王千

（首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京100089）

公共危機(jī)事件中政府外部溝通狀況研究
——基于天津市濱海新區(qū)爆炸事故的分析

王千

（首都師范大學(xué)管理學(xué)院，北京100089）

一般認(rèn)為在公共危機(jī)事件爆發(fā)后，政府對(duì)外信息發(fā)布是危機(jī)管理的重要步驟。從本質(zhì)上看，政府對(duì)危機(jī)事件應(yīng)急公關(guān)的整個(gè)過程是政府內(nèi)部與外部有效溝通過程的完整體現(xiàn)，對(duì)外信息發(fā)布只是其中的環(huán)節(jié)之一。政府部門要真正實(shí)現(xiàn)有效外部溝通有待從政府機(jī)構(gòu)自身、公眾及大眾傳媒等多方面進(jìn)一步完善。

公共危機(jī)；政府；外部溝通

2003年“非典”的爆發(fā)，為我國開啟了危機(jī)管理的先河。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革的不斷深入，各方面的矛盾和沖突都日益凸顯，事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件頻發(fā)。對(duì)公共危機(jī)管理的理論討論和案例研究都變得十分活躍。危機(jī)事件背景下，公共部門的信息溝通也是其中重要的領(lǐng)域。對(duì)于公共部門來說，危機(jī)背景下的溝通職能不單純存在于組織內(nèi)部，更存在于組織外部。如政府與民眾之間、與大眾傳媒之間在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)產(chǎn)生的溝通行為。

一、相關(guān)理論研究

公共危機(jī)事件下，在政府公共部門的溝通研究方面，我國的研究主要集中在傳播機(jī)制的研究中，學(xué)者們的研究著重點(diǎn)主要圍繞什么樣的信息是有效信息；在危機(jī)情況下，信息通過怎樣的機(jī)制進(jìn)行傳播；如何有效的發(fā)布信息、怎樣處理危機(jī)中的謠言、如何對(duì)新聞媒體進(jìn)行控制等方面展開論述。同時(shí)也更多地體現(xiàn)出跨學(xué)科特征。學(xué)者們分別從公共管理視角、企業(yè)管理視角、信息管理視角、傳播學(xué)、信息技術(shù)與應(yīng)用等多個(gè)角度對(duì)這一類型的溝通進(jìn)行解讀。

（一）公共危機(jī)溝通的一般含義

公共危機(jī)中的溝通可以分為廣義和狹義兩種理解。廣義的溝通指的是一切有關(guān)危機(jī)管理的信息、思想和態(tài)度的流動(dòng)和傳播的過程。狹義的公共危機(jī)中的溝通只針對(duì)公共危機(jī)管理系統(tǒng)而非整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，指的是公共危機(jī)的相關(guān)信息、思想和態(tài)度在公共危機(jī)管理系統(tǒng)的輸入、交換、反饋、輸出的過程。常用的有內(nèi)部溝通、外部溝通、正式溝通、非正式溝通等多種渠道。內(nèi)部溝通即危機(jī)管理系統(tǒng)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)、組織、部門和層級(jí)之間的橫向和縱向信息傳播、交流活動(dòng)，通常采用的渠道包括行政指令、層級(jí)指示、層級(jí)傳達(dá)等。外部溝通即公共危機(jī)管理主體與其它國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和社會(huì)公眾之間的信息交流。這種溝通在政策過程特別是在政策執(zhí)行過程中不可缺少。其具體形式有社會(huì)活動(dòng)、公眾集會(huì)、政策演講、宣傳隊(duì)、報(bào)告會(huì)、名流座談會(huì)、政策聽證會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)、市長信箱、政策熱線、來訪接待日、宣傳口號(hào)、大眾傳媒、政策海報(bào)等。

（二）公共危機(jī)溝通的一般理論與溝通模型

在公共危機(jī)的信息溝通的研究中多采用系統(tǒng)論、控制論和信息論的相關(guān)理論，學(xué)者們都基于不同的角度對(duì)溝通管理進(jìn)行了闡釋。首先，大多數(shù)研究者認(rèn)為，公共危機(jī)之所以能夠管理，并形成一門科學(xué)，其本身的可控性是關(guān)鍵。有的學(xué)者甚至認(rèn)為“控制”是貫穿整個(gè)危機(jī)溝通過程最重要與最根本的任務(wù)。而香農(nóng)提出的信息傳遞的一般流程：信息源、編碼器、信道、譯碼器，已經(jīng)成為幾乎所有社會(huì)學(xué)科信息傳播與溝通的重要研究路徑。系統(tǒng)論認(rèn)為，溝通系統(tǒng)是主體間的信息庫和全部溝通渠道的集合的觀點(diǎn)也為全面理解危機(jī)中的信息溝通和系統(tǒng)掌握全局提供了可操作性。

