□　陳國權(quán)　王哲瑩

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走向權(quán)力法治與廉政治理
——陳國權(quán)教授訪談錄

□陳國權(quán)王哲瑩

當(dāng)前中國的腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出“系統(tǒng)性腐敗”的特征，其背后是政治系統(tǒng)中存在的高廉政風(fēng)險。陳國權(quán)教授及其研究團隊系統(tǒng)性地論述了政企統(tǒng)合治理模式中所隱含的高廉政風(fēng)險以及地方政府既建設(shè)法治又破壞法治的矛盾現(xiàn)象。“法治悖論”的原因在于地方政府治理中存在著三重邏輯，經(jīng)濟邏輯往往優(yōu)先于法制邏輯。為此，只有建立科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，以法治控權(quán)，強調(diào)監(jiān)督與制約并重，完善廉政問責(zé)機制，才能真正走向權(quán)力法治和廉政治理。

高廉政風(fēng)險政企統(tǒng)合法治悖論權(quán)力法治廉政治理

一、法治缺失與腐敗蔓延的內(nèi)在機理

問：中國目前正處于政治、經(jīng)濟、社會全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，腐敗現(xiàn)象層出不窮，影響經(jīng)濟的良性可持續(xù)發(fā)展，造成了嚴(yán)重社會危害。十八大以來，隨著反腐敗力度的日益加大，腐敗形態(tài)也在悄然發(fā)生著變化，您能否簡單談一談當(dāng)前腐敗的現(xiàn)狀及特征呢？

陳國權(quán)：從近幾年我國揭露的腐敗案件來看，腐敗現(xiàn)象有向群發(fā)性、組織性腐敗轉(zhuǎn)變的趨勢，在某些程度上呈現(xiàn)出“系統(tǒng)性腐敗”特征?！八绞礁瘮　?、“鏈條式腐敗”都是系統(tǒng)性腐敗的形象表述，腐敗不再限于個體，而呈現(xiàn)出組織化的集團網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，地方政府與企業(yè)、官員與商人之間存在著盤根錯節(jié)的關(guān)系，腐敗網(wǎng)絡(luò)環(huán)環(huán)相扣，存在巨大的利益輸送鏈條。在系統(tǒng)性腐敗下，腐敗的傳播呈現(xiàn)出“裂變式擴散”，即由個體到群體再到更大群體的擴散和倍增，對政治體制產(chǎn)生嚴(yán)重的破壞性。系統(tǒng)性腐敗表明腐敗的發(fā)生除了由腐敗分子的個人主觀原因所致之外，所在政治系統(tǒng)的制度環(huán)境成為誘發(fā)腐敗的重要原因。系統(tǒng)性腐敗的背后是我國地方政治系統(tǒng)中廣泛存在的高廉政風(fēng)險。高廉政風(fēng)險與系統(tǒng)性腐敗是一幣兩面，高廉政風(fēng)險寓意腐敗現(xiàn)象易發(fā)的狀態(tài)，而系統(tǒng)性腐敗則意味著腐敗現(xiàn)象多發(fā)的現(xiàn)實；高廉政風(fēng)險是系統(tǒng)性腐敗的成因，系統(tǒng)性腐敗是高廉政風(fēng)險失控的結(jié)果。因此要實現(xiàn)反腐敗法治化、構(gòu)建廉潔政府，需要首先厘清我國政治系統(tǒng)中高廉政風(fēng)險的形成原因，并從制度現(xiàn)實中去尋找哪些制度安排沒有有效地控制和約束高廉政風(fēng)險，從而致使腐敗現(xiàn)實發(fā)生，形成系統(tǒng)性腐敗的腐敗局面。

