□　賀雪峰

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上海的農(nóng)業(yè)治理

□賀雪峰

上海地區(qū)的農(nóng)業(yè)是典型的都市地區(qū)農(nóng)業(yè)，其一個重要特點是將分田到戶以來承包給農(nóng)戶的細(xì)碎分散的土地通過“反租”的形式重新集中到村集體手中，從而為上海農(nóng)業(yè)適應(yīng)生產(chǎn)力變化和形成適度規(guī)模經(jīng)營提供了基礎(chǔ)條件。這是上海農(nóng)業(yè)得以快速發(fā)展的最重要基礎(chǔ)，也是上海農(nóng)業(yè)發(fā)展的最重要經(jīng)驗。與此同時，上海地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展也存在不足，主要體現(xiàn)為，反租農(nóng)民土地的村社集體在將反租且適合連片經(jīng)營的地塊轉(zhuǎn)包出去時，受到了地方政府的過多干預(yù)，造成了政府農(nóng)業(yè)資源的低效投入?？疾焐虾＾r(nóng)業(yè)治理最重要的啟示在于，當(dāng)前中央政策無限放大了農(nóng)民的土地承包權(quán)權(quán)能，而這恰恰成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力突破細(xì)碎土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的約束，這也是導(dǎo)致當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)困境的一個重要原因。

農(nóng)業(yè)治理土地返租土地轉(zhuǎn)包適度規(guī)模經(jīng)營家庭農(nóng)場

上海市農(nóng)業(yè)份額很小，耕地面積只有大約200萬畝，只相當(dāng)于一個產(chǎn)糧大縣的耕地面積，但上海農(nóng)業(yè)卻引起廣泛關(guān)注，尤其是上海松江發(fā)明的家庭農(nóng)場和上海市職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)引起了全國范圍的廣泛關(guān)注，并對國家的農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生了重要影響。上海農(nóng)業(yè)是典型的都市地區(qū)的農(nóng)業(yè)，與一般農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)業(yè)差異很大，但這并不是說上海農(nóng)業(yè)治理就不可以為其他地區(qū)提供借簽。北京市農(nóng)業(yè)有三大目標(biāo)，一是森林防護(hù)，二是蔬菜生產(chǎn)，三是市民休閑。上海農(nóng)業(yè)的主要功能大概也包括在這三個方面。同樣是大都市，武漢市的農(nóng)業(yè)治理就似乎不如上海有效，因為武漢市郊農(nóng)村出現(xiàn)了普遍的土地拋荒，而上海農(nóng)村幾乎每塊耕地都正在被有效率地耕種。

上海的農(nóng)業(yè)治理有多重目標(biāo)，底線是田有人種，不拋荒。這一點上海做得很好。其重點是：1、保障蔬菜供給尤其是葉菜的供給；2、保證農(nóng)業(yè)安全；3、保持農(nóng)業(yè)秩序；4、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；5、提供發(fā)展農(nóng)業(yè)的全國經(jīng)驗。某種意義上看，上海市的農(nóng)業(yè)治理基本達(dá)到了這樣一個良好的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)。上海市達(dá)到良好農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)的主要手段有二，一是將分田到戶以來承包給農(nóng)戶的細(xì)碎分散的土地通過“反租”的方式重新集中到村集體手中，從而為上海農(nóng)業(yè)適應(yīng)生產(chǎn)力變化和形成適度規(guī)模經(jīng)營提供了基礎(chǔ)條件；二是上海市對農(nóng)業(yè)的大規(guī)模投入，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了制度創(chuàng)新。

一、上海農(nóng)業(yè)中的反租

上海農(nóng)業(yè)最為基本最為重要也最為成功的是將分散細(xì)碎的農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)通過村社集體反租過來，從而使土地可以依據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展的需要進(jìn)行使用。

具體地，上海農(nóng)村如全國農(nóng)村一樣，在改革開放之初進(jìn)行了農(nóng)村土地分田承包，從而形成了與全國一樣的“人均一畝三分、戶均不過十畝”的小農(nóng)經(jīng)營格局。與全國略有差異的，一是上海農(nóng)民人均耕地比全國更少，只有不到一畝地；二是上海是中國經(jīng)濟(jì)的中心，城市提供的就業(yè)機會極多。一方面，每戶土地面積小，土地細(xì)碎，機械化程度不高，另一方面土地還要承擔(dān)稅費負(fù)擔(dān)，因此，在1999年上海進(jìn)行第二輪土地延包時，農(nóng)民普遍不愿要地，村社集體一般規(guī)定不要土地的農(nóng)戶必須寫申請且理由充分者才能被批準(zhǔn)放棄土地的經(jīng)營權(quán)，主要申請理由是全家都在工廠務(wù)工，家庭沒有農(nóng)業(yè)勞動力。第二輪土地延包中，上海農(nóng)民不要土地與湖北省的情況是一樣的。

到取消農(nóng)業(yè)稅前后，上海市很多土地都已經(jīng)集中到了村社集體，村社集體再將集中起來的農(nóng)地形成適度規(guī)模轉(zhuǎn)包，主要是轉(zhuǎn)包給外來農(nóng)民種糧食和蔬菜。到了現(xiàn)在，除極少數(shù)例外，上海市農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)都已經(jīng)轉(zhuǎn)到了村社集體手中，很少有上海農(nóng)民繼續(xù)耕種自家承包地了。

