唐輝陳俞萍陳昱睿

（1.中共崇州市委黨校，四川崇州611230；2.中共四川省委黨校，四川成都610071; 3.中共遂寧市委黨校，四川遂寧510900）

規(guī)范權(quán)力主體用權(quán)的內(nèi)在邏輯
——從必然性到實踐性的飛躍

唐輝1陳俞萍2陳昱睿3

（1.中共崇州市委黨校，四川崇州611230；2.中共四川省委黨校，四川成都610071; 3.中共遂寧市委黨校，四川遂寧510900）

國家機關(guān)及其公職人員作為權(quán)力主體，本應(yīng)恪盡職守、盡職盡責(zé)、公而忘私，全心全意為人民服務(wù)，然而，在現(xiàn)實生活中，權(quán)力主體在行使公共權(quán)力的過程中，卻出現(xiàn)了不作為、亂作為甚至公權(quán)私用、以權(quán)謀私等用權(quán)不合規(guī)的消極現(xiàn)象。本文從權(quán)力主體自身原因出發(fā)分析了規(guī)范用權(quán)的必然性，并根據(jù)歷史發(fā)展脈絡(luò)、客觀現(xiàn)實條件和國內(nèi)基本情況，就我國當(dāng)前權(quán)力主體用權(quán)中存在的頑癥痼疾和突出的現(xiàn)實矛盾進行較深層次的根源探究，找出問題根源，開出藥方。

權(quán)力主體；用權(quán)；為人民服務(wù)

公共權(quán)力的運行過程實際上就是把權(quán)力的運行機制應(yīng)用到政治、經(jīng)濟、文化以及社會公共事務(wù)的管理之中，進而實現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟、文化和社會目標(biāo)。因此，從權(quán)力主體角度探究公共權(quán)力運行制約與監(jiān)督機制，有利于從更深層次上認(rèn)識和把握公共權(quán)力運行的規(guī)律。習(xí)總書記多次指出領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺把權(quán)力行使的過程作為為人民服務(wù)的過程，自覺接受人民監(jiān)督。因此，規(guī)范權(quán)力主體用權(quán)，不僅是貫徹全面推進依法治國基本方略的內(nèi)在要求，也是落實全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局的根本舉措。

一、權(quán)力主體規(guī)范用權(quán)的必然性

俗話說：“無規(guī)矩不成方圓。”憲法是國家最大的規(guī)矩，黨章則是黨內(nèi)最大的規(guī)矩。國家規(guī)矩是全體社會成員或任何組織機構(gòu)都必須遵守的、不可觸碰的底線，而黨內(nèi)規(guī)矩則是所有中國共產(chǎn)黨黨員尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須模范遵守的、不可逾越的紅線。國家機關(guān)及其公職人員作為權(quán)力主體，代表人民行使公共權(quán)力，應(yīng)該嚴(yán)格按照公共權(quán)力的性質(zhì)和目標(biāo)依法行使，恪盡職守、盡職盡責(zé)、公而忘私，全心全意為人民服務(wù)，努力增進人民福祉。然而，在現(xiàn)實生活中，權(quán)力主體在行使公共權(quán)力的過程中，卻出現(xiàn)了不作為、亂作為甚至公權(quán)私用、以權(quán)謀私等用權(quán)不合規(guī)甚至違規(guī)的消極現(xiàn)象。

（一）權(quán)力邊界不清，運行軌道模糊

任何權(quán)力都應(yīng)該是有邊界的，任何權(quán)力的運行過程也應(yīng)該都是清晰可見的。權(quán)力邊界的確定是權(quán)力有效運行的邏輯基礎(chǔ)，也是保障公民權(quán)利的重要前提。公共權(quán)力是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它的邊界及其運行軌道的確定是與人類社會所處的不同階段密切相關(guān)的。公共權(quán)力的邊界及其運行軌道客觀上會隨著人類社會的發(fā)展而不斷變化，但在一個特定的歷史階段，公共權(quán)力的邊界應(yīng)該是清晰的而不是模糊的，其運行軌道應(yīng)當(dāng)是可控的而不是失控的。然而，在現(xiàn)實生活中，由于憲法和法律的制定還不夠完善，尚存在不少真空、漏洞和灰色地帶，造成各權(quán)力主體的職責(zé)權(quán)限模糊不清，部門之間權(quán)力交叉、重合，職責(zé)不明確，導(dǎo)致在權(quán)力行使的過程中容易出現(xiàn)缺位、越位、不作為、亂作為和相互推諉扯皮等現(xiàn)象。

