習(xí)劍平

（井岡山大學(xué) 政法學(xué)院，江西吉安343009）

·立法建議·

行政立法中組織化利益表達(dá)的困境與對(duì)策

習(xí)劍平

（井岡山大學(xué) 政法學(xué)院，江西吉安343009）

分散的利益訴求在行政立法中往往較難得到保障，故有必要借助于組織化利益表達(dá)方式，但該方式在我國存在著諸多困境：利益的組織化有著一定的制度性障礙；不同利益群體間利益表達(dá)能力失衡，部分強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)能夠“俘獲”行政立法主體，而一些弱勢(shì)利益群體則因組織化程度低及缺乏利益代表等原因而在行政立法中集體失語；作為一個(gè)重要的組織化利益體的行政機(jī)關(guān)本身存在通過行政立法將部門利益合法化的危險(xiǎn)等。因而，有必要降低利益主體的行政依附性，賦予其必要的結(jié)社自由；提高弱勢(shì)利益群體的組織化程度，完善利益均衡表達(dá)機(jī)制；完善公眾參與的立法程序，防止行政立法權(quán)的濫用等。

行政立法；利益組織化；利益表達(dá)；困境；對(duì)策

行政立法相對(duì)于立法機(jī)關(guān)立法存在著民主性不足的問題，需要通過鼓勵(lì)與支持公眾參與來予以彌補(bǔ)，而分散的個(gè)體由于人輕言微，即使參與到行政立法程序中往往也產(chǎn)生不了實(shí)效，因而分散的利益?zhèn)€體有必要借助于組織化的力量來表達(dá)其利益訴求，即“組織化利益表達(dá)”：“所謂組織化利益表達(dá)主要是指團(tuán)體式利益表達(dá)，即公民通過組成社團(tuán)或者利益集團(tuán)來表達(dá)自己的利益”[1]。利益集團(tuán)是利益組織化的一種重要形態(tài)。在我國目前的行政立法中組織化利益表達(dá)還存在著諸多困境，若得不到解決，則有些群體的利益訴求在行政立法中難以得到保障，行政立法的科學(xué)性、民主性也難以得到保證。

一、行政立法中組織化利益表達(dá)的必要性

行政立法過程應(yīng)當(dāng)是各利益主體充分表達(dá)其利益訴求的過程，立法結(jié)果應(yīng)當(dāng)是各利益方充分博弈與妥協(xié)的產(chǎn)物。在此過程中，利益是個(gè)重要的動(dòng)因，“利益作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的首要表現(xiàn)，追求利益是人類一切社會(huì)活動(dòng)的動(dòng)因，也是政治發(fā)展的直接動(dòng)力。利益表達(dá)是政治參與的第一步，是政治信息反饋的重要內(nèi)容”[2]。行政立法過程中的利益主體包括立法決策者、利益集團(tuán)、社會(huì)精英、公共傳媒和公民個(gè)人及其結(jié)社組織等，這些主體透過正式的或者非正式的程序，將行政立法過程編織成一張利益博弈之網(wǎng)，一張知識(shí)和信息溝通之網(wǎng)[3]。分散的利益訴求在這一利益博弈中往往得不到有效的體現(xiàn)與保障，由于信息不對(duì)稱、參與能力欠缺等方面的原因，個(gè)體在專業(yè)性較強(qiáng)的行政立法中的作用是有限的，“分散的、未經(jīng)組織化的利益參與行政過程……容易被忽視，公眾的利益如果是‘分散的大多數(shù)’，參與過程將不可避免地異化為利益團(tuán)體瓜分公眾利益的平臺(tái)”[4]，為增強(qiáng)個(gè)體在行政立法中的影響力，解決方法之一便是推進(jìn)分散利益的組織化，使原來分散與微小的利益主張聚合成整體的、一致的利益主張，使之得到行政立法機(jī)關(guān)的重視，“分散利益一旦得到組織化，不僅可以克服‘烏合之眾’的情緒化問題和‘集體行動(dòng)的困境’，而且在很大程度上可以彌補(bǔ)個(gè)體參與行政程序時(shí)所面臨的資源、信息、政策影響力等方面的弱勢(shì)”[5]。因而，組織化利益表達(dá)在行政立法中具有重要的積極作用。