上海市村社集體反租農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)一般有兩種方式，一種方式是按相對固定的土地租金將第二輪承包期內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過來，另外一種是分段將農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過來，比如一次流轉(zhuǎn)三年。不是村社集體不愿長期流轉(zhuǎn)，原因在于農(nóng)戶只愿意簽短期流轉(zhuǎn)合同，以掌握土地流轉(zhuǎn)的主動權(quán)。無論通過哪種方式，當(dāng)前上海市200萬畝耕地的絕大部分經(jīng)營權(quán)都通過反租的形式流轉(zhuǎn)到了村社集體手中。

村社集體要將土地流轉(zhuǎn)過來，當(dāng)然不是為了自己經(jīng)營以從中獲利，而是上級要求村社集體將土地經(jīng)營權(quán)集中，從而克服土地分散承包所造成的產(chǎn)權(quán)細(xì)碎土地難以經(jīng)營的困境。當(dāng)然，村社集體反租農(nóng)民的承包地以后也不能貼錢，他們一般要按向農(nóng)戶支付的租金價格者將反租耕地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營者。

一般來講，有三種經(jīng)營者來流轉(zhuǎn)村社集體土地，一是工商大戶，通過流入土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植，主要是種經(jīng)濟(jì)作物，搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。工商資本流轉(zhuǎn)土地面積大都比較大，并且往往可以獲得政府配套資金支持；二是外地“農(nóng)民”，尤其是安徽農(nóng)民來種地，如種水稻，一戶夫妻兩人能種100畝地，每年種地收入不低于在城市務(wù)工的收入，外地農(nóng)民種田的比重最大；三是上海本地人種田。這種情況比較少。

上海農(nóng)業(yè)最大的特點是村社集體對承包到農(nóng)戶土地的反租，正是這個反租造成了兩個重要的后果，一是土地經(jīng)營者不再與分散農(nóng)戶打交道，而是與村社集體打交道。一個適度規(guī)模經(jīng)營主體至少要經(jīng)營100畝以上土地，若直接與農(nóng)戶打交道，就需要流轉(zhuǎn)幾十戶的承包地。更麻煩的是農(nóng)戶承包地往往是細(xì)碎分散的，有很多塊，即使流入土地達(dá)到了適度經(jīng)營規(guī)模，這些土地也往往不連片。為了土地連片，就要做那些不愿流出土地者的工作，就要做釘子戶的工作，就不得不提高土地租金，就不得不將可能的土地經(jīng)營收益轉(zhuǎn)化成土地地租，從而減少土地種植收益；第二個后果是村社集體不得不卷入且實際上也已卷入到土地經(jīng)營上來。正是借助這個卷入，上海市可以通過村社集體來達(dá)到特定的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)。

上海農(nóng)地之所以可以被村社集體反租，除了上海有著廣泛的務(wù)工經(jīng)商機會，農(nóng)民土地規(guī)模太小，種地收益太低，農(nóng)民不愿種地以外，還與兩個因素有關(guān)，一是上海市具有極強的行政管控能力，其中一個管控要求就是村社集體要強調(diào)土地的集體性質(zhì)，并要求村社集體反租農(nóng)戶不愿耕種的土地，以避免農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)的亂象，尤其是外地農(nóng)民來流轉(zhuǎn)土地所造成的各種亂象。村社集體借此將幾乎所有農(nóng)戶承包地都反租過來了。二是上海市必須為不再種地農(nóng)民提供保障。一般來講，農(nóng)村老年人缺少城市就業(yè)機會，他們年老就要自己種地?，F(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)出去，沒有收入不好辦。上海市為老年農(nóng)民提供了全國最好的社會保障，其中之一是越來越多農(nóng)民加入到城鎮(zhèn)職工社保體系之中；之二是設(shè)立了具有上海市特點的“鎮(zhèn)?！斌w系，全市有很高比例農(nóng)戶在60歲以后可以吃到“鎮(zhèn)?！?，“鎮(zhèn)?！北瘸擎?zhèn)職工社保略低，但遠(yuǎn)高于新農(nóng)保，現(xiàn)在上海市“鎮(zhèn)?！彼酱蠹s為每人每月1500元；之三是農(nóng)保，全國新農(nóng)保為每月70元/人，上海則達(dá)到了500元/月·人，高于全國水平7倍多。正是健全而且水平不低的社會保障體系使得上海農(nóng)民即使不再有務(wù)工機會，他們也不需要依賴土地。所以他們可以將土地長期流轉(zhuǎn)給村社集體。也正是上海市建立起了健全而且水平不低的社會保障體系，上海地方政府才有更大的決定農(nóng)地性質(zhì)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)力。筆者在上海調(diào)查感覺到，只有上海農(nóng)民最清晰地知道土地不是私有的，農(nóng)戶只有土地承包經(jīng)營權(quán)，而沒有所有權(quán)，土地所有權(quán)主體是村社集體，村社集體有權(quán)監(jiān)管土地的經(jīng)營使用。

