楊　建

《準則》與《條例》標注了政黨治理的新高度

楊建

在國家治理的整體格局中，政黨治理是其中的重要內容和組成部分。十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》，再次強調了思想建黨、制度治黨、紀律管黨的基本要求，成為推進全面從嚴治黨、促進政黨治理模式創(chuàng)新的重要動力。加強和規(guī)范黨內政治生活，形成良好政治生態(tài)，是新時期政黨治理提高外部適應性和內部規(guī)范性的根本。強化黨內監(jiān)督，發(fā)揮多元主體協(xié)同作用，有效制約權力運行，為新時期政黨治理的科學化、規(guī)范化提供了制度保障。

《準則》；《條例》；全面從嚴治黨；政黨治理

習近平指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！盵1]在國家治理的整體格局中，政黨治理是其中的重要內容和組成部分。全面從嚴治黨，既是提升我們黨執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的內在要求，也是增強國家治理能力現(xiàn)代化的動力和保障。

加強政黨治理是我們黨應對來自于內外部挑戰(zhàn)、破解一系列發(fā)展難題、實現(xiàn)“兩個一百年”目標和實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的客觀需要。新時期的政黨治理，是指在黨的建設中融入治理理念，遵循“思想建黨、制度治黨、紀律管黨”的基本要求，通過不斷完善黨內法規(guī)制度體系，加強對黨內各級干部、黨組織和黨員的管理，形成良好的政治生態(tài)，以實現(xiàn)政黨內部秩序有效整合、黨內關系嚴肅規(guī)范、組織活動有效開展、黨的紀律有效執(zhí)行、政黨形象得到良好塑造。政黨治理的主體和對象應是黨員與各級黨組織；黨內制度體系和各項紀律則是政黨治理的重要維護機制。

十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（以下簡稱《準則》）和《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》），根據(jù)發(fā)展變化的時代條件，對加強和規(guī)范黨內政治生活、嚴格黨內監(jiān)督，營造風清氣正的黨內政治生態(tài)，在思想、制度和紀律等方面做了進一步完善和規(guī)范，標志著黨中央從頂層設計上堅持思想建黨和制度治黨相結合達到了新高度，開辟了我們黨治理模式創(chuàng)新的新境界。

一、政黨治理的基石：思想建黨、制度治黨、紀律管黨

辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。全面從嚴治黨，需要推動政黨治理模式的創(chuàng)新，促進“思想建黨、制度治黨、紀律管黨”的有機結合，順應社會形勢，完善黨內法規(guī)制度體系，加強黨的干部特別是高級干部、黨的組織和黨員的管理，實現(xiàn)政黨治理的規(guī)范化、制度化和長效化。

一是堅定思想建黨，推動政黨治理長效化。堅定的理想信念，是建黨治黨“總開關”，是新形勢下開展黨內政治生活的首要任務。改革開放以來，執(zhí)政環(huán)境的深刻變化，對黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政方式提出了新的考驗，也帶來了新的危險，其中最根本的在于黨員干部思想意識領域的“精神懈怠”和權力運行領域的“亞健康”，理想信念的不堅定導致精神上“缺鈣”而患“軟骨病”。十八屆六中全會強調，開展黨內政治生活的首要任務，就是堅定理想信念。政黨建設僅僅在組織上統(tǒng)一是不行的，還要求全體黨員真正在思想上有共同的理想和共同的信念。我們黨在革命、建設和改革的各個時期，始終葆有強大的凝聚力和號召力，歸根到底在于有著遠大理想和崇高追求。對黨員干部而言，政治立場堅定是第一位的標準。因此，必須高度重視思想政治建設，把堅定理想信念作為開展黨內政治生活的首要任務，堅定對中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。

二是堅持制度治黨，促進政黨治理規(guī)范化。制度是一種規(guī)范，更是一種保障。形成并堅持一套更完備、更穩(wěn)定、更管用的體制機制和制度體系，是管黨治黨全面從嚴的關鍵。十八大以來，我們黨提出以黨建制度改革為重點，通過完善制度體系發(fā)揮統(tǒng)一思想認識、規(guī)范政治生活、規(guī)制黨員行為的作用，把科學的制度設計、嚴格的制度執(zhí)行、有力的監(jiān)察懲處結合起來，體現(xiàn)制度的權威和效力，制度治黨、依規(guī)治黨力度空前加大。黨中央依據(jù)《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》有關規(guī)定，出臺或修訂黨內法規(guī)已達50余部，《改進工作作風密切聯(lián)系群眾八項規(guī)定》、廉潔自律準則、紀律處分條例、問責條例等一批重要的黨內法規(guī)相繼出臺，這次十八屆六中全會又修改制定了《準則》和《條例》，直面當前黨內政治生活和黨內監(jiān)督存在的突出問題，形成了新的制度安排，使黨建制度體系達到了新水平，為推進全面從嚴治黨提供了更加有力的制度保障。