問：腐敗的形成有其自身機理，陳教授認(rèn)為我國政治系統(tǒng)中高廉政風(fēng)險形成的機理是什么？

陳國權(quán)：腐敗頻發(fā)、多發(fā)、易發(fā)多集中在地方政府，而地方政府正是我國經(jīng)濟持續(xù)增長的源泉。我們將探究的視角放置在我國的地方政府，拋開腐敗分子個人的道德因素和趨利特性，而探討高廉政風(fēng)險的形成中“系統(tǒng)性”的因素，我們認(rèn)為腐敗作為上層建筑的構(gòu)件，與經(jīng)濟基礎(chǔ)之間有著密切的關(guān)系。對我國來說，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略、“效率優(yōu)先”的發(fā)展原則、以及公有制的經(jīng)濟基礎(chǔ)，都對地方政府的執(zhí)政思維、執(zhí)政方式具有形塑作用。在經(jīng)濟增長導(dǎo)向下，經(jīng)濟邏輯成為政府執(zhí)政的首要邏輯，隨之而產(chǎn)生的GDP考核、官員晉升錦標(biāo)賽等都使地方官員將工作重心放在經(jīng)濟建設(shè)上，公有制經(jīng)濟基礎(chǔ)下土地公有的制度為地方政府提供了利用土地的資本化經(jīng)營發(fā)展之路，并在長期針對開發(fā)區(qū)、旅游區(qū)、特色功能區(qū)等第三區(qū)域進行集約化經(jīng)營的過程中，創(chuàng)新產(chǎn)生了政企統(tǒng)合治理的經(jīng)營治理模式。政企統(tǒng)合治理通過對內(nèi)黨政合一和對外政企合一，將政治機制、行政機制和公司機制進行統(tǒng)合，在獲取資源整合能力和資源汲取能力提升的同時，實現(xiàn)了政府權(quán)力的擴張，能夠按照政府意愿實現(xiàn)高效率的區(qū)域經(jīng)濟增長。事實上也是如此，在大多數(shù)省市，開發(fā)區(qū)承擔(dān)了區(qū)域經(jīng)濟增長的大部分，成為地方政府所依賴的經(jīng)濟增長極。然而在長期的經(jīng)濟邏輯導(dǎo)向下，政府經(jīng)營在帶來高效率經(jīng)濟增長的同時，也創(chuàng)造了大量的腐敗機會，并且在這些大量的腐敗機會面前，一方面效率優(yōu)先的執(zhí)政思維使負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的上級領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在經(jīng)濟發(fā)展和廉政建設(shè)之間選擇了廉政建設(shè)為經(jīng)濟發(fā)展退讓，另一方面新型的政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)帶來了權(quán)力向“一把手”集中的集權(quán)現(xiàn)象，而現(xiàn)有的權(quán)力制約監(jiān)督和腐敗防控機制難以實現(xiàn)對這種新型治理結(jié)構(gòu)下權(quán)力的有效規(guī)約，高廉政風(fēng)險就在經(jīng)濟思維下主觀的縱容和現(xiàn)實維度上相應(yīng)制度的缺失中生成了。所以我認(rèn)為，在地方政府中高廉政風(fēng)險形成的最廣泛的基礎(chǔ)便是如此，地方政府在積極尋求經(jīng)濟增長的過程中，經(jīng)濟發(fā)展的思維走在了前面，而政治系統(tǒng)的廉潔治理不能與之兼得；效率導(dǎo)向的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的調(diào)整率先發(fā)生，而規(guī)避廉政風(fēng)險的制度機制則沒有與時俱進。經(jīng)濟建設(shè)和廉政建設(shè)發(fā)展上的失衡，是當(dāng)今高廉政風(fēng)險形成的根本原因。

問：您剛剛提到的政企統(tǒng)合治理模式非常新穎，對開發(fā)區(qū)等特殊治理區(qū)域的治理具有高度概括性。能否為我們具體介紹下政企統(tǒng)合治理模式？