正是因此，當(dāng)前全國推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)，上海市的做法是“確權(quán)確利不確地”。為什么不確地？因為土地已經(jīng)按經(jīng)營需要進(jìn)行了整理，已經(jīng)建了各種設(shè)施，再確地就無法確，且這樣一確地就會遇到“釘子戶”不好辦。因此在實踐中就重點是“確權(quán)確利”，所謂“確利”，就是確租金。其實租金也是很難確的。

村社集體反租農(nóng)戶土地不是為了集體經(jīng)營，而是要將土地再轉(zhuǎn)包出去。這樣，村社集體就至少不能因為反租和轉(zhuǎn)包而虧本。決定村社集體虧不虧本的因素有三個，一是支付給農(nóng)戶的租金，二是轉(zhuǎn)包所收租金，三是上級給予的各項補貼。

通過“反租”，村社集體就介入到農(nóng)業(yè)治理中來了。這是一個很重要的介入。

二、政府農(nóng)業(yè)治理的目標(biāo)

“反租”對于克服當(dāng)前全國農(nóng)地中普遍存在的“反公地悲劇”，整合當(dāng)前因為農(nóng)戶分散承包經(jīng)營所造成的土地細(xì)碎產(chǎn)權(quán)，便利土地適合生產(chǎn)力發(fā)展要求的耕種具有重要作用。也正是“反租”使政府農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)可能達(dá)成。

如前已述，從上海市的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)來看，有以下幾個方面尤其受到上海市的重視：一是田要有人種，不能拋荒，這是最基本的；二是農(nóng)業(yè)保障，尤其是蔬菜的保障，至少要做到葉菜的供給有保障；三是保證農(nóng)業(yè)安全；四是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；五是農(nóng)業(yè)中的外地人治理，不能因為農(nóng)業(yè)造成了上海外來“農(nóng)民農(nóng)”(一般指農(nóng)民外出從事農(nóng)業(yè)活動)的問題；六是解決本地人的農(nóng)業(yè)就業(yè)，提高農(nóng)民收入；七是創(chuàng)造農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，比如家庭農(nóng)場的發(fā)展、職業(yè)農(nóng)業(yè)培育，等等。簡單地說，上海農(nóng)業(yè)治理的最低目標(biāo)是田有人種，不出事，最高目標(biāo)是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)治理上形成可引領(lǐng)全國的模式與經(jīng)驗。

從最低目標(biāo)來看，上海農(nóng)業(yè)做得不錯，最基本的就是田有人種，沒有出現(xiàn)大面積的土地拋荒，也基本做到了葉菜的自給。最低目標(biāo)中的農(nóng)業(yè)安全主要是農(nóng)藥使用安全，這一條其實比較難達(dá)到。全國普遍都存在著農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥高殘留的問題，其中一個原因是農(nóng)民分散種蔬菜，很難嚴(yán)格監(jiān)管。上海市對這方面的要求十分嚴(yán)格，尤其通過村社集體來加強監(jiān)管，其中一個辦法是盡可能將土地流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營主體，規(guī)模經(jīng)營主體相對容易監(jiān)管。但規(guī)模經(jīng)營主體雇工經(jīng)營效率比較低，效益不好，傾向于再分包到個體農(nóng)戶尤其是外地的“農(nóng)民農(nóng)”。

從比較高的目標(biāo)來看，上海市希望上海農(nóng)業(yè)治理不僅可以解決上海部分農(nóng)民問題，而且可以引領(lǐng)全國農(nóng)業(yè)。從解決上海農(nóng)民問題的角度來看，上海農(nóng)業(yè)可以提供一部分農(nóng)民的就業(yè)機會，增加部分農(nóng)民的收入。尤其是通過家庭農(nóng)場讓一部分青壯年農(nóng)民成為職業(yè)農(nóng)民，他們通過種田來獲得不低于進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)收入，就可以相對降低政府保障農(nóng)民的壓力與負(fù)擔(dān)。

從引領(lǐng)的角度來看，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，上海具有資金、人才、技術(shù)乃至區(qū)位的優(yōu)勢，如果通過各種資源配置使上海可以在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中引領(lǐng)全國，不僅具有可觀的政治效應(yīng)，而且可以創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)效益。因此，上海農(nóng)業(yè)對高新農(nóng)業(yè)技術(shù)的招商是下大力氣支持的，上海也創(chuàng)設(shè)了多個高新農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)區(qū)，以相當(dāng)優(yōu)惠的條件進(jìn)行招商。

從創(chuàng)造經(jīng)驗的角度來看，上海市不僅做到了田有人種，而且家庭農(nóng)場基本上做到了高產(chǎn)，農(nóng)業(yè)機械化水平也很高，種田的農(nóng)民也不再是老弱病殘而是職業(yè)農(nóng)民，他們的農(nóng)業(yè)收入也不低，基本上農(nóng)業(yè)收入可以達(dá)到甚至超過當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的平均收入。上海創(chuàng)造的家庭農(nóng)場和職業(yè)農(nóng)民的經(jīng)驗，放在全國值得玩味，因為全國農(nóng)業(yè)中不僅普遍存在老弱病殘種田、農(nóng)民收入過低、無人種田的問題，而且在一些地方出現(xiàn)了土地拋荒。若全國農(nóng)業(yè)都像上海一樣，中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及目標(biāo)不就很容易達(dá)到了嗎？