三是突出紀律管黨，保證政黨治理制度化。黨要管黨，首先是管好干部；從嚴治黨，關鍵是從嚴治官、從嚴治吏。習近平同志指出，“這些規(guī)矩看著沒有白紙黑字的規(guī)定，但都是一種傳統(tǒng)、一種范式、一種要求。紀律是成文的規(guī)矩，一些未明文列入紀律的規(guī)矩是不成文的紀律；紀律是剛性的規(guī)矩，一些未明文列入紀律的規(guī)矩是自我約束的紀律”；[2]“加強紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策”。[3]因此，要把從嚴管理貫徹落實到干部隊伍建設全過程，堅持從嚴教育、從嚴管理、從嚴監(jiān)督，使每個干部深刻懂得，當干部就必須付出更多辛勞、接受更嚴格的約束?！鞍褭嗔﹃P進制度的籠子里”，同時扎緊“制度的籠子”，用完備的制度、嚴格的執(zhí)行來約束權力的濫用，是紀律治黨的根本目的?！稖蕜t》指出，“紀律嚴明是全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動、步調一致前進的重要保障，是黨內政治生活的重要內容。必須嚴明黨的紀律，把紀律挺在前面，用鐵的紀律從嚴治黨”。強調把紀律建設擺在更加突出位置，用制度規(guī)范人，用紀律約束人，用法律制約人。黨規(guī)黨紀是對黨組織和黨員立的規(guī)矩，體現(xiàn)的是黨的先鋒隊性質和先進性要求，在于喚醒領導干部的組織意識、紀律意識和規(guī)矩意識。因此，全面從嚴治黨必須堅持紀嚴于法、紀在法前。要求廣大黨員干部特別是高級干部等“關鍵少數(shù)”，要時刻心存敬畏、手握戒尺，堅持把紀律和規(guī)矩挺在前面，主動放棄一部分公民法定的權利和自由，接受更加嚴格的紀律約束，增強紀律自覺、強化他律約束，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，始終做遵規(guī)守紀的表率，以達到以嚴的標準要求干部、以嚴的措施管理干部、以嚴的紀律約束干部，從而保證全面從嚴治黨的實效性。

二、政黨治理的根本：加強和規(guī)范黨內政治生活

習近平同志強調：“做好各方面工作，必須有一個良好政治生態(tài)。政治生態(tài)污濁，從政環(huán)境就惡劣；政治生態(tài)清明，從政環(huán)境就優(yōu)良。政治生態(tài)和自然生態(tài)一樣，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出現(xiàn)問題，再想恢復就要付出很大代價?！闭h治理是一種有機的、動態(tài)的、整體的政黨自身調適過程，涵蓋自組織力提升、政黨成員管理、政黨形象塑造、政黨規(guī)范遵從、政黨腐敗懲治、政黨績效實現(xiàn)等基本內容。[4]政黨治理規(guī)范化的過程，就在于通過加強黨員特別是領導干部和黨的各級組織管理，以嚴格、嚴肅的黨內政治生活，提高政黨的外部適應性和內部規(guī)范性，其中的根本就是形成良好的政治生態(tài)和規(guī)范的黨內政治生活。

一是突出關鍵少數(shù)。領導干部是政黨事務的主導者，也是政黨形象的體現(xiàn)者，在全面從嚴治黨中具有重要的引導、示范和表率作用，負有政黨治理規(guī)范化的主體責任。在我們這個擁有8800多萬黨員的超大型政黨中形成規(guī)范有效的政黨治理，“領導帶頭”是關鍵，領導干部這個“關鍵少數(shù)”要在守規(guī)矩、遵紀律、正作風方面發(fā)揮特別的模范作用。

