王倩

（江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

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農(nóng)村地區(qū)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困境與出路
——基于優(yōu)化公私合作模式的視角

王倩

（江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

［摘要］研究農(nóng)村地區(qū)信息化過程中政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的困難及有效解決路徑，不僅為推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)信息化進(jìn)程、實現(xiàn)政策協(xié)調(diào)提供借鑒與參考，更為我們驗證公私合作模式的理論預(yù)設(shè)提供了一種恰當(dāng)?shù)默F(xiàn)實路徑。本文通過對農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)實情況的分析、國外解決方案的借鑒，提出了基于公私合作模式的解決思路。

［關(guān)鍵詞］“寬帶鄉(xiāng)村”；基礎(chǔ)設(shè)施；公私合作模式

一、農(nóng)村地區(qū)信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公私合作模式的基本理論概述

（一）農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村信息化建設(shè)的最基礎(chǔ)的部分，為農(nóng)村信息化服務(wù)與信息技術(shù)應(yīng)用提供物質(zhì)支撐。農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施主要包括廣播電視網(wǎng)絡(luò)、運營商網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)三種基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)體系以及廣播、電視、固定電話、移動電話、計算機等信息化終端設(shè)備與農(nóng)村信息化服務(wù)站等相關(guān)場所。近年來，我國對農(nóng)村信息化建設(shè)在人、財、物、政策等多方面進(jìn)行了大量投入，成效斐然。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2014年末，農(nóng)村廣播、電視、住宅電話、移動電話普及率均超90%，而據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心《2014年農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r研究報告》數(shù)據(jù)顯示，截至2014年12月，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率仍為28.8%。

（二）公私合作模式

公私合作模式，又稱PPP模式（Public-Private-Partnership），是公共部門和民營機構(gòu)之間基于組織行為學(xué)和合同理論建立的特殊合作模式。推進(jìn)公私合作模式，首先是由于社會的快速發(fā)展需求與當(dāng)前財政供給狀況存在矛盾，相當(dāng)一部分地方政府由于過度投入而陷入債務(wù)危機，壓縮地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資或引入社會資本，成為地方政府不得不面對的選擇；其次是公共部門提供公共物品的質(zhì)量和效率與私人部門相較有較大差距，亟待引入更加經(jīng)濟(jì)、有效的新型公共服務(wù)模式。實施公私合作模式，與傳統(tǒng)供給形式相較，更有利于整合項目責(zé)任、轉(zhuǎn)移項目風(fēng)險、實現(xiàn)長期不完全締約，在變化中求得共同利益。

二、“寬帶鄉(xiāng)村”公私合營模式的困境分析

自2012年以來，寬帶運營商“寬帶下鄉(xiāng)”活動不斷推行；2014年6月，工信部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合組織實施“寬帶鄉(xiāng)村”試點工程，但其推進(jìn)成效甚微；2014年12月，工信部正式出臺《關(guān)于向民間資本開放寬帶接入市場的通告》，鼓勵民間資本以多種模式進(jìn)入寬帶接入市場。國家的這項政策紅利，把“民營寬帶”推向了風(fēng)口浪尖，但在這場寬帶運營的利益博弈中，逐利點和難點都在這“最后一公里”。據(jù)工信部數(shù)據(jù)顯示，一年多以來，民營資本的寬帶接入率仍不足10%，絕大部分市場仍舊控制在傳統(tǒng)運營商手中。

（一）權(quán)限范圍：資源開放受限，民營寬帶受制

民營寬帶商在政策紅利鼓舞下如雨后春筍般涌現(xiàn)，這些民營企業(yè)之前大多是基礎(chǔ)運營商的代理渠道商、關(guān)聯(lián)性企業(yè)、虛擬運營商、銀行、圍繞智能家居的企業(yè)，甚至是房地產(chǎn)關(guān)系戶。參與寬帶經(jīng)營的方式主要有三種：建設(shè)寬帶網(wǎng)絡(luò)接入基礎(chǔ)設(shè)施、資本合作和寬帶轉(zhuǎn)售。其中，“建設(shè)寬帶網(wǎng)絡(luò)接入基礎(chǔ)設(shè)施”，簡稱“自建”，需進(jìn)行大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)和設(shè)備投資，對民營資本要求頗高，比如谷歌在美國出資建設(shè)的光纖網(wǎng)絡(luò)；“資本合作”簡稱“共建”，采用投資的方式來獲取資本分紅或加盟寬帶運營以獲取收益分成；“寬帶轉(zhuǎn)售”簡稱“轉(zhuǎn)售”，即從傳統(tǒng)運營商處租用大帶寬，轉(zhuǎn)售給用戶，獲取差價收益。由于“自建”耗資巨大，盈利的基本要求得不到滿足，且民營寬帶在局部地區(qū)推廣的現(xiàn)實性較強，因此“共建”和“轉(zhuǎn)售”的方式更受青睞。