從農(nóng)業(yè)監(jiān)管的角度，降低監(jiān)管成本的一個辦法是形成規(guī)模經(jīng)營主體，所以，上海市一般不允許規(guī)模經(jīng)營主體再進(jìn)行分包，因為分包的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都是小規(guī)模的難以監(jiān)管的個體農(nóng)戶，尤其是外地來的農(nóng)民。某種意義上，上海市對外地來上海種田的農(nóng)民有一種根深蒂固的不信任，主要原因就是，相對于謹(jǐn)小慎微的上海本地人，外地人種田是為了賺錢，往往不擇手段，在政策監(jiān)管邊緣地帶游走，萬一出事，外地人一走了之。所以，上海市農(nóng)業(yè)治理中的一個重要目標(biāo)是將外地來上海種田的農(nóng)民排斥出去。

將外地農(nóng)民排斥出去還有更多的原因。上海是中國經(jīng)濟(jì)的中心，城市有大量務(wù)工經(jīng)商的機會，同時上海房價也極高，房租也很貴。因為房租太高，一部分來上海務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民借在上海農(nóng)村租地耕種而在田間地頭搭起了農(nóng)舍，這個農(nóng)舍當(dāng)然是未經(jīng)批準(zhǔn)的。時間一長，就成為了來上海務(wù)工經(jīng)商而租不起房子農(nóng)民的居所，大量外地農(nóng)民住到了未經(jīng)批準(zhǔn)私搭亂建的農(nóng)舍里，這些地帶就可能成為灰色地帶，甚至成為不法分子的藏身之地。大量外地人住到私搭亂建的田間地頭的農(nóng)舍，必然要用水用電，一旦有意外，就會出現(xiàn)各種治安事件，并且實際上上海市每年都會出現(xiàn)若干此類意外事件，上海市就要清理外地人為種田或其他目的而搭建在田間地頭的農(nóng)舍，要求外地農(nóng)民種地只能租農(nóng)民的房子。租農(nóng)民的房子容易，要借農(nóng)民的房子和場地來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻是極其麻煩的事情。

無論如何，上海地方政府以及村民都不希望有一個外地人因為種田住到上海農(nóng)村的灰色地帶。這個太容易出事也太難監(jiān)管了。因此，上海市農(nóng)業(yè)治理中的一項重要內(nèi)容是將外地農(nóng)民排斥出去，而盡可能由本地農(nóng)民來種田。

上海農(nóng)業(yè)治理要達(dá)到以上目標(biāo)，就必須賦予農(nóng)業(yè)治理更多的內(nèi)容，這些內(nèi)容大致包括兩個方面，一是具體規(guī)范反租到村社集體的土地如何轉(zhuǎn)包，以及如何使用的規(guī)定，并進(jìn)行考評。二是通過各種農(nóng)業(yè)獎補政策對農(nóng)業(yè)進(jìn)行治理。

三、反租后的轉(zhuǎn)包

顯然，如前已述，反租農(nóng)民土地的村社集體是不可能自己來耕種的，他們必須將反租來的土地再轉(zhuǎn)包出去。我們來看他們是如何轉(zhuǎn)包的。

早在取消農(nóng)業(yè)稅前，上海市本地農(nóng)民就已經(jīng)不再種田了，上海土地基本上是由外地農(nóng)民來耕種的，主要是來自安徽的農(nóng)民耕種。來上海種地的農(nóng)民主要從事兩種種植，一種是蔬菜種植，即菜農(nóng)，另一種則是種糧，糧農(nóng)還是占多數(shù)。外地人來上海種田是一個自發(fā)的過程，因為上海農(nóng)村也出現(xiàn)了無人種田、土地拋荒的問題，村社集體有著極大的無人種田所以無人繳納稅費的壓力，很多來上海務(wù)工的外地農(nóng)民看到了農(nóng)業(yè)中的機會，開始到農(nóng)村種田。尤其是安徽巢湖農(nóng)民逐漸形成了以家庭夫妻勞力為基礎(chǔ)的強有力的外出包地耕種的傳統(tǒng)與能力，他們開始成批地到上海包地種，完成土地上的稅費任務(wù)，還可以給村社集體一定利益提成。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費，而且有了越來越多的補貼，來上海種地的安徽農(nóng)民不可能獲得這些補貼，取消農(nóng)業(yè)稅和國家惠農(nóng)補貼轉(zhuǎn)化成了地租，土地租金日漸提高，到了2015年，上海市農(nóng)地的租金基本上穩(wěn)定在700～1000元/畝。

因此，在上海市就形成了一個由村社集體反租農(nóng)民土地，再通過市場向愿意種地的經(jīng)營主體(無論是工商資本、外地農(nóng)民還是本地農(nóng)民)開放所達(dá)成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局。