陳國權(quán)：近年來，地方政府經(jīng)營的新特點，就是從經(jīng)營企業(yè)開始走向經(jīng)營轄區(qū)。地方政府賦予不同的轄區(qū)以不同的功能，讓同類產(chǎn)業(yè)聚集并凸顯出產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，從而使單位面積的土地發(fā)揮更大的作用、產(chǎn)生更高的效益，如高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、旅游區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，這些具有特種功能的轄區(qū)我們便稱之為第三區(qū)域。地方政府在長期以土地開發(fā)為重心的效率經(jīng)營過程中，發(fā)展而成了第三區(qū)域的新的治理模式，形成了新的權(quán)力體系，這種新的權(quán)力關(guān)系采取了類似于企業(yè)的管理權(quán)限和運行機制，形成了政府與企業(yè)統(tǒng)合的制度安排，就是我們所說的政企統(tǒng)合治理。政企統(tǒng)合治理在政府組織形態(tài)、管理方式、權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制等方面都有別于傳統(tǒng)的政府治理模式，并且以效率為其制度設(shè)計的首要原則。在實踐中，政企統(tǒng)合治理的組織形式一般是“管委會+投資公司”的形式，項目平臺公司是這一統(tǒng)合模式下的主要治理工具。借助項目平臺公司，地方政府實現(xiàn)了對土地的壟斷性經(jīng)營和市場化操作。這類公司的組織架構(gòu)、主要職能和基本運作機制與一般企業(yè)并無二致，但公司的主要領(lǐng)導(dǎo)和成員往往與管委會交叉任職，兼具政府與企業(yè)的二重身份，這種治理模式要求黨政企三位一體的集權(quán)化，這與政府一直以來的分權(quán)化改革的主旋律相背離，因而是地方政府再集權(quán)化的表現(xiàn)。

政企統(tǒng)合治理模式在當(dāng)前被運用得越來越廣泛，已經(jīng)逐漸成為地方政府新的治理模式。這種模式的最大優(yōu)勢在于它的再集權(quán)化策略，擴張了開發(fā)區(qū)政府在財權(quán)、人權(quán)、事權(quán)三個維度上的權(quán)力，具體而言包括經(jīng)濟管理自主權(quán)的擴張，伴隨著決策的自主化；人事管理自主權(quán)的擴張，伴隨著決策的集權(quán)化；區(qū)域管理自主權(quán)的擴張，伴隨著決策的便利化。權(quán)力擴張和由此帶來的決策自主化、集權(quán)化和便利化為地方政府舉債融資提供了渠道，提高地方政府資本運作能力，以最大化開發(fā)建設(shè)的效率，產(chǎn)生了高的經(jīng)濟績效，因而成為地方政府青睞有加的治理模式。但集權(quán)化所帶來的危害也是普遍而顯著的，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政治激勵下，地方政府在有限的自主行為空間中極大地壟斷與經(jīng)營土地資源，通過大量的政府性投資帶動了地方經(jīng)濟的高速增長，但這種集權(quán)化的發(fā)展模式和制約監(jiān)督機制的缺位已經(jīng)顯現(xiàn)出對政權(quán)的致命傷害，表明了這種發(fā)展模式的不可持續(xù)性。而“雙高”現(xiàn)象在政企統(tǒng)合模式的區(qū)域中尤為突出，統(tǒng)合模式下的權(quán)力結(jié)構(gòu)性沖突以及合法性困境、政府和企業(yè)不同架構(gòu)下控權(quán)制度的不兼容性、政企統(tǒng)合模式的權(quán)力運行邏輯與法治邏輯的相悖，無一不隱含著高廉政風(fēng)險與高政治腐敗的威脅。

二、法治悖論與地方政府治理的三重邏輯

問：高廉政風(fēng)險的存在實際上同政府治理的法治缺失有關(guān)，我們都知道地方政府是推動法治建設(shè)的重要主體，那么現(xiàn)實中在高廉政風(fēng)險存在的情形下，有沒有地方政府主動破壞法治的情況發(fā)生呢？