在此過程中，傳統(tǒng)運營商和民營資本之間呈現(xiàn)“競合關(guān)系”，但這一過程在一定程度上更是民營資本之間的角力。引入民營資本，理論上可以搞活信息產(chǎn)業(yè)，提升競爭水平，但是，確保網(wǎng)絡(luò)資源的開放，尤其是“最后一公里”的開放，是民營之根本。當(dāng)前，民營資本的寬帶運作需借助骨干網(wǎng)資源，其定價權(quán)、網(wǎng)絡(luò)資源的開放受到限制；無法掌控寬帶網(wǎng)絡(luò)技術(shù)后臺的限制；骨干網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)出口的公平接入這一問題的存在，使得民營資本之間的競爭無法建立在公平的基礎(chǔ)之上，不利于信息通信市場的繁榮發(fā)展。

顯而易見，獲得寬帶接入市場許可的民營企業(yè)，無非是充當(dāng)了寬帶運營商代理商的角色。在基礎(chǔ)運營商的束縛和限制下，要想真正打破運營商的壟斷格局，必須將寬帶和移動通信市場放開。否則，民間資本即便進(jìn)入基礎(chǔ)運營商市場也是于事無補。

（二）政府引導(dǎo)：地方政策缺失，實施方案缺位

地方政府遲遲未能跟進(jìn)中央政策，引入民營寬帶進(jìn)入本地區(qū)，存在一定現(xiàn)實原因：第一，地方政府在推進(jìn)寬帶建設(shè)上存在認(rèn)識誤區(qū)，思想與中央未能保持同步。具體表現(xiàn)在：對寬帶建設(shè)的重要性認(rèn)識不足，不能直接帶來經(jīng)濟(jì)效益或僅僅停留在建設(shè)形象工程而落不到實處。第二，地方政府統(tǒng)籌各方資源乏力。由于“公私合營”模式擁有多種不同參與類型，因此，地方政府在引入民營寬帶之時應(yīng)當(dāng)對政府自身情況、當(dāng)?shù)鼐唧w情況以及參選民營企業(yè)的情況，進(jìn)行綜合分析之后確立政策方案。由于分析工作復(fù)雜，對地方政府工作帶來一定壓力。第三，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)推進(jìn)投入太高，地方財政吃緊、民營資本投入以營利為目的但入不敷出成為當(dāng)前工作主要障礙。農(nóng)村地勢復(fù)雜，導(dǎo)致進(jìn)入成本高；用戶分散，意味著今后的效益低。在城市，一條光纜鋪進(jìn)去，一個千戶的小區(qū)都能受益，但在農(nóng)村，一條線路的用戶可能最多達(dá)到百戶。如果要把一個自然村全覆蓋，最高可能花費百萬元。此外，許多村民還會阻撓電信運營商施工部門鋪設(shè)光纜，村民們以侵占土地為由要求高額賠償。第四，人才資源匱乏。農(nóng)村地區(qū)高素質(zhì)人才外流，寬帶普及首先需要農(nóng)村人口能夠接受、使用寬帶，從而調(diào)動起民眾使用寬帶的積極性。這對地方政府而言有一定壓力。