二十世紀(jì)中葉，美國社會(huì)科學(xué)中出現(xiàn)的多元主義的觀點(diǎn)在一定程度上可以解釋行政立法中組織化利益表達(dá)的必要性，其論點(diǎn)是：社會(huì)中存在著多元利益，它們通過利益集團(tuán)的游說等活動(dòng)參與到政府決策過程，由于各利益集團(tuán)的不同主張，不免會(huì)產(chǎn)生沖突，但正是通過各集團(tuán)間的沖突與協(xié)調(diào)，能夠有效地阻止個(gè)別集團(tuán)主導(dǎo)整個(gè)政治系統(tǒng)現(xiàn)象的出現(xiàn)[6]。在多元主義理論看來，在一個(gè)多元的民主社會(huì)中，政治權(quán)力應(yīng)當(dāng)是多元分散的，不同利益團(tuán)體擁有與國家同質(zhì)的權(quán)力，起著個(gè)人與國家間的中介作用，在利益的角逐過程中，沒有哪一個(gè)利益集團(tuán)能夠壟斷權(quán)力，因?yàn)榭偸怯衅渌瘓F(tuán)與之競(jìng)爭并形成牽制，進(jìn)而達(dá)到平衡，也正是這種平衡使政體更為自由與民主[7]。據(jù)此，多元主義認(rèn)為，組織化利益表達(dá)較之個(gè)人利益表達(dá)更利于民主政治的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，多元主義的觀點(diǎn)不免有些理想化了，因其忽視了“搭便車”與“交易費(fèi)用”等問題的存在。

簡而言之，在行政立法中，將分散的個(gè)體利益組織化后將獲得更強(qiáng)的參與能力，尤其是能增強(qiáng)那些缺乏社會(huì)資源與政治資源的弱勢(shì)群體的利益表達(dá)能力。組織能夠擁有個(gè)體所無法比擬的動(dòng)員、組織、影響等方面的集體行動(dòng)能力，不論是在參與機(jī)會(huì)還是參與程度等方面，都具有明顯的優(yōu)勢(shì)，能更好地凝聚與實(shí)現(xiàn)個(gè)體的利益，而這種組織化的參與優(yōu)勢(shì)又會(huì)促使利益?zhèn)€體更加積極主動(dòng)地參與行政立法過程，形成良性的互動(dòng)。

二、我國行政立法中組織化利益表達(dá)的困境

盡管組織化利益表達(dá)在行政立法中對(duì)于利益的聚合與表達(dá)有著一定的積極作用，但在我國目前還存在著一些障礙，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）利益組織化的困境

要在行政立法中實(shí)現(xiàn)組織化利益表達(dá)，首先應(yīng)當(dāng)使各分散利益可以通過一定的機(jī)制與形式加以組織化，其中一個(gè)重要的途徑便是能夠自由結(jié)社形成各利益集團(tuán)或利益團(tuán)體。利益集團(tuán)是利益組織化的一種重要形式，它可以成為分散利益訴求的“中轉(zhuǎn)站”或“加工廠”，負(fù)責(zé)收集、整合該集團(tuán)中分散的利益訴求，凝合成利益集團(tuán)的利益主張，進(jìn)而反映給行政立法機(jī)關(guān)。通過利益組織化，既可以使集團(tuán)中個(gè)體利益訴求得到集中反映，又能降低行政立法機(jī)關(guān)對(duì)信息的收集與處理的難度，幫助其更為準(zhǔn)確地把握各種利益主張。

然而，根據(jù)我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，利益的組織化受到諸多的限制，缺乏利益聚合賴以生存的制度與法律的土壤。如現(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第6條中規(guī)定了對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)行由登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，該條例第9條規(guī)定：“申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備?！痹谠摋l例第13條中列舉了登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備的幾種情形，此外，還在該條例第27條與第28條中分別規(guī)定了登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督管理職責(zé)。據(jù)此，在我國確立了對(duì)社會(huì)團(tuán)體的雙重管理體制，一個(gè)社會(huì)團(tuán)體同時(shí)要接受兩個(gè)機(jī)構(gòu)的管理，一個(gè)是登記管理機(jī)關(guān)，另一個(gè)是業(yè)務(wù)主管單位。各個(gè)社團(tuán)或多或少地均依附于國家權(quán)力，具有較為濃厚的官方或者半官方色彩。在行政立法中，各社團(tuán)往往是在各級(jí)黨委與政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下參與的，嚴(yán)重缺乏利益表達(dá)的自主性，這就導(dǎo)致了這些社團(tuán)無法充分地代表其成員的利益，無法有效地實(shí)現(xiàn)組織化利益表達(dá)的功能。之所以出現(xiàn)這種嚴(yán)格限制的現(xiàn)象，有學(xué)者作出這樣的解釋：“因?yàn)榕c個(gè)人訴求所產(chǎn)生的力量相比，通過組織性活動(dòng)往往更容易達(dá)到目的，禁止個(gè)人結(jié)成利益共同體，是因?yàn)榻M織化了的利益主體對(duì)國家的影響力通?？梢怨交癁?+1＞2”[8]。我國目前對(duì)結(jié)社的相對(duì)嚴(yán)格的控制是利益組織化的一個(gè)制度性障礙。

