● 廈門市編辦

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廈門推進行政審批制度改革的實踐探索

● 廈門市編辦

編者按：

深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變是黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會部署的重要改革任務(wù)。轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)是新一屆政府開門辦的第一件大事。審批制度改革的不斷深化，為市場松了綁，為企業(yè)添了力，使社會投資和創(chuàng)業(yè)熱情迸發(fā)。各地方按照中央的部署和要求，結(jié)合自己的實際情況積極主動地深化行政審批制度改革。在改革實踐中，不斷涌現(xiàn)出創(chuàng)新性實踐，為縱深推動改革積累了好的經(jīng)驗，同時，改革的深入推進也促進了思想認(rèn)識的變革。本期集中刊登廈門、長沙、昌邑三地的改革實踐。

近年來，廈門市始終把深化行政審批制度改革作為簡政放權(quán)、加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手和突破口，注重編好“三張清單”，下好簡政放權(quán)“先手棋”；抓住“三個環(huán)節(jié)”，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)提速增效；通過“三個轉(zhuǎn)變”，實現(xiàn)放管結(jié)合新突破。

一、編好“三張清單”下好簡政放權(quán)“先手棋”

為全面深化改革、厘清政府與市場邊界，廈門市推動建立“三張清單”，即“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”，明確政府與市場的關(guān)系。

（一）建立權(quán)力清單，厘清權(quán)力邊界。對市級40個部門和6個區(qū)政府部門的權(quán)力進行全面清理，并以清單形式對外公布。在開展行政權(quán)力清理之前，40個市直部門自查上報權(quán)力事項共8815項，經(jīng)審核，精簡4521項，市本級實際行使4294項，精簡率達51.28%，其中，實行屬地管理（含部分屬地）2363項（占市本級部門權(quán)力總數(shù)的55%）。另外，上級委托下放118項，凍結(jié)權(quán)力行使64項。在公布權(quán)力清單的同時，同步建立行政權(quán)力清單動態(tài)管理機制。權(quán)力清單公布后，各部門將根據(jù)法律法規(guī)立、改、廢、釋以及機構(gòu)和職能調(diào)整情況，包括上級委托下放、取消等情形和社會各界、群眾反映的突出問題，提出調(diào)整權(quán)力清單事項，及時作適當(dāng)調(diào)整。

（二）制定責(zé)任清單，規(guī)范權(quán)力運行。在開展責(zé)任清單編制時，堅持職責(zé)法定、問題導(dǎo)向、公開透明的原則，做到“該管的管住、該扶的扶好”。編制責(zé)任清單的部門范圍與推行權(quán)力清單制度的部門范圍相一致，做到“有權(quán)必有責(zé)”。編制過程重點明確部門履職范圍，解決職責(zé)交叉重疊，理順職責(zé)關(guān)系，明晰責(zé)任邊界，與行政權(quán)力清單互補，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合理、運轉(zhuǎn)高效的部門職責(zé)體系。

（三）實施負(fù)面清單，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。廈門市實施“負(fù)面清單”，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”。市發(fā)改委、民營辦公布了《廈門市內(nèi)資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）指導(dǎo)目錄》（2015年），從能源、機械裝備等七個產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）方面，對電力、煤制燃料等16個領(lǐng)域提供內(nèi)資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）政策規(guī)定。同時，按照國務(wù)院辦公廳2015年4月印發(fā)《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，在全國4個自貿(mào)試驗區(qū)（包括廈門自貿(mào)試驗區(qū)）采用同一張外商投資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”。至此，廈門市的內(nèi)、外資投資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”均已完成并對外公布。

二、抓住“三個環(huán)節(jié)”實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)提速增效

廈門市著力優(yōu)化審批服務(wù)流程，規(guī)范權(quán)力運行機制，有力地促進了行政效能提速。

（一）精簡項目，審批事項由多變少。近年來，廈門市對行政審批事項全面清理規(guī)范。在清理規(guī)范中，堅持減項目與減內(nèi)容并重。2010年市級行政審批事項共有1177項，2011年第四輪行政審批制度改革后，僅保留439項；2012年第五輪改革中，減少為357項；2014年第六輪改革中，廈門市持續(xù)清理減少下放市級行政審批及公共服務(wù)事項141項（子項），精簡市級審批服務(wù)事項154項。精減后，廈門市共保留市級行政許可事項197項。同時全面取消了“非行政許可審批”這一類別。這些措施大大減少了對公民、法人和其他組織的審批事項，提高了辦事效率。