常見的危機(jī)信息溝通模型廣泛借鑒了一般意義上的信息傳播模型，如哈羅德·拉斯韋爾提出的“五W模型”、香農(nóng)的“線性模型”、施拉姆和奧斯古德的“循環(huán)模式”、以及德弗勒的“互動(dòng)過程模型”。也有學(xué)者在對(duì)信息溝通進(jìn)行了專業(yè)化以后提出的針對(duì)危機(jī)發(fā)生時(shí)的信息傳播機(jī)制，如達(dá)根和班維爾提出的危機(jī)信息傳播模式以及我國學(xué)者李志宏在“互動(dòng)過程模式”和危機(jī)信息傳播模式的基礎(chǔ)上，提出的基于信息流強(qiáng)弱的公共危機(jī)信息傳播模式。

（三）關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿情的研究

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展和我國網(wǎng)民數(shù)量的不斷壯大，公眾越來越多的通過網(wǎng)絡(luò)渠道來表達(dá)自己對(duì)于政府行為的諸多意見，政務(wù)微博、政務(wù)微信以及政務(wù)APP等應(yīng)運(yùn)而生。尤其是在公共危機(jī)爆發(fā)之后，民眾的信息來源、意見表達(dá)、謠言的傳播和控制都更多地傾向于通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行表達(dá)，于是，研究者們?cè)絹碓疥P(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情狀況。目前，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情的概念并沒有較為確切且普遍通行的看法。劉毅在他的《網(wǎng)絡(luò)輿情研究概論》一書中，提出“網(wǎng)絡(luò)輿情就是通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)和傳播的公眾對(duì)公共事件表現(xiàn)出情緒、態(tài)度和意見的總和”，并繼而提出了網(wǎng)絡(luò)輿情信息匯集的分析的指標(biāo)體系。學(xué)者們將網(wǎng)絡(luò)輿情的特點(diǎn)歸納為多種個(gè)性化與群體極化性、情緒化與非理性、隱匿性與外顯性、豐富性與多元性、互動(dòng)性和即時(shí)性、自由性與可控性。我國關(guān)于輿情信息匯集分析機(jī)制方面的首部著作是由中共中央宣傳部輿情信息局編著的《輿情信息匯集分析機(jī)制研究》。書中闡述了輿情信息匯集分析機(jī)制，還從輿情信息的發(fā)現(xiàn)、篩選、動(dòng)態(tài)跟蹤和科學(xué)分析、評(píng)價(jià)等角度闡釋了網(wǎng)絡(luò)輿情匯集和分析的程序。

二、問題提出

可以看出，現(xiàn)行的很多理論和研究大都集中在溝通過程中的信息傳播機(jī)制的研究中。其實(shí)，對(duì)于公共部門，尤其是信息傳播部門，如新聞辦公廳等機(jī)構(gòu)來講，組織的溝通職能絕不單單存在于組織內(nèi)部，更重要的是組織外部與公眾、與大眾傳媒之間的溝通。在自媒體不斷發(fā)展的過程中，政府和學(xué)界都對(duì)網(wǎng)絡(luò)民情進(jìn)行了大量的研究，其中也包括很多實(shí)際的操作措施，那么在具體的事件中，尤其是當(dāng)公共危機(jī)爆發(fā)的情況下，在更加需要公共部門的應(yīng)急反應(yīng)能力的情況下，公共部門面對(duì)網(wǎng)絡(luò)民情，是否真的能做好信息收集的工作？能否通過合理有效的外部溝通來完成控制和擺脫危機(jī)的組織目標(biāo)呢？本文以2015年天津“8.12”濱海新區(qū)爆炸事故為例，評(píng)析這一事故災(zāi)難發(fā)生之時(shí)，面對(duì)公眾的網(wǎng)絡(luò)民意，天津市政府相關(guān)部門的外部溝通職能的履行情況，以此探究公共危機(jī)背景下，政府與公眾間的有效溝通與反饋策略。