（二）不同利益群體的利益聚合與表達(dá)能力懸殊的困境

由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的懸殊、組織化程度的差異、利益代表的不平衡等原因，一個(gè)社會(huì)難免會(huì)出現(xiàn)一些所謂的強(qiáng)勢(shì)利益群體及弱勢(shì)利益群體，前者有可能在行政立法中“規(guī)制俘獲”立法主體，而后者則有可能因缺乏利益代表而在行政立法中集體“失語”。

某些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)可以利用各種資源、借助各種手段來“俘獲”行政機(jī)關(guān)，影響行政立法，使行政立法會(huì)不公正地偏向這些強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)，作出對(duì)其有利的規(guī)定，這種情形便是所謂的“規(guī)制俘獲”，即行政機(jī)關(guān)在規(guī)制過程中反而為被規(guī)制者所俘獲。在此過程中，金錢無疑是個(gè)重要的因素，“金錢或許是利益集團(tuán)獲得成功的最重要因素。如果有足夠的金錢，利益的實(shí)現(xiàn)幾乎不需要集團(tuán)行為”[9]。此外，“利益集團(tuán)理論”認(rèn)為：政府并非公共利益的必然代表，也存在自身利益；政府規(guī)制類似于一種商品，同樣會(huì)遵循供給和需求的關(guān)系，強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)會(huì)通過政治捐獻(xiàn)、權(quán)力尋租、個(gè)別接觸等手段來影響立法結(jié)果，而行政機(jī)關(guān)也會(huì)向出價(jià)最高的利益集團(tuán)提供立法產(chǎn)品，從而使行政立法的結(jié)果遠(yuǎn)離公共利益而偏向特定的強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)。一般公眾由于利益的分散性與“搭便車”心理的存在，往往不會(huì)過多關(guān)注與參與立法，導(dǎo)致某些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的觀點(diǎn)與意見便成了政府在立法時(shí)重點(diǎn)考慮的對(duì)象，從而，政府不僅不能成為公共利益的仲裁者與各方利益的協(xié)調(diào)人，反而成為某些利益集團(tuán)的代言人，進(jìn)而又加劇了社會(huì)的兩極或者多極分化。

另一方面，我國當(dāng)前一些組織松散、甚至沒有組織的弱勢(shì)利益群體的利益聚合與表達(dá)能力明顯不足。在行政立法中存在著“強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)太強(qiáng)，而弱勢(shì)利益集團(tuán)太弱，它們對(duì)于立法乃至政府決策的影響力也必然是不可等量齊觀的”[10]的困局，誠如有學(xué)者所言：“真正有財(cái)力和人力參與行政立法過程，并影響行政立法結(jié)果的往往是實(shí)力雄厚的企業(yè)和財(cái)團(tuán)，一般公眾無法反映自己的利益。結(jié)果，行政立法必然會(huì)更多地保護(hù)企業(yè)和集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)利益，犧牲無組織的、分散的一般公眾的利益”[11]。不少弱勢(shì)群體往往因缺乏固定的組織形態(tài)與共同行動(dòng)的能力，缺乏必要的利益代表，擁有較少的社會(huì)資源，人微言輕，當(dāng)其利益被侵犯時(shí)往往會(huì)束手無策，在民主過程中“被排斥在外或者被邊緣化”[12]了，在行政立法中集體“失聲”，其利益難以在立法中得到有效地表達(dá)與體現(xiàn)，長此以往，弱勢(shì)利益群體的仇富與恨世等消極思想就不可避免的會(huì)產(chǎn)生。此外，由于知識(shí)結(jié)構(gòu)、參政能力等方面的客觀限制，某些弱勢(shì)利益群體似乎可以通過群體中的精英人物來參與行政立法以表達(dá)其利益訴求，但是精英并非天使，也有其自私自利的一面，也有可能被其他強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所“俘獲”而成為該集團(tuán)中的一員。部分弱勢(shì)利益群體似乎也有組織形式，如一些婦聯(lián)、工會(huì)、協(xié)會(huì)等，但這些組織往往依附于政府機(jī)構(gòu)，其“官民二重性”的特點(diǎn)使之缺乏必要的自主性與獨(dú)立性，也缺乏參與行政立法的動(dòng)力與能力，在行政立法中逐漸被邊緣化，這就使得其利益更加無法得到有效的體現(xiàn)與保障。

