齊曉亮

（1.陜西警官職業(yè)學(xué)院治安警察系，陜西西安 710021；

2.西安交通大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，陜西西安 710049）

我國警察權(quán)規(guī)制問題探究

齊曉亮1,2

（1.陜西警官職業(yè)學(xué)院治安警察系，陜西西安 710021；

2.西安交通大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，陜西西安 710049）

長期以來，我國法學(xué)界對警察權(quán)的規(guī)制問題沒有達(dá)成共識。支持警察權(quán)外部規(guī)制的觀點(diǎn)似乎多于內(nèi)部規(guī)制，但實(shí)踐證明不論是外部規(guī)制還是內(nèi)部規(guī)制，對于警察權(quán)而言均無法獨(dú)立地實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制。因此，警察權(quán)外部規(guī)制和內(nèi)部規(guī)制的關(guān)系問題日益受到法學(xué)界的關(guān)注，兩者的互相補(bǔ)充、互相促進(jìn)以及相互協(xié)調(diào)將會對我國警察權(quán)規(guī)制問題的探究提供一個更加全面、更加科學(xué)、更加合理的思路。

警察權(quán)；內(nèi)部規(guī)制；外部規(guī)制；公安管理

引言

近日來，涉警負(fù)面消息頻頻發(fā)生，公眾對警方的誤讀被炒作到了一個前所未有的高度。在某種程度上，雖然可能存在誤解或者惡意炒作的因素，但是或多或少也反映出了一些問題，而這些問題的癥結(jié)就在于如何更好地對我國警察權(quán)進(jìn)行規(guī)制。

2016年6月30日，雷洋案尸檢結(jié)果公布，系雷洋胃內(nèi)容物吸入呼吸道致窒息死亡。涉案警務(wù)人員被依法執(zhí)行逮捕，至此圍繞雷洋尸檢結(jié)果的爭論暫時告一段落。筆者認(rèn)為，對于公安民警而言，關(guān)注雷洋案應(yīng)當(dāng)回歸案件本身和法治的基本原則，討論雷洋案應(yīng)當(dāng)結(jié)合公安執(zhí)法的具體崗位，落實(shí)執(zhí)法的規(guī)范化；對于上級公安機(jī)關(guān)來說，應(yīng)當(dāng)以雷洋案為契機(jī)，盡快推進(jìn)我國公安執(zhí)法規(guī)范化的立法與釋法進(jìn)程。

現(xiàn)階段，學(xué)術(shù)界對于警察權(quán)外部規(guī)制和內(nèi)部規(guī)制的關(guān)系看法各異。有學(xué)者認(rèn)為兩者是完全不同的權(quán)力控制模式，它們沒有任何聯(lián)系；也有學(xué)者認(rèn)為兩者是相互替代的權(quán)力控制方式，它們是矛盾的關(guān)系。筆者認(rèn)為，外部規(guī)制與內(nèi)部規(guī)制的對象和目的具有一致性，它們之間存在某種聯(lián)系，而且是對立統(tǒng)一的關(guān)系。在我國警察權(quán)的規(guī)制方面，雖然外部規(guī)制研究一直處于主流位置，但隨著警察權(quán)及其內(nèi)部規(guī)制機(jī)制的發(fā)展，僅僅依靠外部規(guī)制已然無法滿足有效控權(quán)的需要，基于此，法學(xué)界開始關(guān)注警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制的重要性，隨著相關(guān)控權(quán)制度的健全與完善，內(nèi)部規(guī)制在警察權(quán)規(guī)制方面的作用日益凸顯。

一、同一目標(biāo)驅(qū)動下的警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制與外部規(guī)制分析

