(yīng)對(duì)方案的預(yù)報(bào)、預(yù)測及監(jiān)視系統(tǒng)。這樣可使政府決策在與企業(yè)實(shí)踐進(jìn)行競爭中取得靈活性，并使其應(yīng)變系統(tǒng)在實(shí)踐過程的靈活性得到提升。

7.可持續(xù)性。在新公共管理下，對(duì)能源開發(fā)利用及環(huán)保問題態(tài)度基本是置之不顧，其側(cè)重點(diǎn)在于企業(yè)的運(yùn)作是否高效，而完全忽視了企業(yè)運(yùn)作過程中所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。而整體性治理是建立在企業(yè)與公民的實(shí)際需求基礎(chǔ)之上，對(duì)于可持續(xù)發(fā)展高度重視，并致力于在公共部門內(nèi)在運(yùn)作部分與可持續(xù)發(fā)展形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)關(guān)系。

三、從公共管理到整體性治理的簡要評(píng)價(jià)

（一）整體性治理是在新公共管理的基礎(chǔ)上結(jié)合著時(shí)代發(fā)展而產(chǎn)生的

也就是整體性治理是基于新公共管理的發(fā)展，是針對(duì)信息時(shí)代出現(xiàn)的管理問題的新的有效解決方法，它并不是對(duì)新公共管理的全面否定，只是加以修正和完善，使得能適應(yīng)于現(xiàn)在的政府管理。如今，社會(huì)發(fā)展到高科技社會(huì)，就要求公共服務(wù)也需要多元化來滿足現(xiàn)狀，那么針對(duì)之前的新公共管理改革也成了必要之路。

（二）整體性治理具有現(xiàn)在信息時(shí)代的高效和靈活特點(diǎn)

從技術(shù)角度理解整體性治理，信息技術(shù)與其運(yùn)作與治理息息相關(guān)，這與信息化時(shí)代的背景密不可分。信息化時(shí)代要求現(xiàn)有的管理能夠集中，能夠整體化，這和新公共管理的特點(diǎn)是相違背的，因此只能用新的治理手段來代替新公共管理。整體性治理主要解決碎片化管理和政府空心化等問題，其立足于政府的內(nèi)部運(yùn)作和各個(gè)部門的整體運(yùn)作，在效率提升的同時(shí)，降低成本。

（三）電子化的政府改革決定公共管理必須電子化，而以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的整體性治理正好適合電子化的公共管理

整體性治理在很大的程度上正是取決于信息技術(shù)的發(fā)展，電子改革方式要求政府分層次、分部門及分功能進(jìn)行，并在改革過程中逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)部組織協(xié)調(diào)、不同層次治理以及非政府與政府機(jī)構(gòu)組織之間的整合，并最終形成統(tǒng)一、完整的政府網(wǎng)站入口。這樣的改革方式基于電子化技術(shù)的發(fā)展，需要借助大量的計(jì)算設(shè)備將各行政部門與機(jī)構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行緊密連接，從而能實(shí)現(xiàn)面向公民的整合性服務(wù)。逐漸整合手段繼續(xù)延展，越發(fā)多元化，這樣的整合觀念是信息技術(shù)發(fā)展的必要趨勢(shì)，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。

（四）創(chuàng)新治理機(jī)制為組織的載體，整體性治理機(jī)制的完善是目前現(xiàn)代化行政的標(biāo)志

整體性治理需要基于連接性的整合與協(xié)調(diào)機(jī)制，這對(duì)于現(xiàn)代化治理機(jī)制的完善具有積極的推動(dòng)作用，同時(shí)形成的組織結(jié)構(gòu)新形式也更加符合當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展要求。

（五）信息化的社會(huì)管理需要大量不同類型的信息專業(yè)化人才

政府的信息技術(shù)改革也需要一些具備深厚信息技術(shù)的人才，在計(jì)劃的預(yù)算編制，還要其信息人才的綜合素質(zhì)，這包括網(wǎng)絡(luò)的激活與管理。在實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)的過程中，就必須要求其擁有一定的專業(yè)素質(zhì)，并掌握必要的風(fēng)險(xiǎn)分析、調(diào)解談判、項(xiàng)目管理等專業(yè)能力。在出現(xiàn)問題時(shí)，能夠在資源受限或是跨專業(yè)、跨部門工作環(huán)境下妥善處理問題。并且隨著信息技術(shù)的發(fā)展和政府的運(yùn)用相輔相成，這對(duì)于這批人才來說是一個(gè)大的考量。當(dāng)然，之后的整體性治理若是能夠隨著時(shí)代進(jìn)步，不斷地解決在組織結(jié)構(gòu)、信息技術(shù)和政府能力這些方面的問題時(shí)，將會(huì)長期成為隨著社會(huì)發(fā)展而發(fā)展社會(huì)公共服務(wù)模式。

四、結(jié)束語

隨著時(shí)代的發(fā)展，整體性治理的整合形式更加符合現(xiàn)在的社會(huì)、公民對(duì)公共服務(wù)的需求。面對(duì)著信息化時(shí)代，必須使用信息化手段建立信息化的管理模式和官僚機(jī)制，對(duì)政府內(nèi)部進(jìn)行整合，集中治理，更好地為公民的需求而努力。

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[4]蘇丹君.關(guān)于新公共管理到整體性治理的分析[J].商，2015，（45）.

責(zé)任編輯：楊靜

D03

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2016.06.32

1009-6922（2016）06-103-03

2016-10-15

黃琴（1981—），女，四川眉山人，中共樂山市委黨校副教授，主要研究方向：行政管理學(xué)。