（三）行政機(jī)關(guān)部門利益法制化的困境

行政立法中還有一種無法忽視的組織化利益恰恰來自于行政機(jī)關(guān)本身。行政立法作為合理分配有限的社會(huì)資源、調(diào)和各種利益沖突的一種機(jī)制，本應(yīng)當(dāng)做到公平、公開與公正，而在我國官本位以及行政管理長期存在的背景下，行政立法極易成為行政機(jī)關(guān)謀求自身利益的手段，成為某些政府部門謀取私利的利器。在利益多元化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，各個(gè)政府部門往往有其自身的部門利益，并且有通過行政立法來使自身利益最大化的傾向。前蘇聯(lián)有位學(xué)者曾言：全民所有制實(shí)際上就是國家所有制，國家所有制實(shí)際上就是政府所有制，政府所有制實(shí)際上就是部門所有制[13]。在相當(dāng)程度上，社會(huì)資源集中在政府部門手中，行政權(quán)力極易部門化，這體現(xiàn)在行政立法上就會(huì)出現(xiàn)部門利益法制化的現(xiàn)象，有學(xué)者直言：“在中國，行政部門，尤其是中央行政部門更容易通過立法擴(kuò)權(quán)奪利，因?yàn)樗鼈兗仁橇⒎ǖ挠行枨笳?，又是立法者，在這個(gè)過程中，它們既是買家，又是操盤手。部門規(guī)章往往成為自編自導(dǎo)的權(quán)力宣言，而法律法規(guī)大部分又是它們規(guī)劃起草的產(chǎn)物。眾所周知，行政部門本身就是中國最大的特殊利益集團(tuán)”[14]。又有學(xué)者也直白地指出在現(xiàn)階段“有許多法律草案是由行政部門制定的，其目的就是要維護(hù)部門的利益，成了部門保護(hù)主義的法律”[15]。在形式上，是失衡的行政立法使得利益部門化，但事實(shí)上卻是部門利益?zhèn)€體化，因?yàn)橹淮嬖诰唧w的官員個(gè)體的利益，而不存在所謂抽象的地方利益或者是部門利益。毋庸諱言，我國行政立法實(shí)踐中確實(shí)存在著“部門利益化，利益法制化”這樣的現(xiàn)象，其演進(jìn)路徑一般為“國家立法部門化、部門立法利益化、部門利益合法化”。行政機(jī)關(guān)在行政立法中往往會(huì)偏好給自己配置更多的權(quán)力，如賦予自己更多的審批權(quán)、登記權(quán)、收費(fèi)權(quán)、罰款權(quán)、發(fā)證權(quán)等等。但是，也有學(xué)者認(rèn)為在價(jià)值多元化的現(xiàn)代社會(huì)，“只有客觀地承認(rèn)各個(gè)部門、各個(gè)領(lǐng)域都有其自身利益，并且，其自身利益亦應(yīng)該在立法中得以反映和實(shí)現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上，才能探索其如何堅(jiān)持公共利益優(yōu)先、整體利益優(yōu)先乃至根據(jù)怎么的標(biāo)準(zhǔn)和程序、通過何種手段和形式來實(shí)現(xiàn)真正意義上的國家利益和社會(huì)利益”[16]。這也許是種理性的現(xiàn)實(shí)主義選擇，又或許是權(quán)衡利弊后的一種無可奈何的取舍。部門利益法制化似乎不單是中國特有的問題，美國有學(xué)者也同樣指出：“官僚機(jī)構(gòu)成為最大的和最有力量的利益集團(tuán)之一。公務(wù)人員并不僅僅是被動(dòng)的法律執(zhí)行者，他們?cè)谥贫ê蛨?zhí)行法規(guī)的過程中也有自己的意愿在其中。許多法案源于特殊的官僚機(jī)構(gòu)。擺在立法委員面前的數(shù)據(jù)和材料，許多都來自行政部門及其機(jī)構(gòu)”[17]。政府與利益集團(tuán)之間有著密切的關(guān)系，政府和利益集團(tuán)是一對(duì)雙胞胎。政府部門越多，利益集團(tuán)就越多，政府利益法制化的現(xiàn)象越普遍，似乎成為了一個(gè)世界性的難題。

