● 中央編辦政策法規(guī)司

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圍繞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整進(jìn)一步深化行政體制改革

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黨的十八屆五中全會提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，是指導(dǎo)我國發(fā)展全局的全新思路，將在今后一段時期貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面。為落實(shí)好這五大發(fā)展理念，必須“加大結(jié)構(gòu)性改革力度，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”。這是中央對國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)指導(dǎo)思想的重大突破，是對經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)一步的變革創(chuàng)新，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、確保到2020年全面建成小康社會的路徑保障。推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行源頭的弊病，從根本上解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力不足的問題。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，表面上是有效需求不足，實(shí)際上是有效供給不適應(yīng)市場需求結(jié)構(gòu)變化，需求和供給之間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾造成的。中央對此高度重視。在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上，習(xí)近平總書記指出，要在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力加強(qiáng)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。李克強(qiáng)總理在主持召開“十三五”規(guī)劃綱要編制工作會議時提出，要在供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向中高端。領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革，體現(xiàn)了中央對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的判斷和治理思路。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是經(jīng)濟(jì)體制改革在思路上的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的核心，行政體制改革要服務(wù)于這一核心，努力為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展提供體制機(jī)制保障。未來，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將成為經(jīng)濟(jì)體制改革新的方向，行政體制改革也必須隨之調(diào)整，將重心轉(zhuǎn)移到破解供給端的體制機(jī)制障礙上來，努力激發(fā)供給端潛力活力，為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供助力和保障。

一、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要以創(chuàng)新政府管理方式為突破口

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的價(jià)值取向是市場，主要是通過強(qiáng)化市場自身的調(diào)節(jié)作用，以提高全要素生產(chǎn)率。這就要求公權(quán)力必須尊重市場規(guī)律，讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，依靠市場來調(diào)節(jié)有效供給、主導(dǎo)要素分配，最終激活需求。本屆政府成立以來，立足于營造健康良好的市場環(huán)境，通過狠抓行政審批制度改革、證照改革等多項(xiàng)改革，在簡政放權(quán)上取得了突出成效，降低市場制度性交易成本，為企業(yè)松綁、減負(fù)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入新鮮活力。

強(qiáng)化市場的作用，并不意味著政府就沒有責(zé)任了。市場有自發(fā)性、盲目性、局限性和事后性等特點(diǎn)，只靠市場決定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，難以經(jīng)常保持經(jīng)濟(jì)總量平衡和重大結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)。因此，“放”并不意味放任不管，在“弱審批”的同時，還要進(jìn)一步“強(qiáng)監(jiān)管”。一方面，政府要制定公平、開放、透明的市場規(guī)則，創(chuàng)造保障市場運(yùn)行的制度環(huán)境；另一方面，政府要通過有效監(jiān)管，確保市場規(guī)則為市場主體所遵循。但目前，我們在這兩方面都還做得不夠。在規(guī)則方面，相關(guān)制度和機(jī)制尚不健全，市場的開放性、公平性和透明度都有待提高；在監(jiān)管方面，手段方式簡單粗放，過于依賴通過處罰進(jìn)行管理，主要有幾種情況：一是以罰代管。行政處罰是損益性手段，從法律設(shè)計(jì)原意上應(yīng)當(dāng)是備而不用或盡量少用。而一些部門囿于懶政思維、部門利益等原因，偏愛于行政處罰，以處罰替代管理。這種情況比較普遍，有些省市非常嚴(yán)重，比如，在某些城市梳理政府權(quán)力時，行政處罰權(quán)竟然占到70%以上。這種罰多管少、以罰代管的權(quán)力結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重影響了市場的發(fā)展活力。二是處罰設(shè)置過多過濫。在市場主體產(chǎn)、供、銷的各個環(huán)節(jié)都設(shè)立了種類多樣、名目繁多的罰款名目，造成市場主體“舉步維艱”。三是重復(fù)處罰屢禁不止。雖然行政處罰法明確規(guī)定一事不再罰，但實(shí)際執(zhí)法中不同機(jī)構(gòu)重復(fù)處罰、多次處罰的現(xiàn)象仍然存在，且標(biāo)準(zhǔn)不一，處罰不公。比如，貨車超載既可以依據(jù)道路交通安全法給予200元至2000元罰款，也可以依據(jù)公路法限載相關(guān)規(guī)定給予3萬元以下罰款。四是處罰多但震懾不足。現(xiàn)行部分法律法規(guī)違法處罰條款較多，但因?yàn)榱⒎〞r間較早等原因，具體罰額規(guī)定都比較輕，即使動用最高限的經(jīng)濟(jì)處罰，對很多違法企業(yè)來說也是無關(guān)痛癢，企業(yè)仍是我行我素，屢犯不改。