陳國權(quán)：這種情況是存在的，“選擇性執(zhí)法”就是一個典型的現(xiàn)象。地方政府在執(zhí)法過程中與地方經(jīng)濟增長之間有時會遇到一些執(zhí)法矛盾。一方面，依據(jù)“委托-代理”理論，地方政府既是中央委托以代理國家利益的地方代理人，同時也代表著地方的自身利益，它本身具有價值取向的雙重性。作為中央政府法律法規(guī)政策的執(zhí)行者，嚴(yán)格執(zhí)法是地方政府的職責(zé)，但由于單一制國家法律統(tǒng)一性和地區(qū)之間差異性的矛盾，嚴(yán)格執(zhí)法有時會損害地方利益并對短期的地方經(jīng)濟增長造成阻礙。另一方面，地方政府還面臨著執(zhí)法成本與社會效益的矛盾，嚴(yán)格執(zhí)法有時需付出高昂的成本，但其獲得的社會效益卻往往不能在當(dāng)下顯現(xiàn)，相反地，因嚴(yán)格執(zhí)法而付出的成本對當(dāng)下經(jīng)濟增長“指標(biāo)”的阻礙確是即時反饋的。由于任期制的存在，地方政府官員多數(shù)不愿做“前人栽樹，后人乘涼”的事，所以在例如是否關(guān)停當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)的抉擇上，往往會選擇睜一只眼閉一只眼的策略，因為關(guān)停污染企業(yè)對環(huán)境的改善、對居民健康的提升都不是一年半載就能顯現(xiàn)出來的，可是對地方稅收的負(fù)面影響卻能很快反映在GDP上，因此地方政府就有降低污染標(biāo)準(zhǔn)、選擇性查處污染企業(yè)的動力。選擇性執(zhí)法就是地方政府破壞法治的典型表現(xiàn)，這種主動的破壞法治行為會招致大量的企業(yè)企圖俘獲政府，政企交易腐敗便會產(chǎn)生。在市場競爭中，法律規(guī)則本身制定不清晰或法律規(guī)則得不到嚴(yán)格遵守，各個參與主體的合法利益得不到法律的完全保障，就會產(chǎn)生非法治化競爭。非法治化競爭一方面會引發(fā)區(qū)域性市場分割與地方間的惡性競爭，地方政府限制外地企業(yè)進入、利用行政權(quán)力保護本地企業(yè)產(chǎn)品獨占市場份額，維持當(dāng)?shù)厥袌鰤艛嗟匚?，獲取極大的壟斷收益；另一方面選擇性執(zhí)法背景下企業(yè)將陷入普遍的違法競爭與非制度化生存。部分企業(yè)采取向政府官員行賄獲取對其違法行為不執(zhí)法的庇護，以獲取競爭優(yōu)勢。守法的、不行賄的企業(yè)在競爭中反而處于劣勢，為避免劣幣驅(qū)逐良幣，也紛紛采取類似的尋租政策。這樣的惡性循環(huán)造成了企業(yè)不違法就難以生存的反常現(xiàn)象?？梢姡坏┱テ茐姆ㄖ蔚倪M程，對社會和市場造成的破壞是巨大的。

問：地方政府既努力推動法治建設(shè)，又在實際上破壞法制規(guī)約，這種看似矛盾的現(xiàn)象是怎樣產(chǎn)生的？

陳國權(quán)：我將這種現(xiàn)象總結(jié)為“法治悖論”，一方面地方政府都有明確的法治建設(shè)目標(biāo)，承擔(dān)法治建設(shè)的主要責(zé)任；另一方面，地方政府在許多治理活動的運作上違背了法治的要求，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。換言之，可以說地方政府既是法治建設(shè)的關(guān)鍵力量，又是破壞法治建設(shè)的主要主體。為什么會存在地方政府的法治悖論？這與地方政府治理的三重邏輯密切相關(guān)。政治、經(jīng)濟和法治是地方政府治理的三個主要的實現(xiàn)目標(biāo)，圍繞三個目標(biāo)形成的三重邏輯之間組成了既相互協(xié)調(diào)又相互沖突的復(fù)雜治理格局。其中法治維度要求地方政府在治理過程中必須依照法制，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。但地方政府的治理目標(biāo)不僅僅有法治維度，同樣也不可能完全依照法治的邏輯辦事而不與其他治理維度發(fā)生沖突，在我國政府執(zhí)政合法性越來越依賴于政府績效的背景下，經(jīng)濟目標(biāo)就轉(zhuǎn)化為政治目標(biāo)，經(jīng)濟邏輯就上升為主導(dǎo)性的治理邏輯。