改革開放以來，我們黨先后開展了整黨、“三講”教育、保持黨員先進性教育、學習實踐科學發(fā)展觀等集中教育實踐活動，都把加強和規(guī)范黨內政治生活作為一個重要內容。這些活動和規(guī)范都是對全黨提出的要求。黨的十八大之后，又相繼通過制定并落實中央“八項規(guī)定”、開展黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育和“兩學一做”學習教育等集中教育活動。我們注意到，在這些學習教育活動中，特別顯著地突出了對黨員領導干部特別是高級干部的教育和管理，不僅強化黨建工作責任制，而且有針對性地重點整治形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，形成了以上率下的鮮明特征。與此同時，以“猛藥去疴、重典治亂”的決心強力整治腐敗，查處了近200多名副省部級以上官員和部隊軍級以上軍官。隨著全面從嚴治黨的深入推進，一些突出的問題也暴露出來，這些新情況新問題涉及黨內政治生活的許多方面，最根本地反映在一些主要領導干部在理想信念、堅持民主集中制、組織生活制度等方面的嚴重迷失和錯亂。為此，《準則》和《條例》都把黨員干部特別是各級領導干部和高級干部作為重點，明確了高級干部應發(fā)揮的主體作用和主體責任?！稖蕜t》指出，“新形勢下加強和規(guī)范黨內政治生活，重點是各級領導機關和領導干部，關鍵是高級干部特別是中央委員會、中央政治局、政治局常務委員會的組成人員”。這樣的規(guī)定，無疑直擊問題的根源所在。正是這部分執(zhí)掌重要權力的領導干部特別是地位特殊的高級干部，在推動黨內政治生活規(guī)范化進程中，必須承擔起更多的特殊職責。因此，必須對黨內領導干部特別是高級干部提出更高的標準、更嚴的要求?！瓣P鍵少數(shù)”要以身作則、率先垂范、以上率下，先做表率，先做“正人”，才能發(fā)揮好改善黨內整體政治生態(tài)的示范作用。

二是嚴格組織生活。黨是以組織的形式存在和發(fā)展的，黨的力量在于組織，蘊藏在黨員干部的組織生活之中。組織生活在黨內政治生活中具有基礎性的地位和作用。在現(xiàn)代政黨治理中，注重發(fā)揮黨組織的作用，最大限度調動、整合黨員和各級黨組織的多元主體的互動參與、上下聯(lián)動、協(xié)調共進，是促進生成良好的政治生態(tài)的重要內容。因此，推動黨的組織生活的制度化、規(guī)范化，是實現(xiàn)政黨治理組織協(xié)調性和有效性的重要抓手。

相較于世界上其他的絕大多數(shù)政黨，中國共產黨擁有從中央到地方、到基層的龐大而嚴密的組織體系，現(xiàn)有3200多個地方組織、440多萬個基層黨組織。這是我們黨所具有的獨特政治優(yōu)勢。發(fā)揮好組織生活對黨員、干部的思想教育和組織管理作用，以及管理、約束和監(jiān)督功能，對于建設良好黨內政治關系至關重要。黨的十八大以來，習近平多次強調，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起；必須解決黨的組織生活不經常、不認真、不嚴肅以及表面化、娛樂化、形式化的問題。《準則》中對用好黨的組織生活這個經常性手段，做出了明確的規(guī)定，強調必須堅持黨的組織生活各項制度，創(chuàng)新方式方法，增強黨的組織生活活力；認真落實“三會一課”、民主生活會和組織生活會、談心談話、領導干部雙重組織生活和對黨員進行民主評議等制度，加強經常性的教育、管理和監(jiān)督。與此同時，在黨的組織生活中，強調要切實開展批評和自我批評，“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，決不能把自我批評變成自我表揚、把相互批評變成相互吹捧。嚴肅認真的批評和自我批評，能有效提升黨員的黨性修養(yǎng)、增強黨組織解決自身問題能力，強健黨員和黨組織肌體，有助于保證政黨自身的先進性和純潔性。

三是強化行為規(guī)范。黨員主體的行為是決定黨內政治生態(tài)是否良好的關鍵所在。事實上，政黨治理不只是建立完善一套規(guī)則,更是一個持續(xù)互動的過程。這其中，各類治理主體的行為決定了治理過程的成效。從政黨治理的具體內容來看，黨內制度的創(chuàng)制和完善是治理的基礎，而黨員領導干部的工作行為和日常生活行為、思想觀念和行為作風，則關系到政黨治理目標的實現(xiàn)與否。這一點，在加強和規(guī)范黨內政治生活中顯得尤為重要。