（三）市場需求：成本高用處少，購買意愿不強

在現(xiàn)實生活中，城鄉(xiāng)地區(qū)之間存在著數(shù)字鴻溝。農(nóng)村地區(qū)寬帶主要使用人群外流入城市，留守人員的使用意愿和使用能力不強導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)市場需求跟不上，運營商投資高收益少甚至虧損使得寬帶下鄉(xiāng)積極性受損。農(nóng)村地區(qū)一部分人有強烈使用網(wǎng)絡(luò)的需求，但也有一部分人認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)與自身毫無關(guān)系，此外，有相當(dāng)一部分人已經(jīng)認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)的益處，但迫于不了解互聯(lián)網(wǎng)的使用方法和投入成本過高而不得不作罷。

此外，當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)推進(jìn)鄉(xiāng)村，一般是將城市寬帶使用方式“生搬硬套”入農(nóng)村百姓家。但是，農(nóng)村和城市生產(chǎn)方式的天然不同導(dǎo)致生活方式不同，決定了城市寬帶使用方式不能滿足農(nóng)村人口寬帶使用要求，使得農(nóng)村地區(qū)寬帶購買意愿降低。這不僅對人民的生活帶來不便，也不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，更不利于全面實現(xiàn)寬帶中國的戰(zhàn)略計劃。而且，農(nóng)村地區(qū)寬帶覆蓋困難重重，對地方政府和運營商來說，也帶來很大壓力。

（四）技術(shù)領(lǐng)域：應(yīng)用能力不強，適農(nóng)終端缺乏

信息化終端設(shè)備是農(nóng)村信息化網(wǎng)絡(luò)的最后一個環(huán)節(jié)，也是農(nóng)民接收信息最直接的物質(zhì)設(shè)施，是農(nóng)村信息化建設(shè)“最后一公里”的最末端。農(nóng)村信息化終端設(shè)備擁有量直接影響著農(nóng)村信息化建設(shè)的成效。當(dāng)前，由于我國農(nóng)民具有組織化程度低、文化素質(zhì)不高、經(jīng)濟(jì)承受能力差等特點，這對農(nóng)村信息化終端設(shè)備提出了特殊要求。農(nóng)村信息化終端設(shè)備擁有量不足已成為制約農(nóng)村信息化發(fā)展的一個瓶頸；此外，缺乏適合農(nóng)民使用特點的農(nóng)村信息化終端設(shè)備也成為一個重要阻礙。

總體而言，當(dāng)前缺乏具有適合農(nóng)村特點的低成本、易操作、實用性強的信息化終端設(shè)備。究其原因一是政府對農(nóng)村通信技術(shù)研發(fā)和低成本信息終端給予的支持力度不夠；二是相關(guān)IT企業(yè)由于缺乏經(jīng)濟(jì)利益刺激，對開發(fā)適合農(nóng)村特點的信息技術(shù)和信息化終端產(chǎn)品動力不足。

三、破解路徑：優(yōu)化“寬帶鄉(xiāng)村”公私合營模式分析

國務(wù)院印發(fā)“寬帶中國”戰(zhàn)略及實施方案的通知，基本原則要求堅持政府引導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合。堅持市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮政府戰(zhàn)略引導(dǎo)作用。在設(shè)立戰(zhàn)略目標(biāo)的同時，為寬帶發(fā)展提供有利環(huán)境。

（一）打破壟斷模式：統(tǒng)籌盈利性與公益性，促進(jìn)市場活力競相迸發(fā)

運營商考慮投資收益、建設(shè)成本無可厚非，但是其提供的通信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)也是一種公共服務(wù)，應(yīng)對盈利性與公益性予以統(tǒng)籌考慮。2015年12月30日，國資委、財政部、發(fā)展改革委《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》中將通信運營商界定為特定功能類（商業(yè)二類），同時考核經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。這意味著國家將對通信行業(yè)進(jìn)行大幅度調(diào)整以適應(yīng)信息化的需求。對于基礎(chǔ)運營商而言，網(wǎng)業(yè)分離成為接下來工作的必要選擇。將網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)支撐回歸公益事業(yè)，使處于產(chǎn)業(yè)鏈下游的民營資本實現(xiàn)市場化，方能實現(xiàn)各方利益的均衡。