地方政府的法治悖論現(xiàn)象就是治理三重邏輯矛盾沖突的一種表現(xiàn)，法治悖論現(xiàn)象所反映的是我國的這樣一種治理現(xiàn)實：法治邏輯在國家治理的三重邏輯中處于優(yōu)先級較低的位置，一旦法治邏輯與經(jīng)濟邏輯或政治邏輯發(fā)生矛盾沖突，經(jīng)濟邏輯或政治邏輯就會優(yōu)先于法治邏輯；只有在法治問題嚴(yán)重到可能引發(fā)社會震動、危害社會穩(wěn)定而上升為政治問題時，法治邏輯才會優(yōu)先于其他治理邏輯。這種國家治理的現(xiàn)實情況根植于我國國家發(fā)展的根本戰(zhàn)略。十一屆三中全會以來，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略使經(jīng)濟邏輯成為主導(dǎo)的治理邏輯，地方政府工作緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)，地方官員面對的來自GDP考核的壓力遠遠高于法治、公平等其他的考核指標(biāo)，政府官員的行為也隨之產(chǎn)生了趨向性，表現(xiàn)為官員以GDP增長率為核心的政績追求。對于官員來說，在經(jīng)濟建設(shè)和依法行政之間，依法行政是其基本的職業(yè)要求，但經(jīng)濟建設(shè)確是顯示官員能力才干的業(yè)績增長點，遵循法治邏輯固然是正確的為官之道，但遵循經(jīng)濟邏輯才能凸顯出政績和官員能力。同時，以經(jīng)濟建設(shè)為中心、效率優(yōu)先的經(jīng)濟邏輯形塑了地方政府集權(quán)化的治理結(jié)構(gòu)，而對法治的分權(quán)原則形成了挑戰(zhàn)。在權(quán)力向“一把手”集中的同時，政府的治理行為也向一把手的關(guān)注點轉(zhuǎn)移，從而地方政府治理活動中經(jīng)濟邏輯是長期優(yōu)先于法治邏輯的，長此以往是對法治的破壞。在政府治理過程中，不僅經(jīng)濟邏輯與法治邏輯存在沖突矛盾，政治邏輯同法治邏輯同樣也存在矛盾沖突。我國是一個單一制威權(quán)體制國家，地方政府的主要官員不是通過選舉而是由上級黨委選拔或任命的。也就是說，地方政府官員是通過層層對上負(fù)責(zé)，并最終對中央政府負(fù)責(zé)。在這種體制下，服從上級黨委、維護中央權(quán)威優(yōu)先于其他形式的約束，這也是地方政府政治邏輯的核心內(nèi)容。地方政府官員在實現(xiàn)政治目標(biāo)的過程中如果遇到法律的約束，往往會更加顧及政治目標(biāo)的實現(xiàn)，即使可能違背法律規(guī)范，與法治邏輯發(fā)生沖突。

對地方政府來說，政治邏輯、經(jīng)濟邏輯和法治邏輯同時存在并且共同影響著地方政府的治理活動。不同情況下地方政府的重點目標(biāo)不同，主導(dǎo)性的治理邏輯也會不同。地方政府的這三重治理邏輯之間既有統(tǒng)一性也存在矛盾性。目前而言最凸顯的情況是，經(jīng)濟邏輯通過形塑了地方政府集權(quán)化的治理結(jié)構(gòu)，破壞了法治建設(shè)的分權(quán)基礎(chǔ)；與此同時官員為了追求經(jīng)濟發(fā)展的政績而屢屢突破法律的限制，進一步加劇了地方政府對法治建設(shè)的破壞。這些現(xiàn)象的共同作用，導(dǎo)致了地方政府法治悖論的形成，使地方政府既成為建設(shè)法治的關(guān)鍵力量，又是破壞法治的主要主體。