除此之外，行政立法中組織化利益表達(dá)還存在著其他一些困境，如“集體行動(dòng)的困境”、組織化利益與公共利益難以契合的困境等。如奧爾森認(rèn)為：“集團(tuán)越是大，分享收益的人越是多，為實(shí)現(xiàn)集體利益而進(jìn)行活動(dòng)的個(gè)人分享份額就越小”[18]。又如利益集團(tuán)之間的斗爭不一定就能形成公共利益的主張，其結(jié)果極有可能是各利益集團(tuán)間實(shí)力的對(duì)比關(guān)系的體現(xiàn)，而非公共利益的體現(xiàn)。對(duì)于諸如此類的問題，由于學(xué)力與篇幅所限，無法進(jìn)一步深入探討。

三、完善行政立法中組織化利益表達(dá)的對(duì)策思考

針對(duì)上述我國目前行政立法中存在的利益組織化難，強(qiáng)弱利益群體利益表達(dá)能力不均，部門利益法制化等困境，試作如下對(duì)策思考：

（一）減少社團(tuán)對(duì)權(quán)力的依附，賦予公民更多的結(jié)社自由

欲實(shí)現(xiàn)行政立法中的利益組織化的一個(gè)基本前提是公民享有更大的結(jié)社自由，同時(shí)減少社團(tuán)對(duì)國家權(quán)力的依附狀態(tài)。目前，我國所實(shí)行的對(duì)社團(tuán)的雙重管理體制在相當(dāng)程度上束縛了公民結(jié)社權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有必要對(duì)此進(jìn)行相應(yīng)的改革。如可以取消對(duì)社團(tuán)的雙重管理體制，實(shí)行單一的登記管理，只要社團(tuán)是在憲法與法律的框架內(nèi)活動(dòng)，就應(yīng)當(dāng)給予注冊(cè)登記，而不需要附著于一定的行政機(jī)關(guān)。

由于我國長期以來在政治文化中表現(xiàn)出來的對(duì)國家權(quán)威的敬畏，以及社會(huì)發(fā)展過程自上而下的國家推動(dòng)性，社團(tuán)的生存與發(fā)展空間往往是國家主動(dòng)退出以及社團(tuán)自身通過各種制度與非制度性途徑與政府溝通中而不斷擴(kuò)展的。有觀點(diǎn)認(rèn)為，黨和政府對(duì)社團(tuán)的價(jià)值判斷左右著社團(tuán)的政治參與程度，因而我國在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，社團(tuán)對(duì)政治過程的參與并不能像美國的利益集團(tuán)那樣形成對(duì)政府的壓力，成為壓力集團(tuán)，而是黨和政府出于發(fā)展戰(zhàn)略的考慮而向社團(tuán)賦予與黨和政府的價(jià)值判斷相適應(yīng)一定的參與空間，因而，社團(tuán)作為一種組織化利益主體只能是在黨和政府所限定的既有范圍內(nèi)活動(dòng)[19]。這或許是作為利益組織體的社團(tuán)在我國政治生態(tài)中的現(xiàn)實(shí)寫照。

雖然，我國在對(duì)公民的結(jié)社權(quán)方面還設(shè)置了諸多限制，但近年來隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，多元利益主體的發(fā)育，已經(jīng)出現(xiàn)了許多自為性社會(huì)利益團(tuán)體。改革開放以來，由于壟斷、權(quán)商結(jié)盟、市場(chǎng)體制不完善等因素，在我國其實(shí)早已形成了一些既得利益集團(tuán)，如鐵路、電力、通訊等排他性與分利性行業(yè)。隨著近年來市場(chǎng)的發(fā)展，尤其是“非公”經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，公民意識(shí)與維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，公民社會(huì)的自治空間的逐步擴(kuò)大，法治化與民主化進(jìn)程的加速，一些自為性的社會(huì)利益團(tuán)體在中國社會(huì)得到逐步發(fā)育并不斷壯大，利益格局日益多元化，加上便利的交通與信息技術(shù)使人們之間的聯(lián)系益加便捷，客觀上降低了利益主體的組織化成本，這些都為公民的結(jié)社權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了有利的條件，并在客觀上會(huì)促使政府對(duì)社團(tuán)的社會(huì)功能進(jìn)行反思、對(duì)政策進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，對(duì)于公民結(jié)社自由的尊重與保護(hù)，或許會(huì)呈“青山遮不住，畢竟東流去”的趨勢(shì)。