毋庸置疑，不管是對警察權(quán)進(jìn)行內(nèi)部規(guī)制還是對其通過外部方式進(jìn)行規(guī)制，履行警察責(zé)任、維護(hù)廣大人民群眾利益都是它們的共同出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。就警察責(zé)任而言，它不僅包括警察對多種內(nèi)部職責(zé)的履行，亦離不開外部執(zhí)法工作的順利開展，有鑒于此，我們也可以說警察責(zé)任與警察權(quán)的規(guī)制有著天然的聯(lián)系，其本質(zhì)是警察個人的倫理自主性與客觀責(zé)任行為的統(tǒng)一。權(quán)力是手段，責(zé)任是目的，責(zé)任是第一位的。弗雷德里克·莫舍曾經(jīng)提出一個觀點(diǎn)，即在公共行政以及私營部門行政領(lǐng)域涉及的所有詞匯中，“責(zé)任”是最重要的詞匯之一［1］。責(zé)任是行政權(quán)的本質(zhì)要求，警察作為國家的職能部門擁有廣泛的行政（裁量）權(quán)，因此一個負(fù)責(zé)任的警察能夠?qū)π姓?quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、行政效率的提高以及行政相對人權(quán)益的保障發(fā)揮積極作用。責(zé)任與制度結(jié)構(gòu)中行為者的角色定位相對應(yīng)，與其所承擔(dān)的責(zé)任或者義務(wù)相關(guān)，并且與行為者的主觀選擇密切相關(guān)［2］基于此，學(xué)術(shù)界長期以來一致認(rèn)為，履行行政責(zé)任的公共部門就是責(zé)任制政府。責(zé)任制政府的施政理念與權(quán)力控制的目的大同小異，契合點(diǎn)也很多。通俗來講，兩者同為現(xiàn)代民主政治的核心內(nèi)容，并在依法行政和保障行政相對人合法權(quán)益方面都對行為者提出了非常嚴(yán)格的要求，行為者需要為其不當(dāng)或者違法行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，警察責(zé)任的履行是警察權(quán)規(guī)制的前提條件。

辯證唯物主義認(rèn)為，主觀與客觀是對立統(tǒng)一的。警察責(zé)任據(jù)此可以區(qū)分為主觀責(zé)任與客觀責(zé)任。就客觀責(zé)任來說，我們可以從如下三個維度進(jìn)行分析：首先，作為國家暴力機(jī)器的警察，必須無條件地遵守法律法規(guī)及其相關(guān)政策；其次，警察對其上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同時也要為下級的行為負(fù)責(zé)；再次，警察要對公民負(fù)責(zé)，維護(hù)并實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益。主觀責(zé)任主要表現(xiàn)為警察的政治意識形態(tài)及其持有的關(guān)于警察裁量權(quán)的價(jià)值理念，這主要源于警察個人所具備的行政倫理與道德。以德治國被提高到治國方略的高度足以說明倫理、道德在社會治理等各個領(lǐng)域的重要性。同理，行政倫理與行政道德在行政權(quán)的規(guī)制方面也發(fā)揮著極其重要的作用。作為行政主體的警察，在行使權(quán)力的過程中，就必須把公務(wù)人員的倫理要求內(nèi)化為自身的行為準(zhǔn)則，運(yùn)用其個人的道德價(jià)值觀念對決策的價(jià)值合理性與合法性做出科學(xué)合理的評判，并采取正確的應(yīng)對措施?？傊?，上述主要責(zé)任與客觀責(zé)任的完美結(jié)合共同構(gòu)筑了健全的警察責(zé)任體系，并且警察責(zé)任的履行與警察權(quán)力的規(guī)制相伴相生，密不可分，從根本上說，警察職責(zé)的依法履行意味著警察權(quán)高效規(guī)范的運(yùn)行和公眾權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)，這同時也是警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制與外部規(guī)制的共同目標(biāo)。

二、警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制與外部規(guī)制的銜接問題分析

就警察權(quán)外部規(guī)制和內(nèi)部規(guī)制的相互銜接問題而言，如何將它們進(jìn)行高效配置以實(shí)現(xiàn)行政效益的最大化是本文的研究重點(diǎn)。在我國警察權(quán)規(guī)制的實(shí)踐中，這兩種方式實(shí)質(zhì)上是各行其是，前者不以后者的存在為基礎(chǔ)決定自己的控權(quán)范圍和重點(diǎn)，后者也不以前者是否已經(jīng)實(shí)施或運(yùn)行而調(diào)整自己的控制范圍及方向。

在法治社會中，警察法治對警察的各個方面都提出了嚴(yán)格的要求，它是以民主為旨?xì)w，以依法辦事為行為準(zhǔn)則，以規(guī)范警察權(quán)力運(yùn)行為核心要素的警務(wù)工作理念、運(yùn)行機(jī)制、活動方式和秩序狀態(tài)［3］。它為警察權(quán)的立法控制與司法監(jiān)督奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，有利于減少警察對外部規(guī)制的抵制情緒，從而對他們主動、自覺地接受監(jiān)督起到巨大的促進(jìn)作用。此外，警察法治也囊括了“服務(wù)行政”的某些先進(jìn)理念，這對“警察管控”向“警察服務(wù)”的轉(zhuǎn)變大有裨益，從而可以更好地服務(wù)于人民群眾，始終做到心系于民，為人民謀福祉。