三、走向權(quán)力法治與廉政治理

問：在您最近承擔(dān)的國家社科基金重大項目《反腐敗法治化與科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制》中，您提出了“權(quán)力法治與廉政治理”命題，能否為我們做一個介紹？

陳國權(quán)：權(quán)力法治是實現(xiàn)廉政治理的基礎(chǔ)和前提。我們知道，腐敗形勢演變?yōu)橄到y(tǒng)性腐敗，很大程度上是由于權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡和權(quán)力運行監(jiān)督機制的失靈，因此實現(xiàn)權(quán)力法治，最重要的是要有科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力的配置及各權(quán)力主體之間的相互關(guān)系，它有兩種基本形態(tài)：集權(quán)結(jié)構(gòu)與制約結(jié)構(gòu)。從權(quán)力主體的地位來看，集權(quán)結(jié)構(gòu)中的權(quán)力主體之間存在隸屬關(guān)系，而在制約結(jié)構(gòu)中權(quán)力主體之間具有獨立且相互制衡的關(guān)系；在權(quán)力運行方向上，集權(quán)結(jié)構(gòu)中的權(quán)力行使具有單向性，表現(xiàn)為上級權(quán)力對下級權(quán)力的控制和約束，而制約結(jié)構(gòu)中，權(quán)力行使方向是雙向的；在權(quán)力運用的方式上，集權(quán)結(jié)構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)人個人權(quán)力居于法律之上，行為不受法律約束，呈現(xiàn)人治化的色彩，而制約結(jié)構(gòu)則要求權(quán)力運行法制化；在權(quán)力運行效果上，由于個人意志的存在，集權(quán)結(jié)構(gòu)的功效具有不確定性，而在制約結(jié)構(gòu)中，權(quán)力主體之間的相互監(jiān)督和抗衡，權(quán)力運行功效具有可預(yù)期性。因此，在集權(quán)結(jié)構(gòu)下，無論是橫向結(jié)構(gòu)還是縱向結(jié)構(gòu)，是內(nèi)部結(jié)構(gòu)還是外部結(jié)構(gòu)，均呈現(xiàn)出以黨為核心，地方服從中央，社會附屬于國家的集權(quán)特征。因而在集權(quán)結(jié)構(gòu)下的廉政風(fēng)險遠高于制約結(jié)構(gòu)下的廉政風(fēng)險，集權(quán)結(jié)構(gòu)更容易面臨高廉政風(fēng)險的威脅。

在權(quán)力運行機制上，我們強調(diào)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制約與協(xié)調(diào)和權(quán)力運行的程序化與透明化?；趯I(yè)化分工的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)力劃分較西方經(jīng)典的立法、行政、司法三分而言更能體現(xiàn)權(quán)力運行的責(zé)任落實，并且在現(xiàn)實中我們看到的決策腐敗、執(zhí)法腐敗甚至監(jiān)督腐敗都已成為亟待治理的問題。當(dāng)前地方黨政部門“一把手”腐敗往往表現(xiàn)為決策腐敗，由于決策權(quán)承載了分配公共資源的功能，因此，與其他形式相比，決策腐敗的危害性更大而隱蔽性更強。在當(dāng)前的決策過程中，一方面公共政策制定的自利性和公共利益產(chǎn)生沖突，另一方面，從輸入端到輸出端均缺乏程序化和透明化的權(quán)力制約監(jiān)督的制度安排，利益表達機制的缺陷、決策權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約監(jiān)督機制欠缺、決策權(quán)力運行方式不規(guī)范、缺少將決策者個人利益和公共利益阻斷的制度建設(shè)，最終導(dǎo)致了決策主體的個人不當(dāng)利益嵌入到?jīng)Q策的公共利益中，損害了公共政策的公平和效率，這是導(dǎo)致決策腐敗的關(guān)鍵原因。執(zhí)法腐敗猶如選擇性執(zhí)法，形成的政企交易腐敗阻礙著公平競爭和統(tǒng)一市場的形成。在監(jiān)督權(quán)的行使上，人大的監(jiān)督作用很多情況下被虛化了，應(yīng)該發(fā)揮“黨委創(chuàng)議—政府提案—人大審議”模式的功能，完善這種決策模式的程序設(shè)計，既要重視執(zhí)政黨的決策創(chuàng)議制度，又要強化人大在決策過程中的審議地位，落實人大對黨和政府的監(jiān)督；要加強人大代表正確表達各類社會群體利益的能力；人大監(jiān)督要堅持結(jié)果與過程的并重，形成體制內(nèi)與體制外的協(xié)同多元監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