三、天津?yàn)I海新區(qū)“8.12”爆炸事故的案例分析

2015年8月12日23：30左右，位于天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險(xiǎn)品倉庫發(fā)生火災(zāi)爆炸事故。后經(jīng)國務(wù)院調(diào)查組認(rèn)定，此次事故是一起特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。從政府與公眾溝通的渠道來看，信息發(fā)布與溝通實(shí)際采用了包括紙媒、電視新聞以及互聯(lián)網(wǎng)等多種渠道。從紙媒來看，《天津日?qǐng)?bào)》從8月13日起連續(xù)一個(gè)月對(duì)事故進(jìn)行了報(bào)道，主要采用了頭版要聞和多版專題特刊的形式。第二類是電視新聞形式，事故發(fā)生以后，天津市政府總計(jì)召開了14場新聞發(fā)布會(huì)，在各大電視臺(tái)直播。許多電視臺(tái)，如天津衛(wèi)視等，對(duì)事故進(jìn)行了專題報(bào)道。從互聯(lián)網(wǎng)媒體來看，作為天津市政府新聞辦公室的官方微博總計(jì)發(fā)布了上千條信息來對(duì)事件進(jìn)行報(bào)道。公安局、消防局、交通局、環(huán)保局以及濱海新區(qū)政府的官方微信也都進(jìn)行了事故相關(guān)信息的通報(bào)。

然而，從組織溝通理論來看，一個(gè)完整的溝通過程不僅是發(fā)布者編碼、通過渠道發(fā)布信息，接受者解碼、獲得信息的過程，更重要的是信息接受者的反饋。在此次事件中，政府作為權(quán)位信息發(fā)布者，民眾作為信息接受者，能夠有效實(shí)現(xiàn)互動(dòng)與反饋的渠道主要為互聯(lián)網(wǎng)渠道，即其在微博、微信等平臺(tái)的意見表達(dá)情況。所以，案例主要分析天津市政府、濱海新區(qū)政府與公眾之間在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的溝通互動(dòng)與反饋溝通情況。

從爆炸后的8月13日起“天津發(fā)布”（天津市新聞辦）的第一條微博，到10月8日與爆炸相關(guān)的最后一條微博的統(tǒng)計(jì)情況來看，天津市政府新聞辦官方微博關(guān)于天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故總計(jì)發(fā)布了1021條信息。其中第一條信息的首發(fā)時(shí)間是8月13日凌晨3：52，此時(shí)距離爆炸事故發(fā)生大概四個(gè)半小時(shí)。結(jié)合微博、微信官方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的實(shí)際情況，此次危機(jī)事件雙方的溝通中出現(xiàn)了以下幾個(gè)問題：

（一）模糊信息持續(xù)傳播，政府公信力下降，溝通出現(xiàn)沖突

前面提到，事件發(fā)生之后市政府共計(jì)召開了14場新聞發(fā)布會(huì)，而公眾對(duì)于新聞發(fā)布會(huì)實(shí)際效果的討論主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上。

從圖1可以看出，在首場新聞發(fā)布會(huì)召開之后，民眾的網(wǎng)絡(luò)的反應(yīng)度達(dá)到了頂峰，主要原因在于，分管安全的負(fù)責(zé)人為出席；發(fā)布會(huì)直播至記者提問環(huán)節(jié)即被中斷的情況，引起了公眾的廣泛質(zhì)疑。14日公眾對(duì)該事件的關(guān)注和反應(yīng)度仍然居高不下。兩場發(fā)布會(huì)上大多數(shù)問題當(dāng)場沒能得到答案，相關(guān)負(fù)責(zé)人的回復(fù)“不清楚”“不了解”“需了解”等諸多不確定的詞匯的頻繁出現(xiàn)，讓政府的公信力逐步下降。16日的第六場發(fā)布會(huì)又一次點(diǎn)爆公眾對(duì)事件的關(guān)注度：發(fā)布會(huì)為了核實(shí)傷亡數(shù)字而延遲20分鐘開始；面對(duì)記者提問統(tǒng)籌指揮救援的負(fù)責(zé)人，官方回應(yīng)“將盡快了解情況”的模糊說法，再次將民眾的網(wǎng)絡(luò)意見表達(dá)推上一個(gè)峰值。