首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制主體與外部規(guī)制主體的有效溝通和交流。一方面，在執(zhí)法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)努力創(chuàng)設(shè)聯(lián)動執(zhí)法的大平臺，從而創(chuàng)建內(nèi)部規(guī)制主體與外部規(guī)制主體之間的長效交流機(jī)制。譬如，公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)與人民檢察院、人民法院等相關(guān)部門的溝通協(xié)作，不僅可以提高執(zhí)法效率，而且能夠更加有針對性地調(diào)整工作重心。另一方面，建立警察權(quán)主體與警察權(quán)規(guī)制主體之間的實(shí)時交流機(jī)制［4］。警察權(quán)主體與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及警察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督主體等相關(guān)部門可以充分利用微信等新興交流平臺，促使警察權(quán)規(guī)制問題的交流與磋商形成常態(tài)化。這不僅可以促使警察權(quán)主體更加科學(xué)、合理與合法地運(yùn)用自身權(quán)力，而且能夠達(dá)到有效避免警察權(quán)失范的良好效果。

其次，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制與外部規(guī)制的對象及范圍。當(dāng)前，我國公安學(xué)界把警察權(quán)運(yùn)行過程中失范的相關(guān)責(zé)任人員歸結(jié)為兩種類型。一類是高級別領(lǐng)導(dǎo)人員的行為失范，例如，重慶市公安局原局長王某某、鄂爾多斯市公安局原局長王某某等公安系統(tǒng)高級別領(lǐng)導(dǎo)人行為失范、濫用職權(quán)；另一類是基層警察的失范，譬如刑訊逼供、釣魚執(zhí)法以及裁量不當(dāng)?shù)确且?guī)范行為。因此，對于第一類的警察權(quán)失范問題可以憑借外部監(jiān)控系統(tǒng)來實(shí)施規(guī)制，而對于第二類的警察權(quán)失范問題則可以通過內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制來進(jìn)行規(guī)制。

再次，應(yīng)當(dāng)形成警務(wù)公開與社會監(jiān)督的相互促進(jìn)。警務(wù)公開是對警察權(quán)進(jìn)行內(nèi)部制約的有效舉措，而社會監(jiān)督在警察權(quán)外部規(guī)制方面的作用亦不容小覷。可以說，在警察權(quán)的控權(quán)領(lǐng)域中，警務(wù)公開與社會監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合有著非常廣闊的發(fā)展前景。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，警務(wù)公開的內(nèi)容主要包括：第一，執(zhí)法依據(jù)、制度和程序公開；第二，行政執(zhí)法公開；第三，刑事執(zhí)法公開；第四，警務(wù)工作紀(jì)律公開。通過警務(wù)公開，警察主動、自覺地接受社會各個方面的監(jiān)督，不僅能夠提高社會監(jiān)督的效率，而且可以有效解決社會監(jiān)督針對性不強(qiáng)的弊病。公安機(jī)關(guān)警務(wù)信息公開之后，社會監(jiān)督主體可以很方便地了解各類警務(wù)信息與相關(guān)政策，有益于加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與人民群眾的交流和聯(lián)系，相關(guān)部門也可以對已經(jīng)公開的信息進(jìn)行及時、準(zhǔn)確地調(diào)整，從而有利于公安機(jī)關(guān)把靜態(tài)的公開信息轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)的信息并且進(jìn)行持續(xù)更新［5］。因此，我們強(qiáng)烈呼吁完善警務(wù)公開的相關(guān)法律法規(guī)、政策及救濟(jì)制度，讓警察權(quán)在陽光下健康地運(yùn)行。

三、警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制與外部規(guī)制的相互促進(jìn)

長期以來，對于這一問題，人們的看法各有不同。并且外部規(guī)制在警察權(quán)的規(guī)制方面一直占據(jù)著主導(dǎo)地位，但是對于警察權(quán)的內(nèi)部規(guī)制方式與外部規(guī)制方式何者更為重要存在不同的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為,內(nèi)部規(guī)制的應(yīng)有作用沒有得到充分體現(xiàn)，二者關(guān)系問題的理想狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是以外部規(guī)制為主，內(nèi)部規(guī)制應(yīng)發(fā)揮必要的補(bǔ)充作用。