此外，無論民資運營商還是傳統(tǒng)運營商，都希望選擇投入少回報高的地區(qū)進(jìn)行投資。但是農(nóng)村地區(qū)在不同程度上也分為不同類型：富裕地區(qū)與貧困地區(qū)、人口聚集地區(qū)與人口稀疏地區(qū)、施工環(huán)境好的地區(qū)與施工環(huán)境差的地區(qū)。在相對自然和社會條件不足的地區(qū)，往往不會成為運營商們的選擇。此時，便需要從公益性角度出發(fā)，國家予以補貼，以促進(jìn)運營商投建積極性，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)信息化均衡發(fā)展。

（二）創(chuàng)新業(yè)務(wù)方式：創(chuàng)新地區(qū)經(jīng)營方式，迎合農(nóng)村市場需求

通信行業(yè)現(xiàn)有的業(yè)務(wù)經(jīng)營方式，對于農(nóng)村地區(qū)信息化的建設(shè)，都不能達(dá)到預(yù)期的目的。對于農(nóng)村寬帶，特別是部分需求較大的自然村，可以在利用現(xiàn)有共建共享架構(gòu)下，由有意向的運營商合作分成，或者委托第三方參與，實現(xiàn)寬帶“最后一公里”的建設(shè)與運營，滿足農(nóng)村寬帶業(yè)務(wù)發(fā)展需求。在此過程中，民營寬帶必須提升產(chǎn)業(yè)品牌意識，在提升產(chǎn)品質(zhì)量的同時，創(chuàng)新業(yè)務(wù)經(jīng)營方式，如以家庭社區(qū)為抓手，以農(nóng)村人口需要為導(dǎo)向建立新型業(yè)務(wù)。此外，各運營商通過制定豐富實用的業(yè)務(wù)方案、有吸引力的資費優(yōu)惠措施及提供現(xiàn)場示范、指導(dǎo)培訓(xùn)及售后服務(wù)等方式，發(fā)展農(nóng)村手機、寬帶、數(shù)字電視用戶，提高農(nóng)村信息終端普及率。

（三）強化地方職能：增強政府職能建設(shè)，維系各方利益

2015年10月，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定完善農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)寬帶電信普遍服務(wù)補償機制，2020年實現(xiàn)約5萬個未通寬帶行政村通寬帶、3000多萬農(nóng)村家庭寬帶升級，使寬帶覆蓋98%的行政村，并逐步實現(xiàn)無線寬帶覆蓋，預(yù)計總投入超過1400億元。但是寬帶國家戰(zhàn)略，只見運營商行動，而不見地方部門推動，農(nóng)村新建樓宇入駐寬帶率仍舊不高，財政資金付之東流，企業(yè)虧損嚴(yán)重。

地方政府應(yīng)充分發(fā)揮政府職能，充分發(fā)揮戰(zhàn)略引導(dǎo)作用，做好組織和協(xié)調(diào)工作，保證各方利益，加強面向農(nóng)民的培訓(xùn)，使財政資金有目的地落實到信息化建設(shè)中去。地方政府在促進(jìn)地方建設(shè)進(jìn)程中主要承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)、文化和公共服務(wù)職能。但政府職能是一個具有歷史意義的范疇，隨著時代的發(fā)展和社會的變化，地方政府承擔(dān)的職能與責(zé)任范圍界定也在不斷變化。在農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，地方政府的“手”伸得太長，或伸不到，都將對農(nóng)民支持、參與這一建設(shè)產(chǎn)生影響，甚至產(chǎn)生阻礙。因此，在推進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)的進(jìn)程中，第一，應(yīng)強化政府職能，大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，使基層政府承擔(dān)好紐帶和橋梁的作用，將有利信息和建設(shè)模式帶入農(nóng)村，推動金融投資進(jìn)入農(nóng)村，促進(jìn)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)引入農(nóng)村，切實為農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)營造良好的氛圍，提供堅實的基礎(chǔ)；第二，鼓勵當(dāng)?shù)孛駹I寬帶運營商投資農(nóng)村地區(qū)，并進(jìn)行相應(yīng)補貼；第三，政府部門應(yīng)當(dāng)在各個組織之間做好調(diào)節(jié)作用，調(diào)整好傳統(tǒng)供應(yīng)商、農(nóng)民群眾和民營供應(yīng)商以及地區(qū)長期發(fā)展的關(guān)系，使得政策在具有時效性的同時具有可持續(xù)性，實現(xiàn)最優(yōu)配置。