（二）法治思維不足，責(zé)任意識淡薄

法治思維是指將法治的諸要求運用于認(rèn)識、分析、處理問題的思維方式，它是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式。作為權(quán)力主體的國家機關(guān)及其工作人員特別是作為執(zhí)政黨的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，在行使公共權(quán)力時，理應(yīng)具備良好的法治思維和較強的責(zé)任意識，但由于我國經(jīng)歷的封建社會時間比較長，而確立依法治國作為治國理政基本方略和基本方式的時間較短，導(dǎo)致部分國家公職人員尤其是個別黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政、依法治國、依法行政的法律素養(yǎng)不高和法治思維不足，嚴(yán)重制約了權(quán)力主體運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，尚未形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習(xí)慣和社會氛圍。這主要表現(xiàn)在三個維度：一是法治意識及觀念的維度；二是法治思維和理念的維度；三是法治價值和態(tài)度的維度。第一個維度要求權(quán)力主體具備最起碼的法律知識、素養(yǎng)和法制意識、觀念，第二個維度要求權(quán)力主體謹(jǐn)慎用權(quán)、恪盡職守，樹立正確的權(quán)責(zé)觀，第三個維度要求權(quán)力主體率先垂范、帶頭守法，自覺維護憲法和法律權(quán)威。然而，正是因為權(quán)力主體法治思維的不足和責(zé)任意識的淡薄，各種消極腐敗和不正之風(fēng)才會迅速蔓延、屢禁不止，客觀上阻礙了我國建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的歷史進程。

（三）理想信念喪失，思想道德滑坡

理想信念是指人們向往、追求和奮斗的根本目標(biāo)，是人們的政治立場和世界觀在奮斗目標(biāo)上的集中反映，更是一個人進行各種行為的支撐和動力。國家公職人員是代表黨和人民行使公共權(quán)力的權(quán)力主體，其理想信念是否堅定、思想道德是否崇高，不僅會影響到黨在人民心目中的地位、威望和信賴，還會影響到黨內(nèi)同志之間的信任、團結(jié)與合作，更會影響到共同理想“中國夢”的奮斗目標(biāo)能否順利如期實現(xiàn)。然而，在改革開放和市場經(jīng)濟條件下，由于受到封建歷史殘留、傳統(tǒng)文化慣性、西方價值觀念、外來習(xí)俗侵蝕等多種因素的交互式影響，導(dǎo)致價值觀念多元化，不斷沖擊著權(quán)力主體的心理防線，挑戰(zhàn)著權(quán)力主體的承受底線。一些意志薄弱、信念動搖、經(jīng)不起誘惑、受不住考驗的國家公職人員特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，他們的宗旨意識開始淡化，理想信念開始喪失，思想防線開始崩潰，道德水準(zhǔn)開始下滑。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是政治信仰缺失，放棄了馬克思主義指導(dǎo)思想；二是宗旨意識淡化，追逐個人利益最大化而偏離“公共人”角色；三是遵法守法觀念不強，知法犯法、公權(quán)私用、以權(quán)謀私、以權(quán)壓法、徇私枉法等違法亂紀(jì)行為屢禁不止；四是思想道德滑坡，思想防線不牢、道德修養(yǎng)不夠，以致不斷暴露出思想墮落、觀念扭曲、道德滑坡、行為失范、作風(fēng)腐化、生活糜爛等嚴(yán)重問題。

（四）利益沖突加劇，權(quán)力行使失控

利益沖突就是權(quán)力主體所擔(dān)任的公共職務(wù)和所代表的公共利益與其自身所具有的個人利益發(fā)生相互矛盾的政治現(xiàn)象。它具有三個特征：第一，利益沖突在邏輯主體上是國家公職人員同時擔(dān)當(dāng)?shù)墓步巧退饺私巧g的沖突；第二，利益沖突的本質(zhì)是國家公職人員行使公共權(quán)力時權(quán)衡“利他”和“利己”兩種道德傾向的倫理困境；第三，利益沖突表現(xiàn)為國家公職人員自身所具有的個人利益與公共職務(wù)所代表的公共利益之間的沖突。國家公職人員作為代表公共利益行使公共權(quán)力的權(quán)力主體，同時具有“公共人”和“理性經(jīng)濟人”兩種不同的角色，在向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中，權(quán)力主體也會不斷追求自身利益的最大化，因此，這種雙重角色就會不可避免地發(fā)生摩擦、沖突、抵觸、矛盾，再加上權(quán)力具有天然的擴張性和腐蝕性，一旦失去控制，權(quán)力就會脫離法定運行軌道，成為侵害公共利益的工具，從而導(dǎo)致公共權(quán)力異化為公共利益的對立物，產(chǎn)生公權(quán)私用、以權(quán)謀私、因私廢公的公共權(quán)力腐敗現(xiàn)象。