即使按700～1000元/畝計算，只要達(dá)到適度規(guī)模經(jīng)營，安徽農(nóng)民也可以種地賺錢，原因是他們利用家庭勞動力最大限度地釋放出了土地上的生產(chǎn)力。不過，正如前述，取消農(nóng)業(yè)稅后，尤其是最近幾年，上海市農(nóng)業(yè)治理有了更高期望，之前形成的村社集體反租農(nóng)地，再通過市場化的辦法流轉(zhuǎn)出去耕種的模式逐步受到限制。某種意義上，上海市近年來農(nóng)業(yè)治理的重點就是要限制這個市場化，其辦法有二，一是行政限制，二是政策引導(dǎo)。

當(dāng)前上海市反租到村社集體的土地大致有四種轉(zhuǎn)包形式：

一是將土地流轉(zhuǎn)給工商資本。這是地方政府最為支持的。工商資本從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營往往效益比較差，因此有著強烈的分包沖動，一旦分包，就可能造成監(jiān)管難題，因此，地方政府包括村社集體的一項重要工作就是對工商資本的經(jīng)營方式進(jìn)行監(jiān)督，不允許分包。

二是上海市一些地區(qū)目前仍然存在的通過市場化的辦法向各種經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地的做法，現(xiàn)在占比仍然比較大，大概要占到上海農(nóng)地的接近一半。不過，受到強大政府壓力，這種做法正在萎縮。

三是松江的家庭農(nóng)場，這正是上海市極力支持的。此外，上海嘉定在農(nóng)業(yè)經(jīng)營上面也很有特點，我們也要做些討論。

因為工商資本基本上不會種糧，且總體來講，工商資本流入土地占比比較小，我們重點討論松江的家庭農(nóng)場和嘉定的農(nóng)業(yè)治理模式。

1、松江的家庭農(nóng)場

松江的家庭農(nóng)場直接影響了中央決策。2013年中央1號文件明確將家庭農(nóng)場作為主要的適度規(guī)模經(jīng)營主體，作為政策大力支持的培育對象，主要就是來自對松江家庭農(nóng)場實踐的總結(jié)與推廣。

松江家庭農(nóng)場的實踐來自土地集體反租后，外地尤其是安徽農(nóng)民來上海適度規(guī)模種植的實踐。安徽農(nóng)民夫妻二人來上海農(nóng)村包地100畝，每年一般可以有5、6萬甚至10萬元的純收入。2010年前后，松江區(qū)開始支持本地農(nóng)民種田，并給予越來越多的優(yōu)惠政策，其中包括政府提供幾乎全部的農(nóng)資(種籽、農(nóng)藥、化肥)，提供相對完善的灌溉設(shè)施和灌溉服務(wù)，提供高額的農(nóng)機補貼(家庭農(nóng)場購買農(nóng)機，政府補貼80%)，并且提供一定的地租補貼，這樣，相對于過去安徽農(nóng)民來包地種，本地人種田每畝可以獲得500～800元的額外補貼。也就是說，種200畝地，安徽農(nóng)民每年可以獲得10萬元純收入的話，上海當(dāng)?shù)厝艘驗槊慨€可以額外得到政府500～800元的補貼，200畝就可以額外獲得10萬元甚至更多的收入，加起來就可以達(dá)到20萬元甚至更多。這個收入水平遠(yuǎn)高于上海當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的平均收入水平，因此吸引了大量當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種田。

因為有大量當(dāng)?shù)剞r(nóng)民愿意種田，松江區(qū)就設(shè)置門檻，具體要求有二，一是農(nóng)民種田要參加職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，有職業(yè)農(nóng)民資格證，二是系本村社集體成員。即使如此，也有太多農(nóng)戶想當(dāng)家庭農(nóng)場主，一個村2000畝地，最多也就可以分成10多個家庭農(nóng)場。因為具有大量利益，有農(nóng)戶即使自己不種地，他們就流轉(zhuǎn)集體土地再轉(zhuǎn)給安徽農(nóng)民，一轉(zhuǎn)手每年就可以得到幾萬元。松江區(qū)就進(jìn)一步規(guī)定，家庭農(nóng)場主到60歲必須退休，不允許轉(zhuǎn)包，甚至規(guī)定只能主要靠自家勞動力種地，土地必須達(dá)到一定產(chǎn)量，等等。而且，每年都要經(jīng)過村民評家庭農(nóng)場是否違反了以上規(guī)定，若有違反就取消家庭農(nóng)場資格，由其他愿意種地的本地人來種地。

總體來講，松江的家庭農(nóng)場充分調(diào)動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的種地積極性，糧食產(chǎn)量比較高，家庭農(nóng)場的收入也很不錯。除了政府農(nóng)業(yè)投入的資金比較多以外，一切都還不錯。

小結(jié)一下：松江區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)地都已通過反租的形式集中到了村社集體手中，村社集體一般按500斤稻谷折現(xiàn)給農(nóng)民租金，再以同樣的租金將反租過來的土地劃分成一塊一塊適度規(guī)模的連片地塊流轉(zhuǎn)給特定程序評選出來的本地人經(jīng)營，地方政府給家庭農(nóng)場每畝大約500～800元的各種補貼，家庭農(nóng)場在經(jīng)營中可以獲利。