（一）警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制對外部規(guī)制的促進(jìn)作用

1.警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制的優(yōu)勢

首先，內(nèi)部規(guī)制方式具有其他方式不可比擬的資源優(yōu)勢。面對日趨專業(yè)化的警察機(jī)關(guān)，僅僅寄希望于警察權(quán)外部規(guī)制的方式越來越受到人們的詬病。不管是治安管理，還是偵查和警衛(wèi)，抑或是出入境管理和緝毒等領(lǐng)域，都對警察的專業(yè)知識和技術(shù)方面提出了更高的要求，這雖然對外部規(guī)制方式來說無疑是難以逾越的屏障，但對于內(nèi)部規(guī)制而言，恰恰是最合適不過的督查基準(zhǔn)。其次，內(nèi)部規(guī)制方式具有及時性。及時有效的規(guī)制是對警察權(quán)進(jìn)行規(guī)制的關(guān)鍵所在，而外部規(guī)制方式不能及時有效地實(shí)現(xiàn)這一目的。正所謂，“遲來的正義并非正義，不具備正義的實(shí)際價(jià)值”。內(nèi)部規(guī)制方式以警察的行政倫理與道德為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)警察責(zé)任的有效履行，并且可以通過警察權(quán)裁量基準(zhǔn)與警務(wù)督察機(jī)制對警察權(quán)的運(yùn)行情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督，從而督促公務(wù)人員認(rèn)真執(zhí)法，對于不法行為進(jìn)行現(xiàn)場處置，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效益的最大化。最后，內(nèi)部規(guī)制方式具有系統(tǒng)性。警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制應(yīng)從警察的思想入手，注重培育他們的責(zé)任意識與道德提升，并且對警察權(quán)運(yùn)行的全過程進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)督，力求形成健全完整的警察權(quán)內(nèi)部監(jiān)控體系。

2.警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制對外部規(guī)制的補(bǔ)足

第一，警察權(quán)的內(nèi)部規(guī)制有益于抑制權(quán)力的異化。警察權(quán)的內(nèi)部規(guī)制方式將關(guān)注焦點(diǎn)集中于公安機(jī)關(guān)的制度建設(shè)和警察責(zé)任與道德的培養(yǎng)，在制度約束的基礎(chǔ)上塑造警察倫理價(jià)值，從而可以抵制各種不利因素對警察權(quán)的侵蝕，有利于有效防止警察權(quán)異化現(xiàn)象的發(fā)生。第二，警察權(quán)的內(nèi)部規(guī)制方式有利于高效應(yīng)對警務(wù)專業(yè)化帶來的巨大挑戰(zhàn)。警務(wù)的日趨專業(yè)化使得警察權(quán)外部規(guī)制在諸多執(zhí)法實(shí)踐方面難以實(shí)現(xiàn)有效控權(quán)。內(nèi)部規(guī)制方式則可以充分調(diào)動各種執(zhí)法資源對警察自由裁量行為進(jìn)行管控，從而有利于減少“外行”管理“內(nèi)行”的異化現(xiàn)象。第三，內(nèi)部規(guī)制對外部規(guī)制效能的優(yōu)化。在對警察權(quán)進(jìn)行內(nèi)部規(guī)制的過程中，通過制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案和內(nèi)部監(jiān)督程序與制度，并且輔之以必要的專業(yè)化警務(wù)訓(xùn)練，不但可以對警察自身的行為進(jìn)行監(jiān)督，而且能夠有效地監(jiān)督下級機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。這會大大提升行政執(zhí)法的效率，理順執(zhí)法工作的流程，減少外部規(guī)制所需支付的行政成本，從而找到內(nèi)部規(guī)制方式與外部規(guī)制方式的最佳契合點(diǎn)。

（二）警察權(quán)外部規(guī)制對內(nèi)部規(guī)制的促進(jìn)作用

1.警察權(quán)外部規(guī)制方式的優(yōu)勢。法治的核心在于如何對權(quán)力進(jìn)行有效控制，而行政權(quán)力控制的核心不外乎行政權(quán)力的分立與制衡。毋庸置疑，警察權(quán)外部規(guī)制方式的客觀性優(yōu)于內(nèi)部規(guī)制方式。正如孟德斯鳩的“三權(quán)分立”學(xué)說一樣，不管警察執(zhí)法權(quán)的專業(yè)化程度如何提高、執(zhí)法范圍如何擴(kuò)張、運(yùn)作流程如何精細(xì)，警察在行使權(quán)力的過程中始終都無法脫離立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的監(jiān)控和制衡。因此，運(yùn)用內(nèi)部規(guī)制的方式對警察權(quán)進(jìn)行控制，往往易于使個人或者團(tuán)體陷入“作為自己案件的法官”的困境，從而背離自然公正原則。然而，立法機(jī)關(guān)的廣泛民主性和司法機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立性可以很好地促進(jìn)內(nèi)部規(guī)制方式規(guī)避這一困境，這也能夠有效地緩解內(nèi)部（自我）規(guī)制的矛盾與沖突。

