孟　偉

政府改革項(xiàng)目第三方評估：內(nèi)容及實(shí)現(xiàn)形式

孟偉

黨的十八大提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”發(fā)展目標(biāo)，在這種背景下，地方政府展開了新一輪的政府改革，通過推進(jìn)各種改革項(xiàng)目，旨在強(qiáng)化市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效能，促進(jìn)民生事業(yè)全面均衡發(fā)展。隨之帶來的問題是，如何評價政府改革項(xiàng)目的設(shè)立、展開過程及改革效果，公眾是否有必要參與政府改革項(xiàng)目的評價。如果有必要，應(yīng)參與評價什么內(nèi)容，以什么樣的具體方式實(shí)現(xiàn)。討論清楚這些問題，對探索公眾有序參與的民主實(shí)現(xiàn)方式，尋找人民群眾意愿和利益的最大公約數(shù)，通過公眾有序參與較正改革偏差，推動公眾養(yǎng)成理性評價、理性判斷、理性妥協(xié)、理性合作意識，使某項(xiàng)改革獲得來自于公眾認(rèn)同和滿意的合法性，以及政府公共權(quán)威和公信力真正提升有理論和實(shí)踐意義。

政府改革項(xiàng)目；第三方評估；治理

隨著現(xiàn)代科技和信息化發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境日益呈現(xiàn)出新的變化，政府如何通過不斷進(jìn)行自我改革和完善發(fā)展，強(qiáng)化政府的適應(yīng)能力，既具有必要性，也具有緊迫性。在這種條件下，黨的十八大提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”發(fā)展目標(biāo)，其中“法治國家”和協(xié)商民主意義下的有序參與是重要的內(nèi)容。在這種背景下，地方政府展開了新一輪的政府改革，通過推進(jìn)各種改革項(xiàng)目，旨在強(qiáng)化市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效能，促進(jìn)民生事業(yè)全面均等發(fā)展。

隨之帶來的問題是，如何評價政府改革項(xiàng)目的設(shè)立、展開過程及改革效果。公眾是否有必要參與政府改革項(xiàng)目的評價。如果有必要，應(yīng)參與評價什么內(nèi)容，以什么樣的具體方式實(shí)現(xiàn)。討論清楚這些問題，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化十分必要。在政府改革項(xiàng)目評價中引入客觀中立的第三方評估，就是公眾有效參與的具體表現(xiàn)形式。它意味著評估指標(biāo)的設(shè)定、評估過程的實(shí)施、評估結(jié)論的給出和分析，既非政府部門的政策制定者，也非政策執(zhí)行者，其實(shí)質(zhì)是一種更客觀的社會需求滿意度和社會發(fā)展趨勢的判斷，也是更公正、公開的政府行為社會監(jiān)督，有助于避免政府在自我評價體系中既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的“自娛自樂”。因此，本文認(rèn)為，在全面深化改革的宏觀背景下，從地方政府改革項(xiàng)目的第三方評估切入研究，對全面把握地方社會發(fā)展需求、以公眾滿意為導(dǎo)向設(shè)計(jì)改革項(xiàng)目、在公眾參與中提升政府社會治理能力等方面，具有較強(qiáng)的政策實(shí)踐意義。盡管國內(nèi)中央政府和地方政府關(guān)于第三方評估的實(shí)踐已經(jīng)展開，但就第三方評估的確定內(nèi)涵，基本價值導(dǎo)向、可通用的評價指標(biāo)、評價結(jié)果的可比性等方面，仍有進(jìn)一步研究的價值。