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)推進(jìn)，政府作為市場秩序維護(hù)者的作用將更加凸顯。政府應(yīng)堅(jiān)持“放、管、服”三管齊下，特別是在管理上創(chuàng)新思路和手段。對于行政處罰這種最具威懾力的監(jiān)管手段，總的講，應(yīng)少用慎用，一旦使用，就要起到震懾違法的作用。下一步，可結(jié)合行政審批、權(quán)力清單等制度改革落地見效的契機(jī)，對行政處罰權(quán)進(jìn)行清理規(guī)范。從根除罰款過多過濫現(xiàn)象入手，減少處罰使用頻次，并大幅提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成管懲并重、少罰重罰的市場監(jiān)管模式。同時，輔以政策引導(dǎo)、警告訓(xùn)誡等管理方式，著力創(chuàng)新和完善市場監(jiān)管體系內(nèi)容。

二、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要以確立企業(yè)市場主體地位為著眼點(diǎn)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是搞活企業(yè)，改革動力也應(yīng)來源于企業(yè)。企業(yè)生產(chǎn)動力足不足、社會資本活力夠不夠、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力強(qiáng)不強(qiáng)，是衡量供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效的重要指標(biāo)。在推進(jìn)改革過程中，要真正確立企業(yè)市場主體地位，充分發(fā)揮企業(yè)在供給端的自主性，需要行政管理體制改革圍繞企業(yè)市場主體地位的確立和保障，不斷深化各項(xiàng)改革，以“放水養(yǎng)魚”心態(tài)，持續(xù)給企業(yè)松綁。

一是不斷深化稅收體制改革。稅收是經(jīng)濟(jì)增長的調(diào)節(jié)杠桿。適當(dāng)?shù)亩惵誓軌虼龠M(jìn)生產(chǎn)要素在市場主體間有效流動，提升資源的配置效率。在當(dāng)前市場疲軟、供需失衡的壓力下，企業(yè)需要低利息和低稅收以維持低成本，來保證正常的資金流轉(zhuǎn)和生產(chǎn)供應(yīng)。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最直接有效也是最精髓的方法就是大規(guī)模減稅。就我國稅收現(xiàn)狀而言，一方面，稅負(fù)總量過高，2014年全口徑的宏觀稅負(fù)比例高達(dá)37.2%，已經(jīng)達(dá)到西方發(fā)達(dá)國家水平；另一方面，稅負(fù)配置不合理，第三產(chǎn)業(yè)稅負(fù)承重普遍高于第一、二產(chǎn)業(yè)，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。較重的稅負(fù)和不合理的稅負(fù)分配，影響了企業(yè)的生存發(fā)展，需要政府在大幅降低稅率、優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)、推動稅制轉(zhuǎn)換等方面下更多的力氣，逐步建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

二是繼續(xù)深化國有企業(yè)改革。國有企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)體制改革的主要對象和中心環(huán)節(jié)，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要力量。如何對國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，直接反映政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式上的取向和決心。不久前中央印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出，“以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變”，“將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)”，“促使國有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場主體”。這些核心思想和要求，都體現(xiàn)了以市場主體為主的供給側(cè)管理思維。長期以來，政府對國有資產(chǎn)監(jiān)管主要是通過直接干預(yù)國有企業(yè)運(yùn)營實(shí)現(xiàn)的，企業(yè)的自主性難以發(fā)揮，內(nèi)部控制、利益輸送、效率低下等問題也難以有效解決。同時，在政府過度呵護(hù)下，國有企業(yè)在各領(lǐng)域各行業(yè)形成各式各樣的行政壟斷，嚴(yán)重阻礙生產(chǎn)要素的市場化和自由流動，增加了其他市場主體在供給端不必要的要素成本。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須加大力度深化國有企業(yè)改革，創(chuàng)新監(jiān)管模式，政府除履行出資人監(jiān)管職責(zé)外，不再對國有企業(yè)的經(jīng)營行為進(jìn)行干預(yù)，真正確立企業(yè)的市場主體地位，使其回歸自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，與其他企業(yè)平等地使用生產(chǎn)要素，公平地開展競爭，靠創(chuàng)新和效率來贏得市場地位。