因而，為了保障組織化利益表達(dá)在我國行政立法中的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)尊重與保護(hù)公民的結(jié)社權(quán)：“從法律角度而言，組織化問題的核心，其實(shí)也就是如何有效地保障個(gè)體的結(jié)社權(quán)。通過利益組織化而展開有序的、有效的公眾參與，是政府轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中一個(gè)具有重要意義的社會(huì)選擇”[20]。中國近年來不斷涌現(xiàn)的自為性社會(huì)利益團(tuán)體多以經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，以政治利益或社會(huì)利益為訴求的利益團(tuán)體并不多，且還是受到各種掣肘?？傮w而言，各利益團(tuán)體非政治性的特征較為明顯，對(duì)執(zhí)政黨與地方政府的依附性也比較強(qiáng)，大多打上了“官辦”的烙印，在職能角色與組織結(jié)構(gòu)等方面都還不夠成熟，具有過渡性質(zhì)，這些都與西方社會(huì)中的那種自主、獨(dú)立及非政府性的利益集團(tuán)有著明顯的差異。因而，適度放寬公民的非政治性結(jié)社自由，提高其獨(dú)立性與自主性，是實(shí)現(xiàn)利益組織化的一個(gè)重要前提。

（二）提高弱勢(shì)利益群體的組織化程度，完善利益均衡表達(dá)機(jī)制

欲解決強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)利益群體在行政立法中利益表達(dá)懸殊的問題，一方面需要給弱勢(shì)利益群體“賦權(quán)”,加強(qiáng)其利益組織化程度，提高其利益聚合與利益表達(dá)的能力；另一方面，應(yīng)當(dāng)健全行政立法中利益表達(dá)機(jī)制，使各方均有利益代表平等而充分地進(jìn)行利益表達(dá)。

弱勢(shì)利益群體之所以“弱”，往往并不一定就是因?yàn)槿藬?shù)少，而是因?yàn)槠浣M織化程度不高。例如農(nóng)民工群體、消費(fèi)者群體等，其人數(shù)其實(shí)并不少，但由于利益較為分散，加上“搭便車”等心理作用，使得其凝聚力、行動(dòng)力以及影響力等方面受到很大的限制。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，一個(gè)社會(huì)團(tuán)體的力量大小與獲取利益的能力大小，并不取決于它的人數(shù)的多少，而是取決于它的組織化程度，組織化程度的高低又與集團(tuán)成員的金錢掌握情況密切相關(guān)。目前，我國的弱勢(shì)利益群體“大多并沒有完備的組織形態(tài)，也沒有固定的組織架構(gòu)，只是松散地、自發(fā)地、臨時(shí)性地‘結(jié)伙’”[21]。這些弱勢(shì)群體由于難以形成利益的組織化，使得其行使權(quán)利的能力受限，既不能通過運(yùn)用現(xiàn)有的制度化渠道進(jìn)行利益表達(dá)，更不會(huì)去主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和拓展新的參與途徑。

欲增強(qiáng)弱勢(shì)利益群體的組織化程度需要多方的共同努力，首先，政府應(yīng)當(dāng)放開對(duì)社團(tuán)設(shè)立的嚴(yán)格管制，使公民能夠較為自由地通過結(jié)社來表達(dá)其利益訴求，能夠自由結(jié)社則更利于利益的聚合，多元主義的論點(diǎn)雖然遭到質(zhì)疑，但多元利益主體與利益訴求的存在可以緩解甚至有效制約某一利益集團(tuán)的“一枝獨(dú)秀”卻是毋庸置疑的。而這一點(diǎn)得以實(shí)現(xiàn)又有賴于制度方面的因素，那就是民主與法治的發(fā)展與健全，國外的利益集團(tuán)之所以能夠成為壓力集團(tuán)，正是由于民主制度的完善以及法治的相對(duì)健全。其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展以及公民社會(huì)的進(jìn)一步成熟，這是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)方面的條件，只有當(dāng)“契約精神”成為人們的基本生活理念，協(xié)作與包容成為交往的常態(tài)，多元的利益才有可能平等有序地合作與共贏，各種利益的組織化才能具備相應(yīng)的社會(huì)土壤。而只有當(dāng)上述因素基本成熟的情況下，弱勢(shì)利益群體才有可能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的組織化，因?yàn)?，此時(shí)才有適格、理性的公民，其維權(quán)意識(shí)、公共意識(shí)、主體意識(shí)等會(huì)有長足發(fā)展，會(huì)自覺地組成維護(hù)自身合法權(quán)益的組織，并積極的參與到行政立法中來表達(dá)自己的利益訴求。可以說，以上這些因素是互為因果，相輔相成的：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要法治的保障，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)促進(jìn)公民社會(huì)的成長，公民社會(huì)的成熟會(huì)提供理性的公民，公民意識(shí)的覺醒會(huì)要求政府對(duì)結(jié)社自由加以保障，能夠自由結(jié)社有利于利益的聚合，多元利益的共榮有助于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能促進(jìn)民主的進(jìn)步，民主的進(jìn)步又有利于多元利益的平等博弈與溝通等等。因而，以系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看，這些是個(gè)有機(jī)的整體。