一、政府改革項(xiàng)目第三方評估的提出：內(nèi)涵及價值導(dǎo)向

（一）問題的提出

以英美為代表的西方第三方評估的興起，與20世紀(jì)七八十年代西方國家政府行政效率和公平性受到質(zhì)疑有關(guān)。在政府效能日益受到來自公眾參與要求的挑戰(zhàn)下，隨著治理理論的出現(xiàn)，從管理型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)公眾通過談判、協(xié)商、參與、合作、評價等方式，實(shí)現(xiàn)政府績效管理的最優(yōu)化，其技術(shù)體現(xiàn)主要是政府績效的第三方評估的應(yīng)用。西方國家在經(jīng)歷成立官方“政府績效審計(jì)”機(jī)構(gòu)實(shí)踐后，以美國“坎貝爾”研究所為著的民間機(jī)構(gòu)的介入，成為政府績效第三方評估的主要趨勢。它們的主要特征包括：組織類型非常多樣，如學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、NGO等；以“公眾滿意度”為主要評估導(dǎo)向；強(qiáng)大的組織系統(tǒng)和專業(yè)水準(zhǔn)，保證第三方評估的可行性和公眾參與度。

國內(nèi)第三方評估的研究和實(shí)踐與學(xué)術(shù)界20世紀(jì)90年代后期興起的以公眾參與為導(dǎo)向的治理理論研究有關(guān)。隨著俞可平提出“善治”這一中國化的治理概念，中國治理理論與治理實(shí)踐開始興起。盡管在中國的語境下，治理一開始具有倫理要求，但就國家管理主體非政府一端，由社會組織構(gòu)成的第三方力量，可以表達(dá)、參與，甚至可以接納一些政府事務(wù)；第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷，在促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)方面發(fā)揮了不可替代的促進(jìn)作用；第三方參與促進(jìn)形成政府、市場、公眾間的合力等基本判斷和價值方面，具有一致性。但我國學(xué)術(shù)界對于參與政府績效管理的“第三方”有著與西方不同的多種理解。包國憲教授將“第三方評估”理解為：第一方評價和第二方評價泛指政府系統(tǒng)內(nèi)部評價，第一方指政府部門組織的自我評價，第二方評價指政府系統(tǒng)內(nèi)上級對下級的評價，第三方評價屬外部評價，指由獨(dú)立于政府及其部門之外的第三方組織實(shí)施的評價，具體形式有獨(dú)立第三方評價和委托第三方評價。倪星等則認(rèn)為，第一方評估是指政府內(nèi)部評估，第二方評估是指來自普通公眾的評估，第三方則指獨(dú)立的專業(yè)性機(jī)構(gòu)的評估。程樣國、李志認(rèn)為，第三方評估是區(qū)別于由政策制定者和執(zhí)行者進(jìn)行的評估，第三方的主體可以是多樣的，包括受行政機(jī)構(gòu)委托的研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評估組織、中介組織、輿論界、社會組織等多種。幾乎與理論探索同時，第三方評估開始應(yīng)用于我國地方政府績效評估中。有“萬人評政府”的隨機(jī)模式，并逐漸發(fā)展起甘肅模式、浙江大學(xué)模式、武漢模式、華南理工大學(xué)模式、國務(wù)院督查模式等。

（二）內(nèi)涵

在中國語境下政府改革績效的第三方評估內(nèi)涵分為宏觀和微觀兩個層次。第一個層次是政府與社會關(guān)系下的較為宏觀的定義，所謂第一方指政府政策制定和執(zhí)行者；第二方指政策指向的服務(wù)對象或政策對象；第三方指的既非政府政策制定和執(zhí)行者，也非政策相關(guān)服務(wù)對象，而是獨(dú)立于政府與服務(wù)對象的其他機(jī)構(gòu)、組織、群體組織的有關(guān)政策績效的評估。第二個層次是以評估為核心要素的較為微觀的定義，第一方指的是政策制定和執(zhí)行者的自我評估；第二方指政策制定與執(zhí)行者上一級部門的評估；第三方指的是外部評估，既可能是政策服務(wù)對象的評估，也可能是其他社會組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)的評估。