二、規(guī)范權(quán)力主體用權(quán)的實踐性

（一）依法確立權(quán)力勘定邊界，固化權(quán)力公開運行流程

依法確立權(quán)力，勘定權(quán)力邊界，固化權(quán)力運行軌道，是權(quán)力公開透明、依照程序運行的前提和關(guān)鍵。早在2010年11月18日，中紀(jì)委、中組部就聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，對各省（區(qū)、市）開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作作出部署，經(jīng)過幾年的嘗試，各試點均積累了較為豐富的經(jīng)驗，在厘清權(quán)力主體行使權(quán)力的邊界、實行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度、公開權(quán)力運行流程、規(guī)范權(quán)力主體依法行權(quán)、強化權(quán)力制約與監(jiān)督等方面，初步取得了一些明顯的成效，形成了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和做法。因此，黨的十八屆三中全會強調(diào)，“要推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程?！蓖菩袡?quán)力清單制度，為厘清權(quán)力的界限提供了可能。權(quán)力清單制度是在政府內(nèi)部發(fā)生的一次極為深刻的權(quán)力革命，其核心內(nèi)容是清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)，其本質(zhì)是把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，為政府部門更好實行依法行政提供重要參照，更好轉(zhuǎn)變政府職能，全心全意為人民服務(wù)?！扒鍣?quán)”，就是梳理政府部門的職權(quán)；“確權(quán)”，就是編制行政職權(quán)的條目明細(xì)單和運行流程圖；“配權(quán)”，就是對現(xiàn)有權(quán)力進行調(diào)整、優(yōu)化權(quán)力資源配置；“曬權(quán)”，就是公開權(quán)力清單和流程；“制權(quán)”，就是建立健全事中事后監(jiān)管制度。首先，要建立健全權(quán)力運行的相關(guān)配套制度，進一步優(yōu)化并公開權(quán)力運行流程。對保留的權(quán)力事項，盡量簡化運行程序，縮短辦理流程。公開每一項權(quán)力的法律依據(jù)、行使條件、運行流程、部門職責(zé)等信息。其次，要完善行政問責(zé)制度，列出責(zé)任清單，認(rèn)真落實管理職責(zé)。以厘清責(zé)任邊界、明確責(zé)任內(nèi)容、強化責(zé)任考核、嚴(yán)格責(zé)任追究為重點，完善問責(zé)程序，公開問責(zé)過程，明確問責(zé)主體和對象，增強行政問責(zé)的實效性。最后，要強化權(quán)力運行監(jiān)督，對權(quán)力運行進行全天候、全方位、全過程的全面監(jiān)控。陽光是最好的防腐劑，透明是最好的強心劑，人民群眾的眼睛是雪亮的。只有敢于公開權(quán)力清單，善于亮出責(zé)任清單，才能取信于民，增強政府的公信力，才能贏得廣大人民群眾的衷心擁護和鼎立支持。只有權(quán)力的公開透明運行，才能解決權(quán)力主體機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門、推諉扯皮等頑癥痼疾，才能徹底根除權(quán)力尋租、暗箱操作、利益輸送等公共權(quán)力腐敗現(xiàn)象，才能檢驗每一項權(quán)力的行使條件、承辦部門、職權(quán)范圍、辦理時限、權(quán)利救濟等內(nèi)容是否依法確立，以確保權(quán)力主體正確行使權(quán)力。而且，把權(quán)力運行的每一個環(huán)節(jié)都置于公眾的監(jiān)督之下，有利于保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于提升權(quán)力運行的正當(dāng)性和權(quán)力主體的公信力，有利于建設(shè)透明政府、法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府。