此外，作為社會(huì)利益的協(xié)調(diào)者與資源的分配者的政府應(yīng)當(dāng)拓寬與健全利益表達(dá)渠道，保障各方利益在行政立法中的均衡表達(dá)。當(dāng)前中國的利益群體在立法中的利益表達(dá)渠道主要有三種：其一是制度性渠道，即通過人大、政協(xié)等制度來表達(dá)利益訴求；其二是功能性渠道，即通過新聞媒體、本集團(tuán)成員的社會(huì)影響力等來表達(dá)利益訴求；其三是非法性渠道，即通過賄賂、施壓等方式來表達(dá)其利益訴求。而這些渠道都無法彌合強(qiáng)弱利益組織間在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)影響力等方面的懸殊，甚至?xí)觿《唛g的不平衡，因而，有必要進(jìn)一步拓寬利益表達(dá)的渠道。

1.政府可以給那些弱勢(shì)利益群體提供代表，如美國行政法中有公共利益代表人制度，作為利益代表不平衡的矯正機(jī)制，這些公共利益代表人主要是由律師或公司的法律援助來支持，在某些情形中，政府還會(huì)提供公共利益代表來參與到行政立法程序中來。通過這種方法可以在某種程度上緩解利益代表不平衡的態(tài)勢(shì)，使弱勢(shì)利益群體擁有自己的利益代表，在行政立法中具有一定的話語權(quán)，能在某種程度上與強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)分庭抗禮。

2.應(yīng)當(dāng)完善程序性保障，拓寬弱勢(shì)利益群體的制度化參與路徑。通過程序化的安排，使弱勢(shì)群體擁有與強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)相同的程序性權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)二者間在行政立法程序中的充分協(xié)商、對(duì)話與博弈。在行政立法提案、立法聽證、意見反饋等程序中要給予二者同等對(duì)待。如在行政立法聽證中，要給予各主要利益方一定的代表名額，在聽證議題的確定、聽證代表的選定、聽證程序的展開等方面都要適度考慮到弱勢(shì)利益群體方，充分保障其程序參與權(quán)。唯此，才能使強(qiáng)弱利益群體在相對(duì)封閉的程序空間平等地對(duì)話與博弈，實(shí)現(xiàn)利益的平衡。

3.行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地拓寬弱勢(shì)群體的利益表達(dá)渠道。加拿大在保護(hù)弱勢(shì)利益群體時(shí)采取了一些卓有成效的辦法，如加拿大政府為在行政立法中吸納缺少組織與自己代言人的農(nóng)民的意見，開展了“農(nóng)村對(duì)話”活動(dòng)，即由農(nóng)業(yè)部組織、有多個(gè)部門參與的公眾參與形式，通過這一形式來組織農(nóng)民同政府官員、利益相關(guān)者相互對(duì)話，傾聽對(duì)方的聲音。針對(duì)不同的年齡、地區(qū)、語種的人群而開展包括大會(huì)、圓桌會(huì)議、在線會(huì)議、焦點(diǎn)小組會(huì)等形式多樣的對(duì)話。此外，還通過電話聯(lián)系、互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)絡(luò)等形式來確保參與者的廣泛性與代表性，保障參與的有效性[22]。在參與手段上，我國可以引入互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等媒介，降低弱勢(shì)群體參與的成本，提高其參與的積極性。只有通過這樣一些必要的配套制度，行政立法過程中弱勢(shì)群體的利益才有可能得到有力的保護(hù)。