（四）增強技術(shù)實力：提升信息終端適配性，增強農(nóng)村市場消費熱情

信息終端普及是農(nóng)村信息化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，沒有適合的農(nóng)村信息化終端設(shè)備，那么此前農(nóng)村信息化各環(huán)節(jié)的努力可能都付諸東流。因此，盡快開發(fā)研究出廉價且簡便實用的農(nóng)村信息化終端，讓廣大農(nóng)戶買得起、用得上是當(dāng)前農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個重要方面，這也是關(guān)乎農(nóng)村信息化服務(wù)能否入戶的關(guān)鍵所在。

因此，要加強政府、科研機構(gòu)、企業(yè)、電信運營商等各方面力量的協(xié)作，促進(jìn)適農(nóng)信息化終端設(shè)備的生產(chǎn)、推廣，提高農(nóng)村信息化終端設(shè)備的普及率?？蒲袡C構(gòu)、企業(yè)加強合作，積極開發(fā)研究面向農(nóng)村的信息技術(shù)與終端設(shè)備，既要加強低成本普及型的信息終端設(shè)備的研制與生產(chǎn)，如為農(nóng)民量身定制應(yīng)用系統(tǒng)的電腦、農(nóng)用智能手機、具有上網(wǎng)功能簡單易用的新型固定電話機及信息機等，同時也要進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，加快“寬帶機頂盒電視”的交互電視的開發(fā)，使之變成讓不具備電腦與網(wǎng)絡(luò)知識的農(nóng)民僅靠遙控器就能查詢多媒體信息的新型終端設(shè)備。與此同時，各級政府出臺具體的政策方案，如制定具體的補貼標(biāo)準(zhǔn)、明確補貼范圍及各種獎勵措施等，對設(shè)備制造商、電信運營商及購置信息終端設(shè)備的農(nóng)戶進(jìn)行刺激和鼓勵。

（五）引入人才力量：建設(shè)高水平服務(wù)隊伍，建立服務(wù)隊伍長效機制

雖然近年來我國農(nóng)村信息化建設(shè)取得了一定的成效，但是離我們設(shè)想的預(yù)期效果還有很大的距離，其中一個非常關(guān)鍵的因素就是從事農(nóng)村信息服務(wù)的人才數(shù)量嚴(yán)重不足。要推進(jìn)“寬帶鄉(xiāng)村”建設(shè)向縱深發(fā)展，必須建設(shè)一支結(jié)構(gòu)完整，數(shù)量齊全的農(nóng)村信息化服務(wù)隊伍，主要包括：建設(shè)高水平的農(nóng)村信息化專家咨詢服務(wù)隊伍；建設(shè)既懂信息技術(shù)，又懂農(nóng)業(yè)技術(shù)，還懂管理的農(nóng)村信息化管理服務(wù)隊伍；建設(shè)區(qū)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村各級農(nóng)村信息員隊伍，同時鼓勵農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人等社會力量參與農(nóng)村信息化服務(wù)，全面開展面向“三農(nóng)”的信息化服務(wù)工作。與此同時，農(nóng)村信息化建設(shè)是一項長期工作，農(nóng)村信息化服務(wù)隊伍建設(shè)也將貫穿農(nóng)村信息化建設(shè)全過程，這就要求各級政府部門建立和完善長效機制并長期一貫地執(zhí)行。

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［中圖分類號］F490.3

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0050-04

［收稿日期］2016-01-24

［作者簡介］王倩（1990—），女，江蘇豐縣人，江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為行政管理。

The Predicament and Path Analysis of Information Infrastructure Construction in Rural Areas——From the perspective of optimization of public-private-partnership

WANG Qian
（Faculty of Law and Public Affairs，Jiangsu Normal University，Xuzhou 221116，China）

Abstract：The study of rural areas in the process of informatization of government in infrastructure construction difficulties and effectively solve the path，not only for promoting informationization process in rural areas，the implementation of policy coordination and provide reference，more for our verification of PPP theory presupposition provides a proper practical path.Based on the analysis of the actual situation in rural areas and the reference of foreign solutions，this paper puts forward a solution based on the mode of public private partnership.

Key words：broadband rural area；infrastructure construction；public private partnership