總之，政府改革項(xiàng)目的第三方評估，應(yīng)是政府部門以外的評價，是與政府部門不存在直接關(guān)聯(lián)的非利益相關(guān)方獨(dú)立、自主展開的評價。其根本意義在于，不受政府部門意志的主導(dǎo)，不受其權(quán)力關(guān)系的制約，盡量保持其公正性、公平性，以保證其能真實(shí)反映改革的科學(xué)性、合理性和公眾認(rèn)同度，為地方政府調(diào)整政策方向、政策目標(biāo)、政策節(jié)奏、政策效果，提供來自于經(jīng)濟(jì)社會的依據(jù)。說到底，政府改革項(xiàng)目的第三方評估目的是保障評價的公正性。

（三）價值導(dǎo)向

第三方評估的價值導(dǎo)向直接決定評估的過程和結(jié)果。因此，以什么價值指導(dǎo)第三方價值評估十分重要。在科學(xué)性和合理性的價值目標(biāo)下，第三方評估存在著非常明確的價值導(dǎo)向，即應(yīng)以公眾直接參與為核心導(dǎo)向，公眾參與不僅是個管理問題，而且已經(jīng)成為民主政治發(fā)展的重要內(nèi)容。政府改革項(xiàng)目涉及老百姓的切身利益，事關(guān)老百姓的福祉，公眾參與是第三方評估的應(yīng)有之義。

公眾參與的價值導(dǎo)向，意味著政府“改什么”，必須問需于民。從民生改革的發(fā)生邏輯上講，其改革與政府的機(jī)構(gòu)改革、流程再造等不同，這些改革大多是內(nèi)生性的，即公共部門自身的運(yùn)作矛盾成為改革的主要動機(jī)。但民生改革更多是外生性的，即老百姓的民生需求是改革動力。

公眾參與的價值導(dǎo)向，也意味著“怎么改”必須問計(jì)于民。民生改革項(xiàng)目涉及組織方式和實(shí)施過程，公共部門不能包辦代替。公眾的有效參與能彌補(bǔ)公共部門的有限性，公眾的有效參與也是糾偏的重要途徑。

公眾參與的價值導(dǎo)向，還意味著“改得是否滿意”必須問效于民。民生改革項(xiàng)目的結(jié)果好與壞，公眾滿不滿意，更不能完全由公共部門自身說了算，必須讓公眾參與，自不必多論。

二、政府改革項(xiàng)目第三方評估的主要內(nèi)容

政府改革項(xiàng)目的第三方評估，一個重要內(nèi)容就是對政府改革項(xiàng)目公眾認(rèn)同度和滿意度的判斷和評價。這個過程通常是以問卷調(diào)查和分析的形式進(jìn)行的。

（一）公眾是否認(rèn)同改革內(nèi)容

對政府改革項(xiàng)目進(jìn)行公眾認(rèn)同度和滿意度的評價，是對公眾是否認(rèn)同改革內(nèi)容的評價。公共政策涉及公眾利益，以滿足相關(guān)公眾利益要求，同時，對推動城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生正向作用為基本目標(biāo)。因此，政府改革項(xiàng)目的內(nèi)容，能否得到公眾認(rèn)同，具有重要意義。這是對“改什么”的公眾性的評價。某項(xiàng)改革內(nèi)容，得到的相關(guān)公眾認(rèn)同越大，說明其改革的必要性和合理性越大，某項(xiàng)改革內(nèi)容，公眾認(rèn)同度和支持度越低，說明該改革內(nèi)容的必要性和合理性可能越低，或者展開的時間點(diǎn)與方式不恰當(dāng)。獲得較高認(rèn)同和支持的改革內(nèi)容，設(shè)計(jì)者或發(fā)動者，往往通過前期較深入的調(diào)查研究，對各種相關(guān)訴求深入分析后形成。而一項(xiàng)得到較多支持的改革內(nèi)容，往往是改革取得較好經(jīng)濟(jì)社會效果的必要前提。很難想象，一項(xiàng)得不到公眾，特別是利益相關(guān)的公眾群體支持的改革項(xiàng)目，能實(shí)際產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)社會效果。在實(shí)際政府治理過程中，存在著大量政府部門未經(jīng)深入調(diào)查研究，未經(jīng)公眾需求調(diào)查，而推動的改革，這類改革項(xiàng)目要么不是公眾最關(guān)心的，要么不是公眾最需要的；還有的改革內(nèi)容空洞而難以展開，公眾難以理解，無法操作。通過公共政策調(diào)整，實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會改革，日益成為現(xiàn)代政府治理的重要手段。因此，通過公共政策的改進(jìn)和優(yōu)化，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化，首先是對改革內(nèi)容的公眾認(rèn)同度的調(diào)查。以公正、客觀為基本訴求的第三方評估，高度關(guān)注改革內(nèi)容的公眾認(rèn)同度。