改革開放以來，我們黨就領導干部民主生活會、領導干部廉潔從政、黨內監(jiān)督、黨員權利保障、紀律處分等方面制定了許多條例或規(guī)定，目的都是為推動黨內政治生活制度化、規(guī)范化。十八屆六中全會通過的《準則》則特別突出了領導干部特別是高級干部的行為規(guī)范，以約束、限制、管理黨員領導干部的言行，推動黨內政治生活的嚴格化、嚴肅化，營造政治生態(tài)的風清氣正?！稖蕜t》中有許多內容以“不準”、“嚴禁”、“必須”等“禁制性”的剛性條文，明確具體地規(guī)定了對黨內高級干部的行為要求。比如，要做堅定理想信念的表率，必須自覺抓好學習、增強黨性修養(yǎng)；在大是大非面前不能態(tài)度曖昧；不準在黨內搞小山頭、小圈子、小團伙，嚴禁在黨內拉私人關系、培植個人勢力、結成利益集團；不準把黨的干部當作私有財產，黨內不準搞人身依附關系；不能搞家長制，特別是不能要求下級辦違反黨紀國法的事情；堅決禁止跑官要官、買官賣官、拉票賄選等行為，堅決禁止向黨伸手要職務、要名譽、要待遇行為；不得干預曾經工作生活過的地方、曾經工作過的單位和不屬于自己分管領域的干部選拔任用工作；必須帶頭從諫如流、敢于直言，做批評和自我批評的行動示范；必須加強自律、慎獨慎微，自覺檢查和及時糾正在行使權力、廉政勤政方面存在的問題；必須拒腐蝕、永不沾，堅決同消極腐敗現(xiàn)象做斗爭，堅決抵制潛規(guī)則，自覺凈化社交圈、生活圈、朋友圈……這些行為規(guī)范規(guī)定得相當細致、十分具體，具有很強的現(xiàn)實性和針對性。這些“必須”、“不準”，直接針對當前黨內政治生活中一定范圍內存在的“痼疾”或“隱疾”，針對在黨內政治生活中曾經大行其道的各種“潛規(guī)則”，針對的是政治生態(tài)中某些領域存在的各種“暗礁”和隱患。因此，《準則》中的行為要求和規(guī)范，無疑是因應新情況新問題，系統(tǒng)總結正反兩方面歷史經驗的基礎上，制定的“精準”對策以形成“明規(guī)則”，避免和杜絕權力的恣意妄為，以求達到對癥下藥、治未病的功效。

三、政黨治理的保障：強化黨內監(jiān)督

習近平指出：“沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律”；[5]“強化黨內監(jiān)督，必須堅持、完善、落實民主集中制，確保黨內監(jiān)督落到實處、見到實效。要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督”。[6]手握權力的人容易濫用權力；絕對的權力導致絕對的腐敗。黨內監(jiān)督的實質是一種權力制約模式，是權力制約精神在政黨治理中的重要表現(xiàn)形式。在政黨治理中，為保證政黨內部各種權力的有序有效運行，避免出現(xiàn)“破窗效應”，保障黨的組織和黨員領導干部正確行使職權、履行職責、行使權力，建立完善制度執(zhí)行的監(jiān)察、督促、問責機制是其中的關鍵環(huán)節(jié)。

黨的十八大以來，我們黨為提升對社會變化的適應性和回應能力，面對消極腐敗的最大威脅和脫離群眾的最大危險，以“零容忍”的堅決態(tài)度，加大了懲治腐敗的力度，保持了組織的凈化和干部隊伍的純潔性。[7]并且科學把握了反腐敗斗爭“標”與“本”的辯證關系，構建了一系列的黨內法規(guī)制度體系，實現(xiàn)黨內政治生活和黨內監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化。此次全會通過的《條例》，圍繞責任設計制度、圍繞制度構建體系，強化上級黨組織對下級黨組織和領導干部的監(jiān)督，明確了不同監(jiān)督主體和監(jiān)督層級的權責要求，實現(xiàn)上下級聯(lián)動、多元主體協(xié)同，做到責任清晰、主體明確，制度管用、行之有效，有效制約權力運行，為新時期政黨治理的科學化、規(guī)范化提供了制度保障。

一是各級黨委的主體責任。針對黨內監(jiān)督履行主體責任缺失、監(jiān)督責任缺位、管黨治黨寬松軟的問題，《條例》通過明確職責、完善制度，推動管黨治黨從寬松軟走向嚴緊硬。黨內監(jiān)督中，各級黨委（黨組）負有主體責任，書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內履行監(jiān)督職責。如此強調責任，實際上體現(xiàn)的是權必有責、權責對等的原則，杜絕主體責任缺失、監(jiān)督責任缺失，避免各項監(jiān)督制度虛化空轉。同時，明確在民主生活會、談話談心制度中加強監(jiān)督，突出了黨組織在日常組織生活中多了解黨員干部的思想、生活、工作、作風狀態(tài)，防微杜漸，發(fā)現(xiàn)苗頭及時提醒，真正發(fā)揮黨的組織在提醒、督促黨員干部修正錯誤、共同進步的基本責任。