（三）完善公眾參與的立法程序，防止行政立法權(quán)的濫用

作為一種重要的組織化利益主體，行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政立法的影響或許是最為直接也最為巨大的。若無一定的制約與監(jiān)督機(jī)制，則行政立法不免會(huì)淪為行政機(jī)關(guān)謀取部門私利的私器。行政立法權(quán)一旦被濫用，其危害性較之一般的行政行為更大，因?yàn)樗鼘?dǎo)致“源頭的污染”。要想改變這種格局，試圖用說教或感化來改變未免天真，可取之道或許是通過權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力制衡與監(jiān)督來防范某一機(jī)構(gòu)的一枝獨(dú)秀，即完善立法機(jī)關(guān)的授權(quán)機(jī)制以及司法機(jī)關(guān)的審查機(jī)制，此外，還應(yīng)導(dǎo)入公眾參與機(jī)制，令公眾得以在行政立法過程中有發(fā)言權(quán)，并能實(shí)質(zhì)性影響最終的立法結(jié)果，公眾參與是一種較為有效的參與方式，而公開則能在相當(dāng)程度上防止腐敗的發(fā)生。

控制行政立法權(quán)的傳統(tǒng)方式在現(xiàn)代社會(huì)已顯得有些心有余而力不足。行政立法的出現(xiàn)本身就是立法機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)而無可奈何的授權(quán)結(jié)果，由于現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系日益多元化與專業(yè)化，立法機(jī)關(guān)無法以立法形式及時(shí)應(yīng)對(duì)日新月異的社會(huì)劇變，故不得不將大量的立法事由委任給行政機(jī)關(guān)，這使得行政機(jī)關(guān)所制定的法規(guī)、規(guī)章遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了立法機(jī)關(guān)所制定的法律，“在法律和條例的關(guān)系上，條例是汪洋大海，法律是大海中幾個(gè)孤島”[23]。我國憲法所賦予立法機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督權(quán)至今未能有效展開；司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法權(quán)的監(jiān)督往往是事后的，況且，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督，在我國目前還存在著短期之內(nèi)無法逾越的制度性障礙。

因而，現(xiàn)在許多學(xué)者將對(duì)行政立法權(quán)控制的希望寄托在程序法上，尤其是通過公眾的有效參與來控制行政立法權(quán)，“由于立法的程序是既定且事先公布的，這種非人格化的程序規(guī)則可以保障立法的過程被限定為公共領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)公共事件。因?yàn)檫@些立法的程序規(guī)則是立法者自己制定的，規(guī)則的意義就在于表明立法作為一種公共決策的結(jié)果不僅僅對(duì)國民有約束力，對(duì)立法者本身亦產(chǎn)生約束力”[24]。由于行政立法過程中公眾參與所帶來的公開性，迫使行政機(jī)關(guān)不得不考慮與平衡各方利益，不至于過分的偏私與恣意。行政立法程序在防止行政立法權(quán)的專斷方面有著積極作用，它預(yù)先為行政立法活動(dòng)設(shè)置了一套公正、民主、理性的程序性規(guī)則，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)按此方式與步驟行使立法權(quán)力，任何違反法定立法程序的行為都要予以否定。在某種意義上，程序控制比實(shí)體控制更重要，二者間是動(dòng)態(tài)與靜態(tài)控制、全程與事后控制的區(qū)別。總之，通過法定程序有序地?cái)U(kuò)大行政立法過程中的直接民主，使更多的公眾可以通過有效的方式盡可能的參與其中，有助于減少行政立法權(quán)的濫用，可在一定程度上減少立法腐敗與立法尋租的現(xiàn)象。

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The Dilemma and Countermeasures of Organized Interests Expression in Administrative Legislation

XI Jian-ping
(School of Political Science and Law,Jinggangshan University,Ji’an 343009,China)

The scattered interests can hardly be reflected in administrative legislation,thus it is necessary to express their interests in organized way,but there are many difficulties to apply organized interests expression in our country at present,such as some certain institutional obstacles existing in the organization of interest, the imbalance of interest expression ability between different interest groups:some strong interest groups can capture the administrative legislative subjects,while some weak interest groups in the administrative legislation are collective aphasia,because of the low level of organization and the lack of the representative of the interests of the collective.As an important organizational interest group,the administrative authority itself has the risk to legalize its own department interests through the administrative legislation.To cope with these problems,it is necessary to reduce administrative dependence of interest subjects,and give them the necessary freedom of association;improve the organization degree of the disadvantaged interest groups,improve the interest balance expression mechanism,and improve public participation in the legislative process,to prevent the abuse of administrative legislative power.

administrative legislation;interest organization;interest expression;dilemma;countermeasure

D912.1

A

1674-828X（2016）03-0057-06

2016-04-16

習(xí)劍平，男，井岡山大學(xué)政法學(xué)院講師，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院2012級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：杜愛農(nóng)）