三、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要以破除體制機(jī)制障礙為驅(qū)動力

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一場結(jié)構(gòu)性深度變革，必將經(jīng)歷一個長期曲折的過程，遭遇的阻力和陣痛可能比預(yù)想的要大，需要各領(lǐng)域改革協(xié)同推進(jìn)，共同破除不利于供給端的體制機(jī)制障礙，為供給側(cè)的健康發(fā)展提供持續(xù)動力。

一是著力理順中央和地方的關(guān)系。進(jìn)一步理順中央和地方的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的收入分配制度，解決不同層級政府之間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不科學(xué)、不匹配問題。中央層面，盡量減少對市場的直接干預(yù)，盡可能下放微觀經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并適度加強(qiáng)支出責(zé)任；地方層面，要充分發(fā)揮地方政府屬地管理職能，并在財(cái)政收入分配上給予一定傾斜，確保地方特別是基層政府在維護(hù)市場秩序、激發(fā)供給端活力方面有權(quán)作為、有力作為、有效作為。

二是切實(shí)完善政府在提供基本公共服務(wù)和健全社會保障體系中的作用。目前，各社會階層對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求呈現(xiàn)多樣化特征，很難做到供給上的面面俱到。對政府而言，主要是做好在涉及公共性、普惠性和公平性領(lǐng)域中托底性服務(wù)的供給。結(jié)合事業(yè)單位分類改革，創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)助方式，集中有限資源重點(diǎn)保障基本公共服務(wù)供應(yīng)支出，逐步在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房保障等基礎(chǔ)領(lǐng)域建立惠及全民的服務(wù)體系。在社會保障方面，只有政府擁有整合供給來源、確保供給可持續(xù)的能力。繼續(xù)強(qiáng)化政府在健全社會保障體系中的基礎(chǔ)性作用，加大財(cái)政對社會保障事業(yè)的投入，擴(kuò)大保障覆蓋面。堅(jiān)持做大“蛋糕”，積極探索基金籌集、增值和監(jiān)管的方式方法，利用好保護(hù)好老百姓的“養(yǎng)命錢”。

三是穩(wěn)步推進(jìn)人事、自然資源、金融等管理體制改革。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要優(yōu)化人、財(cái)、物等資源在供給端的配置。推動包括人才流動、人事代理、社保繳納等在內(nèi)的人事制度改革，破除戶籍、檔案、社會保障等方面對企事業(yè)自主用人的限制，實(shí)現(xiàn)人力資源效益最大化和效率最優(yōu)化。加大自然資源管理體制改革力度，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理、自然資源用途管制和有償使用、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫雀母锿晟?，加快用能?quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等分配權(quán)改革，促進(jìn)自然資源向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中，提升自然資源使用效益。繼續(xù)深化金融體制改革，加快培育發(fā)展多層次資本市場，健全金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和預(yù)警機(jī)制，創(chuàng)新金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的方式方法，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效率，全面解除“金融抑制”，有效降低市場主體特別是中小微企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中的融資成本。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀看，以中長期調(diào)控為目標(biāo)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和以短期調(diào)控為目標(biāo)的需求側(cè)管理，都是激發(fā)經(jīng)濟(jì)潛力的重要手段，兩者不可偏廢。前些年，行政體制改革更多地是圍繞需求端發(fā)揮作用。今后，按照黨的十八屆五中全會“加大結(jié)構(gòu)性改革力度”的要求，在做好需求側(cè)管理保障的同時，應(yīng)更多地把重點(diǎn)轉(zhuǎn)到為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供良好體制機(jī)制保障上來。