（二）優(yōu)化流程，審批程序刪繁就簡。廈門市再造審批流程，對各審批環(huán)節(jié)和層級進行梳理和精簡，一般行政審批項目實行“一審一核”，復(fù)雜項目嚴(yán)格控制在5個環(huán)節(jié)以內(nèi)；進一步優(yōu)化流程、壓縮時限，目前進駐市政務(wù)中心的審批事項，承諾時限平均已壓縮至法定時限的33%；推動“即來即辦”比例提升，市政務(wù)中心即來即辦件比例已提升至75.8%。一是推動并聯(lián)審批。打造“多規(guī)合一”建設(shè)項目并聯(lián)審批服務(wù)，推行“一份辦事指南，一張申請表單，一套申報材料，完成多項審批”的審批模式。改革后，從項目建議書至施工許可核發(fā)，總審批時限由原來的180個工作日縮短至49個工作日，前期工作總時限壓縮了1/3以上。打造企業(yè)設(shè)立登記并聯(lián)審批服務(wù)，內(nèi)、外資企業(yè)設(shè)立審批時限分別由原來的15個、22個工作日縮短為2個、5個工作日，進一步優(yōu)化了投資發(fā)展軟環(huán)境。打造房屋產(chǎn)權(quán)交易并聯(lián)審批服務(wù)，辦結(jié)期限由原來的30個工作日逐步壓縮為現(xiàn)在的5—7個工作日。二是建立“一站式”審批。設(shè)立跨部門統(tǒng)一收發(fā)件窗口，負(fù)責(zé)階段內(nèi)事項的咨詢、統(tǒng)一受理；設(shè)立跨部門審批室，不同部門的審批人員集中辦公、集中審批；設(shè)立跨部門審批協(xié)調(diào)室，由牽頭部門負(fù)責(zé)審批事項協(xié)調(diào)，快速達成一致意見，逐步實現(xiàn)從部門審批向“一站式”綜合審批的轉(zhuǎn)變。如投促、商務(wù)、海關(guān)、國檢、人行外管等涉及外經(jīng)外貿(mào)審批服務(wù)的8家單位集中進駐一個辦事大廳，建立外經(jīng)貿(mào)業(yè)務(wù)“一站式”服務(wù)。三是開通代辦審批服務(wù)。推動高層次人才引進全程代辦服務(wù)，相關(guān)人才只需出示身份證明及資格證明，涉及13個部門20個審批項目由工作人員集中代辦，進一步優(yōu)化了廈門市的人才發(fā)展軟環(huán)境。四是暢通“綠色審批通道”。對于重大項目，開通綠色審批通道，遵循優(yōu)先辦理、特事特辦、主動服務(wù)和設(shè)專人負(fù)責(zé)的原則，采取提前介入、容缺受理、先審后補等措施，簡化程序、減少環(huán)節(jié)，為重大項目早審批、早落地、早投產(chǎn)爭取了時間，提供了保障。

（三）搭建平臺，權(quán)力運行防暗向明。一是推進審批信息公開。制定審批信息公開、辦事指南等管理辦法。重新編印審批服務(wù)事項辦事指南和流程圖；通過各類媒體、平臺向社會公布審批服務(wù)事項及辦理時限、“即來即辦”、“一審一核”事項，讓項目審批在“陽光”下運行。目前，各單位的審批受理情況可在市政府網(wǎng)站、各單位門戶網(wǎng)站和市行政服務(wù)中心門戶網(wǎng)站及辦事窗口進行查詢；行政審批辦事指南的制定、執(zhí)行和管理也有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，增強了審批工作透明度，完善了制約監(jiān)督機制。二是大力推動網(wǎng)上審批改革。推出從互聯(lián)網(wǎng)直報審批事項231項，其中，網(wǎng)上預(yù)審99項、網(wǎng)上終審109項、全程網(wǎng)上審批23項；加強“全市一張網(wǎng)”的建設(shè)，推進市級審批部門自建系統(tǒng)、各區(qū)政府與市行政審批信息管理平臺的接口改造，逐步實現(xiàn)各審批部門間互聯(lián)互通、資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同；提升信息化服務(wù)水平，建設(shè)各級政務(wù)中心便民服務(wù)系統(tǒng)。部署各類便民智能化終端和桌面系統(tǒng)，提供辦事大廳“一站式”便民服務(wù)、預(yù)約服務(wù)等功能，為群眾辦事提供自助式、人性化的信息化環(huán)境。三是建立權(quán)力運行督查平臺。采取效能督查、內(nèi)部巡查、單位自查、服務(wù)對象參評、電子網(wǎng)上監(jiān)察、行風(fēng)監(jiān)督檢查等手段，對政務(wù)服務(wù)工作人員的工作紀(jì)律、規(guī)范服務(wù)、內(nèi)部管理、廉政行為等方面實施全面的監(jiān)督檢查，確保各種審批權(quán)力在“陽光”下運行。

三、堅持“三個轉(zhuǎn)變”實現(xiàn)放管結(jié)合新突破

廈門市在簡政放權(quán)中注重監(jiān)管，實現(xiàn)放管結(jié)合，通過轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變方式、轉(zhuǎn)變作風(fēng)求突破見實效。