其中應(yīng)當(dāng)注意的有三點，一是村社集體反租土地的租金和流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場的租金是一樣的，村社集體沒有從中獲利；二是家庭農(nóng)場主是經(jīng)過特殊程序選出來的，而不是通過市場競爭；三是政府高額補貼進(jìn)入到家庭家場，家庭農(nóng)場具有比較大的農(nóng)業(yè)利益，因此是稀缺的。

一般來講，通過市場配置家庭農(nóng)場的稀缺就可以達(dá)成一定程度的均衡。即誰愿意付出更高租金，村集體就將反租過來的土地流轉(zhuǎn)給這個競爭者，這樣就會通過租金的提高來降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益，國家給農(nóng)業(yè)經(jīng)營者再高的農(nóng)業(yè)補貼，這種國家補貼都會轉(zhuǎn)化為地租。一旦村集體的租金提高了，村社集體就必須同樣提高之前反租農(nóng)民土地的租金。這個問題后面我們還要討論。

從理論上說，松江當(dāng)?shù)厝水?dāng)家庭農(nóng)場主，種200畝地，收入可以超過20萬/年，遠(yuǎn)高于無法得到國家補貼的安徽包地農(nóng)，但事實上，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所得沒有這么高，其中一個重要原因是，安徽包地農(nóng)基本上都是夫妻兩人包地，幾乎所有勞動環(huán)節(jié)都是家庭勞動力。而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民沒有安徽包地農(nóng)吃苦耐勞，很多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)都要雇工。雇工難以監(jiān)管，所以勞動效率和勞動責(zé)任都比較差，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不如安徽包地農(nóng)，而且雇工也要花錢，因此農(nóng)業(yè)投入也比安徽包地農(nóng)多。大體說來，加上政府補貼的本地家庭農(nóng)場的年收入與安徽包地農(nóng)的年收入相差不多。

2、嘉定農(nóng)業(yè)模式

嘉定區(qū)外岡鎮(zhèn)搞的是農(nóng)地分包管理模式，即村社集體將農(nóng)民的土地反租過來，再通過包干，將土地分包給農(nóng)戶，形成雙層經(jīng)營的模式。具體地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的所有開支包括農(nóng)資、灌溉、機耕機收等等都由村社集體統(tǒng)一負(fù)責(zé)，這樣的好處是可以建立比較完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，村社集體將具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理承包到農(nóng)戶，按每畝每季300元的人工費支付包干費。此外還要定產(chǎn)，達(dá)不到所定產(chǎn)量要全賠，超產(chǎn)則由農(nóng)戶全得。外岡村C村所定的定額是，小麥600斤/畝，水稻950斤/畝，而當(dāng)?shù)厮井€產(chǎn)一般在1100～1200斤，小麥產(chǎn)量在800斤/畝左右。

C村有1600畝糧地，共有8個大戶承包，其中7人為安徽巢湖農(nóng)民，1人為本村人。本村人種了60畝，面積比較小，安徽農(nóng)民每戶的種植面積在200畝左右，已經(jīng)連續(xù)種了6年。不過合同是一年一簽的。

為了為定產(chǎn)包干農(nóng)戶提供服務(wù)，C村成立了一個5人組成的農(nóng)業(yè)服務(wù)社，配套有多臺大型農(nóng)機。這5個人是由村集體聘用的本村農(nóng)民，每人每年工資4萬元。若本村農(nóng)機不足應(yīng)對，則由鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心來提供農(nóng)機服務(wù)。村農(nóng)業(yè)服務(wù)社的農(nóng)機也是由鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心配送的，相對來說，農(nóng)機是廉價的，因為購買農(nóng)機政府補貼80%。

因為是定產(chǎn)包干，農(nóng)戶的種糧積極性都很高，田都種得好，糧食產(chǎn)量高。安徽農(nóng)民一戶種200畝，一年不計家庭勞動投入，可以純賺15萬元，這個收入當(dāng)然也是不錯的。但本地人的收入則沒有這么高，一是其定產(chǎn)包干面積只有60畝，二是本地人的勞動投入不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的精心程度不夠。更糟糕的是，本地人定產(chǎn)包干，種的是“大爺田”，他認(rèn)為所有諸如灌溉、農(nóng)機服務(wù)，都必須以他為中心，一年之內(nèi)，他管理的60畝耕地的抽水站，電機被燒壞三次，每次都是他不負(fù)責(zé)任引起的。本來全鎮(zhèn)機械收割，大型收割機必須成片成片收割，收割到他定產(chǎn)包干的土地，提前通知他到場，結(jié)果是機械到了，他不知到哪里去了，他不在場，機械無法收割。村農(nóng)業(yè)服務(wù)社的5個人都與他吵過架，其中隊長還與他打過架。外地人則完全不同，外地人種田，農(nóng)機到了田頭，他們都候在田頭，因為他們擔(dān)心關(guān)系搞壞了，第二年就沒有承包機會了。外地人種田，能吃苦，種得好，也好管理。結(jié)果是外地人賺了錢，村集體也省了心，農(nóng)業(yè)也高產(chǎn)了。本地人種田恰恰相反。問題是，C村村委會主任說，上級要求自2016年開始只能本地人種田，不再承包給外地人了。