從溝通的角度來看，這一系列新聞發(fā)布會(huì)所想要達(dá)到的信息傳遞的功能無異是沒能實(shí)現(xiàn)的。而出現(xiàn)這一問題的原因主要有兩點(diǎn)，第一是信息來源出現(xiàn)了問題：發(fā)布會(huì)上信息來源是政府的官方信息，這一渠道本來應(yīng)該是權(quán)威且真實(shí)的。但是，政府的自利傾向使其在信息進(jìn)行傳播的過程中人為地過濾掉了某些不利信息，比如：新聞發(fā)布會(huì)上的記者提問。同時(shí)，又由于對(duì)現(xiàn)場災(zāi)情的不了解使得已經(jīng)傳達(dá)出來的信息也是非常模糊、不清楚和不確定的。信息渠道透明度不高，信息模糊性大。不確定信息通過權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行傳播都受到了廣泛詬病。輿論不斷發(fā)酵的同時(shí)也給了謠言以生存空間，讓政府的公信力大大下降。第二是公眾價(jià)值判斷的影響：由于前期政府公信力被削弱，讓公眾在做出主觀價(jià)值判斷時(shí)對(duì)政府其他信息的信任度也開始下降。致使后來幾次發(fā)布會(huì)中不斷有公眾和媒體質(zhì)疑發(fā)布的環(huán)境評(píng)估數(shù)據(jù)以及安全評(píng)估報(bào)告等，多次出現(xiàn)了次生輿情，政府和公眾之間的溝通出現(xiàn)了矛盾。

（二）反饋不足，大量無效信息的投遞造成了溝通中的沉默

在將近60天中，新聞辦總計(jì)發(fā)布微博信息共1021條，其中按照內(nèi)容和比重主要分為以下幾個(gè)方面。如圖2：

圖1 “天津爆炸事故發(fā)布會(huì)”網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度走勢圖

可以看出，在天津市新聞辦發(fā)布的一千多條信息所涉及的內(nèi)容中，所占數(shù)量及比例最大的是環(huán)境評(píng)估方面，基本上占到了所發(fā)布信息總量的近一半左右。然而，根據(jù)輿情研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查結(jié)果顯示，公眾最關(guān)注的應(yīng)該是政府部門嚴(yán)格查處相關(guān)責(zé)任官員，對(duì)這一問題的關(guān)注度占到了22%；而對(duì)災(zāi)后環(huán)境污染問題的關(guān)注度僅為6%。這也解釋了天津市新聞辦官方微博所發(fā)布信息的評(píng)論量與轉(zhuǎn)發(fā)量極低的原因。從轉(zhuǎn)發(fā)量來看，轉(zhuǎn)發(fā)量較高（即超過800或1000）的微博只是個(gè)別情況或某一條微博，而其中絕大多數(shù)微博的轉(zhuǎn)發(fā)量都在200或400左右，更少的甚至只在兩位數(shù)左右。從評(píng)論量來看，絕大多數(shù)微博的評(píng)論量僅在100左右，更少的甚至?xí)霈F(xiàn)評(píng)論量個(gè)位數(shù)或沒有評(píng)論的情況。溝通中反饋機(jī)制不足或者對(duì)反饋意見重視程度不夠，使得政府發(fā)布了大量與公眾期望嚴(yán)重不對(duì)稱的信息。除了造成“刷屏”現(xiàn)象以外，并沒有真正關(guān)注到反饋需求，使得公眾在面對(duì)無效信息時(shí)采取了沉默和不回應(yīng)的態(tài)度。

（三）組織人員溝通能力和素質(zhì)缺乏

從人員素質(zhì)來看，在新聞發(fā)布會(huì)上市委宣傳、新聞辦、消防局、市衛(wèi)計(jì)委及濱海新區(qū)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人在面對(duì)記者提問時(shí)多次回應(yīng)稱“不清楚”、“不掌握”、“不知道”、“不在職責(zé)范圍內(nèi)”和“將盡快核實(shí)情況”。這一類型的回答不僅體現(xiàn)了政府管理人員對(duì)事故信息缺乏了解，沒有主動(dòng)跟進(jìn)事故相關(guān)進(jìn)展以外，還體現(xiàn)了新聞發(fā)言人員在面對(duì)媒體與記者時(shí)溝通能力與經(jīng)驗(yàn)的嚴(yán)重缺乏。在第六次新聞發(fā)布會(huì)上相關(guān)人員開場白是一句“見到大家很高興”就因?yàn)楸粡V泛認(rèn)為欠缺人文關(guān)懷引起公眾感情上的不滿。