（二）公眾對改革項(xiàng)目立項(xiàng)過程是否滿意

對政府改革項(xiàng)目進(jìn)行公眾認(rèn)同度和滿意度的評價，是對公眾對改革項(xiàng)目立項(xiàng)過程是否滿意的評價。立項(xiàng)過程涉及對“改什么”、“怎么改”的整體判斷。某行政部門基于自身工作職責(zé)和對城市經(jīng)濟(jì)社會的了解，確立改革項(xiàng)目，是“關(guān)門立項(xiàng)”。某行政部門提出立項(xiàng)意向，召集利益相關(guān)者代表、人大代表、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等，共同參與的立項(xiàng)過程，是“開門立項(xiàng)”?！伴_門立項(xiàng)”的優(yōu)勢是更深入了解不同利益需求者的具體意愿，對改革的長期效益和短期效益，能在多種聲音的討論和協(xié)商中，獲得相對平衡。公眾有參與的立項(xiàng)過程或參與程度較高的立項(xiàng)過程，易得到較高的認(rèn)同和滿意的評價。

（三）公眾對改革的組織實(shí)施過程是否認(rèn)同和滿意

對政府改革項(xiàng)目進(jìn)行公眾認(rèn)同度和滿意度的評價，是對公眾對改革的組織實(shí)施過程是否認(rèn)同和滿意的評價。改革項(xiàng)目的組織實(shí)施過程，是改革能否取得預(yù)期目標(biāo)的重要部分，需要協(xié)同推進(jìn)。項(xiàng)目組織實(shí)施過程，吸收公眾參與，是建立政府和社會良好關(guān)系的重要途徑，也是吸收社會資源進(jìn)入改革項(xiàng)目的過程。一項(xiàng)好的改革項(xiàng)目的實(shí)施，越得到公眾認(rèn)可，越可能產(chǎn)生較高參與，凝聚社會資源的能力越強(qiáng)，獲得滿意評價的可能性較高。

（四）公眾對改革績效是否認(rèn)同和滿意

對政府改革項(xiàng)目進(jìn)行公眾認(rèn)同度和滿意度的評價，是對公眾對改革績效是否認(rèn)同和滿意的評價。公眾對改革項(xiàng)目的認(rèn)同和滿意，與改革內(nèi)容、立項(xiàng)過程、組織實(shí)施過程中的公眾參與相關(guān)，但這些環(huán)節(jié)的高度參與，仍與改革項(xiàng)目最終得到公眾認(rèn)可和滿意，沒有絕對關(guān)系。改革項(xiàng)目最終能否得到公眾認(rèn)可和滿意的評價，改革績效始終具有重要作用，即某項(xiàng)改革項(xiàng)目組織過程規(guī)范，實(shí)施過程參與程度較高，但受到不確定性因素影響，或者對較高參與缺乏有效組織，仍可能影響項(xiàng)目績效的最終實(shí)現(xiàn)。一般來看，項(xiàng)目績效獲得較高認(rèn)同和滿意評價，總是對城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的正向推動作用較明顯，對某行業(yè)的經(jīng)營能力提升和成本降低相關(guān)，與個體社會生存成本降低，收益較高相關(guān)。改革成功不成功，最終取決于改革績效的公眾認(rèn)同度和滿意度。所以，以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向的改革，始終追求改革結(jié)果對問題的解決程度，這是公眾對改革項(xiàng)目績效要求所決定的。