（一）通過轉(zhuǎn)變職能推進監(jiān)管。圍繞使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用的要求，改變“以審代管”的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，樹立“寬進嚴(yán)管”的監(jiān)管新理念，放寬市場準(zhǔn)入，加強監(jiān)管職責(zé)。一是深化商事登記改革。廈門市于2014年1月1日起推行商事登記制度改革，實施“先照后證”登記制度、注冊資本認(rèn)繳制度、年報公示制度、住所登記與經(jīng)營場所備案制度、經(jīng)營場所分類監(jiān)管制度等改革措施，大幅降低市場準(zhǔn)入門檻，激發(fā)了市場活力、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、推動產(chǎn)業(yè)升級，新設(shè)商事主體同比增幅達80%，僅2014年廈門市增加了27.67萬個就業(yè)崗位。在此基礎(chǔ)上，2015年6月1日起，在全市范圍內(nèi)推廣“三證合一”、“一照一碼”登記制度，將營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證改革為核發(fā)一份加載“統(tǒng)一社會信用代碼”的營業(yè)執(zhí)照，實行一口受理、一照一碼、信息共享，并實現(xiàn) “五個統(tǒng)一”：統(tǒng)一編碼規(guī)則、統(tǒng)一源頭賦碼、統(tǒng)一登記表格、統(tǒng)一登記受理、統(tǒng)一檔案管理。二是厘清部門監(jiān)管職責(zé)。通過調(diào)整職能、優(yōu)化配置資源加強監(jiān)管，如將食安、食藥、質(zhì)監(jiān)、工商等部門的職責(zé)整合，新組建市場監(jiān)管局，形成合力，加強對食品藥品的監(jiān)管。制定《廈門經(jīng)濟特區(qū)無照無證經(jīng)營查處辦法》、《商事主體監(jiān)管暫行規(guī)定》等法規(guī)規(guī)章，進一步厘清各部門的監(jiān)管職責(zé)，協(xié)調(diào)解決監(jiān)管方式改革后出現(xiàn)的問題。各部門也相應(yīng)制定了后續(xù)監(jiān)管辦法，強化事中事后監(jiān)管。

（二）通過轉(zhuǎn)變方式優(yōu)化監(jiān)管。一是強化年報公示與信息抽查。進一步加強年度報告公示制度、經(jīng)營異常名錄制度和年報抽查制度等多項信用監(jiān)管制度的落實，對存在通過住所無法聯(lián)系、未按期公示年度報告、公示信息弄虛作假等情形的商事主體實施信用懲戒。截至2015年6月底，廈門共有24.1萬戶商事主體依法公示年報信息，年報公示率達93.29%。市場監(jiān)督管理局依法將1.7萬戶未按期公示年報的商事主體載入經(jīng)營異常名錄。二是加快推進社會信用體系平臺建設(shè)。2014年6月啟動廈門市社會信用信息共享平臺建設(shè)，目前已建成“兩網(wǎng)兩庫”，共歸集42個部門189個信息條目共計230余萬條信息，實現(xiàn)了部門間信用信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，并聯(lián)合18家部門對重大稅收違法當(dāng)事人的失信行為采取聯(lián)合懲戒措施。

（三）通過轉(zhuǎn)變作風(fēng)加強監(jiān)管。一是深入基層，加強督導(dǎo)。積極倡導(dǎo)“馬上就辦”精神，始終保持加強事中事后監(jiān)管的緊迫感和責(zé)任感，不斷提高監(jiān)管工作水平和效率。二是加大聯(lián)合執(zhí)法力度。充分運用福建省企業(yè)監(jiān)督管理信息抄告平臺，落實日常監(jiān)管信息抄告職責(zé)，及時督辦和反饋監(jiān)管信息，實現(xiàn)各執(zhí)法部門查處工作聯(lián)動的常態(tài)化、規(guī)范化、高效化。2015年各有關(guān)執(zhí)法部門通過平臺抄告相關(guān)信息5323條，已回復(fù)4418條。比如，廈門市公安局治安支隊、網(wǎng)安支隊、禁毒支隊、廈門市文化市場綜合執(zhí)法支隊建立了協(xié)同監(jiān)管工作機制，出臺了《關(guān)于建立娛樂服務(wù)場所、網(wǎng)吧聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制的意見》，進一步加強文化市場監(jiān)管。三是突出市場監(jiān)管重點。將存在生產(chǎn)安全隱患、危害人身健康、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、制售假冒偽劣商品、影響社會治安和城市管理、干擾群眾日常生活、有損青少年健康成長環(huán)境等違法行為作為重點整治內(nèi)容，2015年，市交通運輸局共查處無證無照非法從事道路運輸經(jīng)營案件1816件；市文廣新局查處取締黑網(wǎng)吧20家，收繳電腦613臺；市市場監(jiān)督管理局依法指導(dǎo)6000余戶經(jīng)營者辦理了營業(yè)執(zhí)照，對9戶拒不辦照的經(jīng)營者依據(jù)特區(qū)法規(guī)予以立案處罰，查處食品藥品違法案件77件。