實(shí)際溝通過程不是簡單的語言表達(dá)，還包括了語氣語調(diào)和肢體語言等。尤其是在突發(fā)事故災(zāi)難以后，公眾情緒存在不穩(wěn)定的情況下，新聞發(fā)言人缺乏經(jīng)驗(yàn)，用模糊話語回應(yīng)，或者措辭不謹(jǐn)慎都是致使公信力受損以及危機(jī)公關(guān)能力廣受詬病的原因。

四、公共危機(jī)背景下，政府外部有效溝通方式的探索

在針對(duì)危機(jī)信息傳播與溝通的研究中，我國學(xué)者李志宏在結(jié)合德弗勒“互動(dòng)過程模式”以及達(dá)根和班維爾危機(jī)信息傳播模式的基礎(chǔ)上，提出了基于信息流強(qiáng)弱的公共危機(jī)信息傳播模式。其中關(guān)于溝通過程的參與主體有比較全面的涵蓋，包括了政府機(jī)構(gòu)自身、傳播媒體、專家學(xué)者、社會(huì)大眾。所以，以此為借鑒，相關(guān)有效溝通路徑的建構(gòu)也是基于政府與這些主體間的關(guān)系進(jìn)行分析。

針對(duì)政府機(jī)構(gòu)自身，尤其是危機(jī)爆發(fā)后的信息發(fā)布部門，強(qiáng)化部門自身的外部與內(nèi)部溝通能力是最為主要的。對(duì)于外部溝通而言，首先應(yīng)以信息收集和發(fā)布渠道的廣泛性為基本保障，這一點(diǎn)從近幾年的危機(jī)事件中可以看出，政府的多渠道信息發(fā)布已經(jīng)發(fā)展比較完善。其次就是要克服部門利益至上的觀念。這些部門之所以選擇過濾掉不利信息其實(shí)是對(duì)部門利益的維護(hù)。要克服這一點(diǎn)更多地是體現(xiàn)在政府對(duì)日常工作的嚴(yán)格把控和規(guī)范要求，只有當(dāng)部門內(nèi)部本身真正不存在直接責(zé)任時(shí)，對(duì)溝通信息進(jìn)行選取性傳遞的現(xiàn)象才能真正得以克服。第三，重視信息反饋機(jī)制的建設(shè)和反饋意見的收集。政府的信息傳遞是外部溝通的重要環(huán)節(jié)，不是自說自話，暢通的反饋渠道和對(duì)反饋信息的重視是矯正政府行為偏差的重要途徑。第四，應(yīng)當(dāng)重視組織內(nèi)部人員，尤其是新聞發(fā)言人的選取和素質(zhì)培養(yǎng)，豐富這些工作人員的經(jīng)驗(yàn)，讓他們能在面臨危機(jī)過程中較為清楚和得體地發(fā)布信息，為公共部門樹立良好和正面形象，維護(hù)政府的公信力。對(duì)于組織內(nèi)部溝通而言，要建立各部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制，這樣不僅能夠使得信息搜集更加全面，也能夠在危機(jī)來臨時(shí)統(tǒng)一口徑對(duì)外發(fā)布信息，保障信息發(fā)布的權(quán)威性。

針對(duì)外部溝通的主要對(duì)象，即公眾和大眾傳媒而言，要實(shí)現(xiàn)與他們的有效溝通，除了建立暢通的反饋渠道并重視反饋意見以外，更應(yīng)該將溝通工作融于日常。如加強(qiáng)對(duì)公眾的危機(jī)宣傳教育，一來可以舒緩民眾在危機(jī)來臨時(shí)的恐懼以及緊張心理，使其能夠以更加理智的態(tài)度來與政府溝通。二來可以讓他們了解政府危機(jī)應(yīng)急處理的流程，避免不必要的溝通沖突。對(duì)大眾傳媒也是一樣，將溝通工作做在危機(jī)爆發(fā)之前，讓其了解危機(jī)報(bào)道與傳播的規(guī)范，避免謠言的產(chǎn)生以及次生輿情的持續(xù)發(fā)酵。

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責(zé)任編輯：楊靜

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責(zé)任編輯：秦利民

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10.3969/j.issn.1009-6922.2016.06.29

1009-6922（2016）06-92-04

2016-09-13

王千（1992—），女，四川成都人，首都師范大學(xué)管理學(xué)院研究生，主要研究方向：行政管理。