三、政府改革項(xiàng)目第三方評估實(shí)現(xiàn)方式

政府改革項(xiàng)目的第三方評估實(shí)現(xiàn)方式，實(shí)際是改革主體對第三方評估機(jī)構(gòu)的選擇與展開合作的過程。

第三方評價機(jī)構(gòu)一般有三種組織形式：由各高校研究人員組成的專業(yè)機(jī)構(gòu)；體制內(nèi)專業(yè)人員組成的評價小組；民間專業(yè)人員組成的評價機(jī)構(gòu)。無論是哪一種評價機(jī)構(gòu)，從其組成的人員來看，一般包括黨代表、人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)代表、專家學(xué)者、普通公眾。

參與第三方評價的改革項(xiàng)目，即評價對象，一般是與公眾高度相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的改革項(xiàng)目，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房、戶籍等領(lǐng)域的改革，這些與公眾社會生活高度相關(guān)的領(lǐng)域所進(jìn)行的改革，與城市公眾的社會質(zhì)量高度相關(guān)，需要通過參與形成改革共識，達(dá)至利益平衡或最大化。這就要求政府相關(guān)部門，通過獨(dú)立的第三方評價機(jī)構(gòu)，開展獨(dú)立調(diào)查評估，以獲得改革的真實(shí)信息，從而在政策改進(jìn)過程中，發(fā)揮公眾參與的積極作用。

從第三方評價的過程來看，改革主體選擇了某獨(dú)立的第三方評價機(jī)構(gòu)后，應(yīng)給予第三方評價機(jī)構(gòu)以自主權(quán)，使其可以獨(dú)立展開工作。第三方評價機(jī)構(gòu)，因評價的項(xiàng)目不同，設(shè)計(jì)的改革指標(biāo)不同，引入公眾參與的范圍不同，但引導(dǎo)公眾參與是共性。公眾對改革項(xiàng)目認(rèn)同和滿意的具體內(nèi)容可能不同，但是，對改革項(xiàng)目在提高辦事效率、強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量、推動廉政建設(shè)方面，有較高一致性。第三方評價機(jī)構(gòu)在展開獨(dú)立評估工作過程中，應(yīng)強(qiáng)化對這些公眾關(guān)注點(diǎn)的評價。

從第三方評價結(jié)果的運(yùn)用來看，一般包括兩種形式：一是對評議產(chǎn)生的排名進(jìn)行比較，找出排名靠后項(xiàng)目存在問題的原因，以實(shí)現(xiàn)通過第三方評價推動改革順利實(shí)施的目的；二是對第三方評價中收集到的民意，進(jìn)行回應(yīng)與反饋，實(shí)現(xiàn)改革主體與公眾參與的良性溝通與互動。

政府改革項(xiàng)目的第三方評估機(jī)制的引入，是現(xiàn)代政府治理的重要內(nèi)容，是科學(xué)決策和民主決策的具體體現(xiàn)，是通過公眾參與改革方案設(shè)計(jì)、組織、實(shí)施過程，從而更有效推動城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有效舉措。是擴(kuò)大公眾有序參與決策的具體實(shí)現(xiàn)形式，是通過引入專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)，克服公眾有序有效參與難點(diǎn)的具體形式，是把公眾意愿和需求作為政策改進(jìn)或政策調(diào)整依據(jù)的具體表現(xiàn)，是對公眾參與政府治理，從而通過有序參與，實(shí)現(xiàn)政府與社會有效互動的有效機(jī)制。

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責(zé)任編輯：鐘曉媚

D630

A

1673-5706（2016）06-0063-04

2016-11-10

孟偉，深圳市委黨?？茖W(xué)社會主義教研部主任、教授、博士。