權(quán)力法治的核心是以法治控權(quán)，遵循控權(quán)優(yōu)先和效率保證的原則，其中蘊含著三種控權(quán)邏輯：良法控權(quán)、多元控權(quán)和分類控權(quán)。因此，要實現(xiàn)權(quán)力法治，必須要實行良法治理、多元治理和分類治理，良法治理強調(diào)法律制度對權(quán)力的控制，多元治理強調(diào)多元權(quán)利主體監(jiān)督對權(quán)力的控制機制，分類治理則強調(diào)對生產(chǎn)性權(quán)力和分配性權(quán)力的區(qū)分。這也是建構(gòu)國家廉政治理體系的三大目標(biāo)，從而推動權(quán)力結(jié)構(gòu)從集權(quán)走向制約，權(quán)力監(jiān)督從單一走向多元，權(quán)力控制從統(tǒng)一走向分類。

問：從您的分析來看，構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制，控權(quán)是關(guān)鍵。能否具體談?wù)勀恢睆娬{(diào)的“制約與監(jiān)督并重”的理念呢？

陳國權(quán)：控權(quán)的基本形態(tài)是制約和監(jiān)督，但是長期以來無論是學(xué)界還是現(xiàn)實操作中都對這兩個概念缺乏相對一致的共識，在使用時也常常不加區(qū)分。事實上，制約和監(jiān)督具有不同的控權(quán)功能和適用情景，準(zhǔn)確把握制約和監(jiān)督的區(qū)別是構(gòu)建制約與監(jiān)督均衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提。首先制約和監(jiān)督都是權(quán)力主體之間的控制關(guān)系，制約是權(quán)力主體之間雙向的牽制與約束，監(jiān)督是監(jiān)督者對被監(jiān)督者單向的督察。其次，制約與監(jiān)督是兩種不同的控權(quán)手段，它們在權(quán)力配置方式、運行機制和責(zé)任追究形式等方面均有明顯的差異。制約將事權(quán)分解為兩個及以上環(huán)節(jié)，并交由不同的權(quán)力主體獨立行使，彼此制約與均衡；監(jiān)督則按照專業(yè)化分工，將權(quán)力賦予多個權(quán)力主體，由另外的主體對其進行監(jiān)督。根據(jù)對制約和監(jiān)督的倚重程度，又可將控權(quán)制度分為：制約與監(jiān)督均衡、強制約弱監(jiān)督和強監(jiān)督弱制約，在我國常見的控權(quán)制度是第三種?！皬姳O(jiān)督—弱制約”模式在實際權(quán)力運作過程中表現(xiàn)為權(quán)力向黨政“一把手”集中和向上集中，這種模式造成了監(jiān)督者“失監(jiān)”、監(jiān)督可規(guī)避以及問責(zé)乏力和問責(zé)缺位等問題。因此構(gòu)建科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行機制，監(jiān)督與制約并重的控權(quán)理念非常重要。