二是紀律工作部門的專門職責。習近平強調：“現(xiàn)代政黨都是有政治紀律要求的，沒有政治上的規(guī)矩不能成其為政黨?！奔o委作為黨內監(jiān)督的專責機關，是管黨治黨的重要力量，負有監(jiān)督執(zhí)紀問責的職責?！稐l例》進一步強化和細化了黨章中對紀委工作任務的規(guī)定，將紀委定位為黨內監(jiān)督的“專責機關”（2003年《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》中界定為“專門機關”），明確了其在黨內監(jiān)督中的權力和責任，要求把維護政治紀律和政治規(guī)矩放在首位，加強監(jiān)督所轄范圍遵守黨章黨規(guī)黨紀的情況，檢查執(zhí)行黨的路線方針政策情況等。同時，對紀委的雙重領導體制、派駐紀檢組落實責任，以及對同級黨委和黨的工作部門的監(jiān)督等也做出了制度性安排，是對黨章相關規(guī)定的具體化和制度化，更為明確地界定了紀委所履行的監(jiān)督權責。

三是黨員的民主監(jiān)督作用。黨員是政黨肌體的細胞。在政黨治理中，包括民主監(jiān)督權利在內的諸多黨員權利，應當?shù)玫匠浞肿鹬睾捅Ｕ?。黨章中本身對黨員的監(jiān)督權利作了明確的規(guī)定，《條例》對黨員民主監(jiān)督的內容、方式和途徑做出了具體化的規(guī)定，以更好維護黨員的監(jiān)督權利。還規(guī)定了黨員可以“在黨的會議上有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員，揭露和糾正工作中存在的缺點和問題”；參加黨組織開展的評議領導干部活動，勇于觸及矛盾問題、指出缺點錯誤，對錯誤言行敢于較真、敢于斗爭等。這些規(guī)定，無疑賦予了普通黨員在政黨治理過程中享有和運用的權利，發(fā)揮積極的主體責任。

四是外部監(jiān)督的促進作用。黨內監(jiān)督是第一位的、基本的，但政黨治理過程需要多元監(jiān)督主體的協(xié)同推進、共同參與。黨的執(zhí)政活動，需要來自外部的有力監(jiān)督，必須與國家機關監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種外部監(jiān)督結合，以形成監(jiān)督合力。比如，群眾是黨的執(zhí)政之基，拓寬群眾監(jiān)督渠道，是促進群眾參與黨的治理的重要途徑，不僅有利于保持黨同人民的血肉聯(lián)系，也有助于提高和改進黨的各級組織為群眾服務水平。又如，輿論監(jiān)督是新聞媒體的一項基本功能，新聞媒體的大眾傳播屬性使之具有監(jiān)督的特別優(yōu)勢，而且其監(jiān)督效果對于推動解決問題也是社會關注、群眾歡迎的。因此，發(fā)揮輿論監(jiān)督特別是互聯(lián)網監(jiān)督作用，是新聞媒體這個“社會哨兵”應當肩負的職責和使命，對于提升黨內監(jiān)督的有效性具有重要的協(xié)同促進作用。

[1]習近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/p olitics/2013-12/31/c_118787463.htm.

[2]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的講話（2015年1月13日）[EB/O L]//習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編. http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201512/t20151231_718 52.html.

[3]習近平.在十八屆中央政治局常委會第一百一十九次會議關于審議中國共產黨廉政準則、黨紀處分條例修訂稿時的講話（2015年10月8日）[EB /OL]//習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編. http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201512/t20151231_718 52.html.

[4]仲偉通.政黨治理視域下全面從嚴治黨的發(fā)展路向[J].中國特色社會主義研究，2016，（4）.

[5]習近平.在全國組織工作會議上的講話[EB/ OL].[2013-06-28].http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/ 2015/1020/c385474-27717833.html.

[6]習近平.在十八屆中央紀委六次全會上的講話[EB/OL].[2016-01-12].http://news.xinhuanet.com /politics/2016-05/03/c_128951516.htm.

[7]陳家喜，黃惠丹.論政黨治理視域中的全面從嚴治黨[J].社會主義研究，2016，（3）.

責任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2016）06-0013-05

2016-11-10

楊建，深圳市委宣傳部理論處處長、博士。