（二）提高法治思維能力水平，強化權(quán)力主體責(zé)任意識

法治思維就是將法治的諸種要求運用于認(rèn)識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式。法治思維不同于其他思維方式，它是一種治國理政的思維方式，是一種綜合性的思維方式，是一種權(quán)力主體必須掌握和運用的思維方式。因而，加強法治教育，努力提高權(quán)力主體的法治思維和水平，特別是要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，強化正確行使公共權(quán)力的政治責(zé)任感和歷史使命感，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習(xí)慣和社會氛圍，切實做到全心全意為人民服務(wù)。這不僅是全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求，也是實現(xiàn)“兩個一百年”偉大中國夢的基本條件，更是發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明的題中應(yīng)有之義。作為權(quán)力主體的國家機關(guān)及其公職人員應(yīng)該加強法律理論知識的學(xué)習(xí)，提高科學(xué)思維能力，尤其是作為執(zhí)政骨干的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，更應(yīng)該加強馬克思主義基本原理及其中國化的理論成果的學(xué)習(xí)和研究，加強黨性修養(yǎng)和宗旨意識，培養(yǎng)和提高法治思維能力水平，為實現(xiàn)科學(xué)決策和依法履職奠定堅實的基礎(chǔ)。在此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)深度挖掘黨校系統(tǒng)的各種教學(xué)資源，進一步拓展黨校系統(tǒng)所特有的傳輸政治思想，傳播理論知識，傳授思維方法，傳導(dǎo)學(xué)風(fēng)文風(fēng)等教育功能，充分發(fā)揮黨校作為鍛煉、打造和培養(yǎng)黨員干部的主渠道、理論骨干的主陣地、執(zhí)政骨干的主力軍以及加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的主戰(zhàn)場等獨特作用。通過有計劃的培訓(xùn)、有目標(biāo)的教學(xué)、有組織的管理，并緊密結(jié)合當(dāng)前國際國內(nèi)發(fā)展形勢，堅持學(xué)以致用、理論聯(lián)系實際，努力提高每個學(xué)員的馬克思主義理論素養(yǎng)和實踐能力，提高每個學(xué)員的法治思維能力、思想政治覺悟和科學(xué)文化水平，增強黨性修養(yǎng)和道德修養(yǎng)，強化宗旨意識與責(zé)任意識，促使他們能夠更加自覺地發(fā)揮帶頭守法、文明執(zhí)法、盡職盡責(zé)的模范作用。

（三）加強理想信念道德教育，提升公職人員精神境界

作為權(quán)力主體的公職人員，只有堅持正確的理想信念，始終與人民站在一起，才能擁有一往無前的勇氣、鍥而不舍的精神、堅定不移的步伐，與人民攜手并進為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化不懈奮斗。如果喪失了正確的理想信念，公職人員就會在政治上蛻化變質(zhì)，經(jīng)濟上貪污受賄，思想上消極墮落、工作上懶惰怠慢、道德上滑坡失范、生活上奢華糜爛等不正之風(fēng)和腐敗亂象。道德品行是每個人的安身立命之本、成家立業(yè)之基、為人處世之道，公職人員必須是有德之人方可做到大公無私、公而忘私、公私兼顧，正確行使人民賦予的權(quán)力，確保手中的公共權(quán)力始終只能用來為廣大人民群眾謀取利益。隨著深化改革向更深層次、更廣領(lǐng)域、更寬范圍拓展和推進，公職人員特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部道德滑坡、品行不端、自律不強，從而導(dǎo)致廉潔從政意識、奉公守法意識、自我克制意識薄弱松懈。不注意防微杜漸，一步步墜入違紀(jì)違法、公共權(quán)力腐敗的犯罪深淵而不可自拔。在這種危急形勢下，加強理想信念道德教育具有非常重要的現(xiàn)實意義。筆者認(rèn)為，應(yīng)主要從以下幾個層面進行考慮：一是大力培育社會主義核心價值體系。這要求我們必須始終堅持馬克思主義根本指導(dǎo)思想不動搖，牢固樹立中國特色社會主義共同理想，繼承弘揚以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神，積極踐行社會主義核心價值觀。二是加快推進社會主義先進文化建設(shè)。社會主義先進文化就是順應(yīng)歷史潮流，反映時代精神，代表未來方向，符合中國國情、推動社會進步的文化。建設(shè)社會主義先進文化，既要堅持和發(fā)展無產(chǎn)階級文化，又要繼承和創(chuàng)新中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，同時也要借鑒和吸收世界一切優(yōu)秀文化成果，實現(xiàn)我國社會主義文化的大發(fā)展大繁榮，充分發(fā)揮文化育人導(dǎo)向的重要功能。三是注重個人自身修養(yǎng)。公職人員要加強自身道德修養(yǎng)，嚴(yán)于律己、謹(jǐn)言慎行、以身作則，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部更要講黨性、重品行、做表率，堂堂正正做人、干干凈凈為官、踏踏實實干事，要守得住清貧、經(jīng)得起誘惑、耐得住寂寞，始終筑牢思想防線、守住道德底線、不碰法律紅線，努力提升自身道德水平和精神境界。