問：在我國的反腐敗實踐中，針對廉政治理，您還有什么好的意見和建議？

陳國權(quán)：除了在腐敗的防控上我們要修正“強監(jiān)督—弱制約”的控權(quán)模式，建立制約與監(jiān)督并重的控權(quán)理念之外，在腐敗的懲處上也要下功夫。十八大以來黨中央加大了對腐敗的查處力度，但單單對腐敗分子的懲處難以取得治本的效果。為此我們提出了集約式反腐敗的理念，綜合運用包括懲處受賄犯罪、打擊行賄犯罪以及追究領(lǐng)導(dǎo)的廉政責(zé)任等多種手段反對腐敗。在以往我國主要采用的反腐敗策略中，反腐敗斗爭面臨著“行賄陷阱”的挑戰(zhàn)。一些組織和個人為了獲取壟斷資源、謀求更多利益而采取行賄手段賄賂官員，致使本應(yīng)由市場配置的大量資源被行賄者所吞噬，嚴(yán)重影響經(jīng)濟社會的正常運行。而面對腐敗的隱蔽性，紀(jì)檢監(jiān)察和司法機關(guān)為了懲處黨內(nèi)腐敗分子，往往不得不通過某種程度上對行賄者的寬容來達到查處腐敗官員的目的，使得反腐敗斗爭陷入一種合法性的“陷阱”，有縱容行賄犯罪之嫌。在廉政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的落實上，由于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的“集體性”等特點，使得領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究一直處于虛置的狀態(tài)，廉政問責(zé)制度還有較大的改善空間。一方面目前對于廉政問責(zé)的相關(guān)制度安排還僅僅停留在黨規(guī)黨紀(jì)的層面上，還沒有上升成為國家法律，其規(guī)范性和約束力還不夠高；另一方面，政府治理中對經(jīng)濟邏輯的追求弱化了政府及其官員對于廉潔價值的追求。具體到問責(zé)制度的設(shè)計上，問責(zé)機制應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)化、法治化，擴大問責(zé)主體范圍、解決集體領(lǐng)導(dǎo)體制的限制、提高問責(zé)程序透明度等，實現(xiàn)科學(xué)問責(zé)和法治化問責(zé)。在西方國家的治理經(jīng)驗中，問責(zé)是選舉民主的必然結(jié)果。但在中國的非競選性政治生態(tài)下，問責(zé)環(huán)節(jié)卻往往是最容易被忽視的環(huán)節(jié)。從理論上講，問責(zé)既有行政系統(tǒng)內(nèi)部的縱向問責(zé)，又有來自人大、政協(xié)和公眾的橫向問責(zé)。從決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)角度看，問責(zé)又可以分為決策問責(zé)、執(zhí)行問責(zé)和結(jié)果問責(zé)。在現(xiàn)實中，問責(zé)通常側(cè)重于對結(jié)果和執(zhí)行的問責(zé)，而忽視了決策問責(zé)，導(dǎo)致了政府決策失誤的普遍性與決策問責(zé)的缺乏性之間的矛盾。因此，反腐敗工作應(yīng)通過綜合懲治受賄、行賄以及注重問責(zé)，將懲治受賄分子一條線上的腐敗治理變?yōu)楦瘮〉娜婢珳?zhǔn)打擊，使反腐敗工作實現(xiàn)維護市場經(jīng)濟秩序的經(jīng)濟價值、控制權(quán)力濫用行為并有效推動責(zé)任政府建設(shè)的政治價值、以及維護社會公平正義的社會價值。

(責(zé)任編輯：黃俊堯)

D630.9

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1243(2016)03-0034-006

作者：陳國權(quán)，浙江大學(xué)中國地方政府創(chuàng)新研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：當(dāng)代中國政府與政治、權(quán)力制約與監(jiān)督等；訪談人：王哲瑩，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：權(quán)力監(jiān)督與制約。郵編：310058