按C村村委會主任的計算，目前村社集體搞的定產(chǎn)包干，每畝地集體還可以有250元的收入，當(dāng)然，這個收入主要來自上級的各項農(nóng)業(yè)補貼?，F(xiàn)在C村面臨的主要問題是，如果土地不再是由安徽農(nóng)民來包，而由本地人來定產(chǎn)包干，集體提供服務(wù)的成本就會極大地上升，每畝250元的利潤肯定是沒有了，村里還會賠錢。因此，C村對鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心說，如果不允許將土地包給外地人，他們愿意將村里反租的1600畝土地全部交給鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)公司直接經(jīng)營。實際上，外岡鎮(zhèn)共2萬多畝糧田，已有大約8000畝流轉(zhuǎn)給了鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)公司，鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)公司對此也很頭痛。好在嘉定區(qū)給到農(nóng)業(yè)的補貼非常之高。

具體的，嘉定區(qū)為種糧的農(nóng)田免費提供全部農(nóng)資，包括種籽、農(nóng)藥、化肥。為每畝土地提供45×2=90元的桔桿還田經(jīng)費。凡是完成耕種面積和達(dá)到產(chǎn)量的提供800元/畝農(nóng)業(yè)綜合補貼。為經(jīng)濟(jì)薄弱村提供300元/畝的經(jīng)濟(jì)薄弱村農(nóng)業(yè)補貼。

據(jù)外岡鎮(zhèn)農(nóng)委會的數(shù)據(jù)，嘉定區(qū)種糧農(nóng)田的補貼有以下數(shù)項：

(1)實物補貼，主要是種子、農(nóng)藥，每畝為100多元。

(2)種植補貼，225元/畝，主要是水稻。

(3)桔桿還田補貼，90元/畝。

(4)水稻種植鎮(zhèn)級補貼，100元/畝，這是補貼鎮(zhèn)一級的。

(5)水稻種植村級補貼，600元/畝，這是補給村社集體的。

(6)薄弱村補貼，300元/畝，是補給村集體收入低于全區(qū)平均收入村的。

(7)家庭農(nóng)場補貼，45元/畝。

(8)綠肥補貼，200元/畝，為冬季種綠肥的補貼。

這樣各項加起來，到村一級的補貼每畝高達(dá)1500元，這就是C村將反租的土地通過“定產(chǎn)包干”來集體經(jīng)營，村集體每畝還可以有250元收益的原因。問題是，如果由本村村民“定產(chǎn)包干”，即使有如此之高的政府農(nóng)業(yè)補貼，村集體經(jīng)營也要賠本。所以有一些村將反租過來的土地流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，因為正是鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心要求村社集體不得將土地“定產(chǎn)包干”給外地人，否則上級就要扣發(fā)所給農(nóng)業(yè)補貼。

C村支付給農(nóng)戶的反租租金是1000元/畝。過去政府不補貼農(nóng)業(yè)，村社集體將農(nóng)戶分散的承包地反租過來再轉(zhuǎn)包給安徽農(nóng)民種，安徽農(nóng)民基本上可以在不要求政府任何農(nóng)業(yè)補貼的情況下，按每畝750元支付租金(上海當(dāng)前的相當(dāng)部分農(nóng)村仍然是如此)，安徽農(nóng)民是可以賺錢的，并且利益還很大，種200畝可以獲得超過10萬元的純收入(不計家庭勞動力的收入)。

現(xiàn)在好了，地方政府希望通過介入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程來進(jìn)行農(nóng)業(yè)治理，結(jié)果是，地方政府按每畝高達(dá)1500元的綜合補貼，竟然土地還無人愿種了，其利益損失之大，資源配置效果之差，可以想見。

外岡鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)“定產(chǎn)包干”模式或“分包管理”模式并非嘉定農(nóng)業(yè)的全部，不過，嘉定農(nóng)業(yè)的補貼在上海市是最高的。2015年開始，上海在全市推動家庭農(nóng)場模式，包括外岡鎮(zhèn)在內(nèi)的嘉定也正計劃推廣家庭農(nóng)場。嘉定定產(chǎn)包干的“分包管理”模式何去何從，尚待觀察。

四、家庭農(nóng)場的兩種形式

松江區(qū)的家庭農(nóng)場，因為利益比較大，所有有資格成為家庭農(nóng)場的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民都希望通過流轉(zhuǎn)土地來獲得超額利益。這個超額利益就是可以通過市場招標(biāo)顯化出來的級差地租。具體地說，在松江一個家庭農(nóng)場200畝土地，各項政府補貼大約有800元，而土地租金約為750元/畝，按當(dāng)?shù)刂巴恋爻鲎饨o安徽農(nóng)民沒有任何政府補貼，安徽農(nóng)民也很積極地競爭土地經(jīng)營權(quán)來看，松江家庭農(nóng)場至少有800元/畝的超額地租。這個超額地租正是激發(fā)上海本地農(nóng)民爭當(dāng)家庭農(nóng)場主的原因。