2.外部規(guī)制方式對內(nèi)部規(guī)制的支持。其實(shí)，警察權(quán)合法運(yùn)行的基礎(chǔ)來源于外部的監(jiān)控力量，我國立法機(jī)關(guān)直接授權(quán)公安機(jī)關(guān)創(chuàng)建警察權(quán)的內(nèi)部規(guī)制體系，這就使得外部規(guī)制方式可以通過與內(nèi)部規(guī)制方式的磨合來消解后者所滋生的一些沖突或矛盾。警察職業(yè)道德在當(dāng)前受到各方面的熱議，而內(nèi)部規(guī)制在一定程度上體現(xiàn)著警察道德的覺醒。在執(zhí)法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)對警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制予以尊重和肯定就賦予了警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制方式更多的正當(dāng)性與合法性。

結(jié)語

警察權(quán)的內(nèi)部規(guī)制與外部規(guī)制方式是既相互存在又互為補(bǔ)充的關(guān)系，它們是辯證統(tǒng)一的。就警察權(quán)的規(guī)制問題來說，不管是內(nèi)部規(guī)制抑或是外部規(guī)制都無法單獨(dú)實(shí)現(xiàn)有效控制。雖然內(nèi)部規(guī)制與外部規(guī)制的途徑有所不同，但是它們可以彼此相互促進(jìn)。長期以來，對于警察權(quán)的兩種控制方式何者更為重要學(xué)術(shù)界并未真正達(dá)成共識，外部規(guī)制在我國警察權(quán)的規(guī)制實(shí)踐中依然占據(jù)著主流位置，警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制的作用并沒有得到充分的體現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為警察權(quán)內(nèi)部規(guī)制和外部規(guī)制關(guān)系的最佳狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是：外部規(guī)制作為規(guī)制的核心與基礎(chǔ)，內(nèi)部規(guī)制發(fā)揮必要的補(bǔ)充作用。唯有如此，警察權(quán)的規(guī)制問題研究也才會走得更遠(yuǎn)。

［1］曾浩，孟楨.行政倫理視角下公務(wù)員行政人格權(quán)責(zé)一致的新途徑［J］.湖南社會科學(xué)，2012（3）：21-26.

［2］王學(xué)棟.論行政責(zé)任與行政自由裁量權(quán)［J］.行政論壇，2011（5）：69-73.

［3］柳琦，鄧新軍，曾群.警察法治文化培育：問題、契機(jī)和途徑［J］.江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（5）：76-79.

［4］蔣勇，陳剛.公安行政權(quán)與偵查權(quán)的錯位現(xiàn)象研究——基于警察權(quán)控制的視角［J］.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2014（6）：75-85.

［5］吳根平.建立健全我國政府信息公開制度的思考［J］.廣西社會科學(xué)，2008（6）：192-195.

責(zé)任編輯：時娜

A Research on Police Authorities Regulation in China

Qi Xiaoliang1，2
（1.Public Security Police Department，Shaanxi Police College，Xi’an 710021，China；
2.School ofHumanties and Social Science，Xi’an Jiaotong University，Xi’an 710049，China）

For a long time,China’s law circle has no agreement on the regulation of police authority.The views supporting external control seems to be more than those for internal regulation,but practice proves that both the external control and internal rules and regulations for the right of the police were unable to effectively control independently.Therefore,the problem of the relationship between external control and internal control of the police authority by law is getting more and more attention.The two above supplement each other,promote each other,and coordinate with each other.It will provide a more comprehensive,more scientific and more reasonable train of thought for the issue of the regulation of police authority in China.

police authority；internal rules；external rules；police management

D631

A

1009-3192（2016）05-076-04

2016-08-18

齊曉亮，男，陜西寶雞人，陜西警官職業(yè)學(xué)院治安警察系教師，西安交通大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院博士研究生，主要從事公安學(xué)、環(huán)境法學(xué)以及環(huán)境社會學(xué)等方面的研究。