（四）建立健全相關(guān)保障制度，嚴(yán)格監(jiān)控權(quán)力正確運行

利益沖突通常被認(rèn)為是發(fā)生公共權(quán)力異化，產(chǎn)生公共權(quán)力腐敗的潛在根源。由于公職人員充當(dāng)著“公共人”和“經(jīng)濟人”的雙重角色，掌握著很大一部分公共權(quán)力，一方面，他們肩負(fù)著管理公共事務(wù)、維護公共利益的法定職責(zé)，另一方面，他們又具有自己的私人利益或小集團利益。這兩者之間實際存在隱性沖突或矛盾的可能，一旦腐敗動機、腐敗機會、腐敗條件成熟，三者具備，就會促使利益沖突由隱性向顯性轉(zhuǎn)化、由應(yīng)然向?qū)嵢晦D(zhuǎn)換、由可能向現(xiàn)實轉(zhuǎn)變，從而產(chǎn)生公共權(quán)力腐敗行為，進而危害公共利益。因此，黨的十八大報告指出，深化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風(fēng)險，防止利益沖突，更加科學(xué)有效地防治腐敗。為了有效地防治腐敗、規(guī)范權(quán)力主體的行為、監(jiān)控和掌控公共權(quán)力運行的軌跡，必須在公共利益與私人利益或小集團利益之間設(shè)置一道“防火墻”，建立一條能夠有效防止公權(quán)私用、以權(quán)謀私、損公肥私的“綠化帶”。基于此目的，筆者認(rèn)為，應(yīng)主要從以下兩個方面進行操作：第一，建立防止利益沖突制度。這是加強公職人員職業(yè)道德建設(shè)、實現(xiàn)廉潔從政、從源頭上防治腐敗的重要舉措。要實現(xiàn)有效防止公職人員的私人利益或小集團利益同公共利益或整體利益之間的沖突，就必須堅持職業(yè)道德教育和廉政文化教育，形成以《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》為基礎(chǔ)，結(jié)合《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》和《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》等法規(guī)加強對公職人員特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，要求公開的必須公開，增強人民群眾監(jiān)督的積極性和實效性，強化公職人員的廉潔從政意識和自律意識，有效防止公職人員以權(quán)謀私，有效防范和化解廉政風(fēng)險。第二，完善權(quán)力運行內(nèi)控機制。通過科學(xué)嚴(yán)密的制度設(shè)計，合理設(shè)置崗位，編制權(quán)力清單和責(zé)任清單，公開權(quán)力運行流程，加強對人事權(quán)、執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)等容易出現(xiàn)公共權(quán)力異化、發(fā)生公共權(quán)力腐敗的重要部位、重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的動態(tài)監(jiān)控和實時掌控，及時發(fā)現(xiàn)、定時排查，依法處置各種苗頭性、傾向性問題，嚴(yán)肅責(zé)任追究，從而完善用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人的權(quán)力運行內(nèi)控機制，確保權(quán)力運行始終處于一種正確、規(guī)范、高效運行的狀態(tài)，更好地發(fā)揮公共權(quán)力在管理公共事務(wù)、增進公共福祉、維護公共利益方面的公共性、高效性和服務(wù)性。

［1］［英］密爾．代議民主制政府［M］.汪煊，譯.上海：商務(wù)印書館，1982：86．

［2］［法］盧梭．論人類不平等的起源和基礎(chǔ)［M］.李常山，譯.上海：三聯(lián)書店，1957：72．

［3］［法］盧梭．論政治經(jīng)濟學(xué)［M］.王運成，譯.上海：商務(wù)印書館，1962：57．

［4］馬克思恩格斯全集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1995：89．

［5］列寧全集（第33卷）［M］．北京：人民出版社，1985：81．

［6］毛澤東選集（第3卷）［M］．北京：人民出版社，1991：134．

［7］鄧小平文選（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994：78．

（責(zé)編：劉海琴）

D922.11

A

1008-8431（2016）06-0048-04

2016-10-18

唐輝（1988-），女，中共崇州市委黨校講師；陳俞萍（1989-），女，中共四川省委黨校2015級碩士研究生；陳昱睿（1988-），男，中共遂寧市委黨校講師。