因為是要爭奪超額地租，所以來競爭家庭農(nóng)場主的農(nóng)戶并不一定是真正想種田的農(nóng)戶，而可能只是爭奪到了土地的經(jīng)營權(quán)后再私底下轉(zhuǎn)包給外地農(nóng)民，從而獲取超額地租。也是因此，松江區(qū)就必須限制本地家庭農(nóng)場主轉(zhuǎn)包或分包，而規(guī)定要自己種田。

自己種田存在的問題是，并非非得是靠家庭勞動力而不能雇工。雇工有兩種模式，一種是搞各種形式的責(zé)任制，比如外岡鎮(zhèn)C村的“定產(chǎn)包干”制，一種是只雇工，不定產(chǎn)也不包干。因為農(nóng)業(yè)本身的特殊性，雇工而不定產(chǎn)包干，很容易出現(xiàn)雇工積極性不夠、責(zé)任心不足的問題，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)。既然有超額利潤，就一定會有農(nóng)戶自己不想種，卻愿意當(dāng)家庭農(nóng)場主，并試圖通過雇工來獲得農(nóng)業(yè)利益。雖然雇工的積極性責(zé)任心不夠，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)低效，但因為存在著政府補貼所形成的超額地租，這個流入土地的農(nóng)戶卻沒有吃虧。吃虧的是國家補貼和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。

在金山區(qū)廊下鎮(zhèn)Z村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有兩個種植規(guī)模都在200畝的家庭農(nóng)場，其中一戶為外地人，一戶為本村人。結(jié)果是外地人賺錢，本地人虧本。而且本地人還得到了上級所給農(nóng)業(yè)綜合補貼，外地人卻沒有得到農(nóng)業(yè)綜合補貼。究其原因，外地人種田都是使用家庭勞動力，本地人種田習(xí)慣是自己當(dāng)老板而雇工種田。外地人打農(nóng)藥，早晨5點到上午8點就打完藥了。而雇工只能從8點開始，不僅耗時長，而且效果差。結(jié)果就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低、生產(chǎn)成本高，當(dāng)然就不賺錢了。

松江家庭農(nóng)場必須克服以雇工為基礎(chǔ)的家庭農(nóng)場，但總不能規(guī)定家庭農(nóng)場不雇工。到底雇不雇工，雇工到什么程度，是否搞責(zé)任制，以及是否可以分包或轉(zhuǎn)包，這個情況其實很復(fù)雜，因此松江就通過每年的村民會議來評議家庭農(nóng)場是否合格，及后續(xù)是否延包。問題是，一旦允許村民評議，則現(xiàn)有家庭農(nóng)場的預(yù)期就大成問題，會直接影響到他們的農(nóng)業(yè)投入。

因此，上海農(nóng)業(yè)治理中的家庭農(nóng)場其實也沒有那么容易被清晰規(guī)范。

五、上海的經(jīng)驗與教訓(xùn)

應(yīng)當(dāng)說，上海農(nóng)業(yè)治理是相當(dāng)成功的，尤其是與同樣是大都市的武漢農(nóng)業(yè)相比。其成功的最大秘訣就是村社集體將分散細(xì)碎的土地產(chǎn)權(quán)通過反租集中到村社集體，從而使土地可以適應(yīng)生產(chǎn)力變化的要求進(jìn)行整合，從而以最大效率地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。上海市郊農(nóng)民基本上已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)，機械化正在快速推進(jìn)，適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)具備了良好條件，村社集體通過反租整合了分散細(xì)碎的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正是上海農(nóng)業(yè)得以發(fā)展的最重要最根本基礎(chǔ)。

上海家庭農(nóng)場的教訓(xùn)則是，依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，村社集體將“反租”過來的農(nóng)地劃分為適度規(guī)模的連片經(jīng)營地塊，這些適度規(guī)模的連片經(jīng)營地塊本應(yīng)通過市場化的手段找到經(jīng)營主體，上海地方政府卻因為過多具體干預(yù)村社農(nóng)業(yè)的目標(biāo)，而造成巨大的政府農(nóng)業(yè)資源的低效投入。也正是上海農(nóng)業(yè)的低效投入，使上海的家庭農(nóng)場很難在全國推廣。

總之，本來中國的土地是集體所有制，農(nóng)戶只具有承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)在農(nóng)戶不種地了，卻因為中央政策無限放大農(nóng)民的土地承包權(quán)的權(quán)能，而使正在發(fā)生巨變的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力無法突破細(xì)碎土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的約束，從而導(dǎo)致了當(dāng)前全國農(nóng)業(yè)的困境。上海村社集體反租的經(jīng)驗本來是中國土地制度既有的優(yōu)勢，現(xiàn)在竟然搞成了要費九牛二虎之力才能達(dá)到的初始條件，實在讓人嘆惜！

(責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn))

2016年度上海市人民政府決策咨詢研究重點課題“本市社會治理創(chuàng)新中村級治理體系跟蹤研究”(2016-A-047)的階段性成果。

C912.82

A

1243(2016)03-0004-007

作者：賀雪峰，“長江學(xué)者獎勵計劃”特聘教授，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：中國鄉(xiāng)村治理。郵編：430074