曾憲旺

深圳基層治理創(chuàng)新探討——以上海經驗為參照

曾憲旺

上?；鶎又卫碇饕涷炇谴笤O計、大賦權、大轉移、大回歸、大網(wǎng)格、大聯(lián)動、大數(shù)據(jù)。推進深圳基層治理創(chuàng)新對策建議如下：一是強化市委對基層治理的統(tǒng)籌謀劃；二是科學調整街道的管轄范圍；三是理順區(qū)、街道、社區(qū)管理體制；四是改革完善社區(qū)工作站；五是構建“一核多元共治”基層治理新格局；六是強化基層治理的保障措施。

基層治理；創(chuàng)新；改革

加強和創(chuàng)新社會治理，是一個時代命題：它事關群眾民生福祉，事關基層和諧穩(wěn)定，事關政權長治久安。上海在城市基層治理模式上進行了大膽的改革與創(chuàng)新，破解了我國城市基層治理的現(xiàn)實困境，開創(chuàng)了我國城市政府治理與大社區(qū)自治有機銜接和良性互動的可行性路徑。上海在基層治理的理論創(chuàng)新和實踐探索上積累的經驗做法，值得我們學習借鑒。

一、上?；鶎又卫碇饕涷?/h2>

大設計：改革從“自我革命”到“全國樣板”。2014年，上海市委將“創(chuàng)新社會治理，加強基層建設”列為一號調研課題，由市委書記牽頭，形成了“1+6”文件成果，包括《關于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》以及深化街道體制改革、完善居民區(qū)治理體系、完善村級治理體系、深化拓展網(wǎng)格化管理提升城市綜合管理效能、組織引導社會力量參與社區(qū)治理、社區(qū)工作者管理辦法等六個配套文件，努力實現(xiàn)“讓基層更加有職、有權、有物、有人”。上海的這次自我革命，受到習近平總書記的充分肯定，其生動實踐啟示我們，創(chuàng)新基層治理，改革被稱為關鍵一招，這一招的“必殺效應”不僅表現(xiàn)在其改革內容上，更表現(xiàn)在改革的“頂層設計”上。

大賦權：職責從“有責無權”到“權責對等”。上海大力加強街道辦事處的管理功能，明確街道辦事處對地區(qū)性、社會性、群眾性工作負全面責任的地位，同時配置了相關的行政資源，讓街道集中了相當一部分權力，包括：組織協(xié)調轄區(qū)內的公安、工商、稅務等機構依法支持、配合街道執(zhí)法；有權對區(qū)政府部門派出機構主要負責人任免、調動、考核和獎懲提出意見建議；公安派出所負責人作為街道黨工委成員，參加街道工作。作為四級網(wǎng)絡的居委會組織，也得到了多方面的增強，部分專職干部獲得事業(yè)編制待遇、居委會工作經費大幅增加。

大轉移：機構從“向上對應”到“向下對應”。上海市委推進新一輪街道機構改革，把工作重心轉到管理與服務上來。以前，街道為了“向上對應”，一般設有十多個科室，存在科室簡單對應、劃分過細、職能重復交叉、工作忙閑不均等問題?，F(xiàn)在街道內設機構從原來的十幾個調整為目前的“6+2”（“6”為全市統(tǒng)一設置職能部門，“2”為各街道根據(jù)實際需要自行設置），圍繞街道管理服務的要求、基層群眾的需求，對科室職責重新劃分確定，由注重“向上對應”轉變?yōu)楦幼⒅亍跋蛳聦?，更好地履行公共管理、公共服務、公共安全職能?/p>

大回歸：職能從“全能政府”到“公共服務”。上海機構改革后，取消了街道招商引資職能及相應考核指標和獎勵，街道工作重心切實轉移到公共服務、公共管理和公共安全等社會治理工作上，從“拼經濟”到“拼服務”。為激發(fā)基層工作者隊伍的積極性，上海明確給予居民區(qū)黨組織書記“事業(yè)崗位、事業(yè)待遇”。對于居委會全日制工作人員，街道聘用人員、社區(qū)專職工作人員等社區(qū)工作者，則根據(jù)崗位特點、工作年限等綜合因素，建立崗位等級序列及與之相銜接的薪酬體系。有上升通道，有發(fā)展空間，有待遇保障。

大網(wǎng)格：壓力從“自上而下”到“自下而上”。上海建立“城市網(wǎng)格化管理中心”，將網(wǎng)格平臺延伸進各小區(qū)，居委會的網(wǎng)格平臺和市、區(qū)、街道網(wǎng)格平臺聯(lián)網(wǎng)，使居委會發(fā)的“單子”通過法定渠道，直接進入具有約束力的政府行政流程。居委會平臺發(fā)到街道網(wǎng)格中心的“單子”，都有辦理期限。根據(jù)誰發(fā)單、誰驗收、誰結案的原則，如不辦理，居委會有權不撤單、不結案。年終，區(qū)委區(qū)政府將根據(jù)辦結率進行考核。以前，有些居民覺得“大領導”最管用，總要向區(qū)里、市里投訴。如今，居委網(wǎng)格直通主管部門，辦事效率提高，居民信訪訴求又回歸到居委會。

大聯(lián)動：執(zhí)法從“散兵游勇”到“整合布陣”。上海實行城市綜合管理大聯(lián)動大聯(lián)勤機制，打破條塊分割，整合各種主體，形成整體力量，逐步提高城市社會管理科學化水平?！按舐?lián)動”機制是在不改變現(xiàn)有行政管理組織體制和各部門的行政管理職能、不增加額外行政編制的情況下，以信息化平臺建設為支撐，以“管理力量大整合、信息采集大共享、社會服務大集中、矛盾隱患大排查、社會治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)勤”為重點，優(yōu)化城市管理運行機制，形成管理、執(zhí)法、服務一體化的社會管理格局。

大數(shù)據(jù)：信息從“各自為政”到“全面掌控”。上海通過互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)的深度融合，有效突破條線信息壁壘。一方面，以大數(shù)據(jù)助推社會治理的“防控網(wǎng)格化”。著力打破職能部門條塊分割的工作格局，把現(xiàn)有的巡防警務網(wǎng)、城管執(zhí)法網(wǎng)、市政服務網(wǎng)、治安防控網(wǎng)、圖像監(jiān)控網(wǎng)等城市管理資源全面整合為一張城市管理大網(wǎng)。另一方面，以大數(shù)據(jù)助推社會治理的“服務精細化”。以“城市網(wǎng)格化管理中心”為核心，匯集其他“五個中心”的各類政策，建成資源數(shù)據(jù)庫，下沉到居民區(qū)，輻射到企業(yè)，一口對外，方便居民群眾辦事。

二、推進深圳基層治理創(chuàng)新對策建議

（一）強化市委對基層治理的統(tǒng)籌謀劃

近幾年來，深圳市的主要做法是把改革的要求落實到各部門和各區(qū)（新區(qū)），自行整改導致改革出現(xiàn)了部門化、地方化的現(xiàn)象。加之，承擔社會治理職能的各部門各自為政、協(xié)同性不足，部門職能交叉和重疊，銜接性不足，處于一種“碎片化”的狀態(tài)。借鑒上海經驗，充分利用中央和省里的政策紅利，緊緊抓住社會體制改革的難得機遇，加強頂層設計。建議：一是在市級層面進行全盤研究和謀劃。學習上海實施的“一號課題”，建議由市委主要領導領頭，開展系統(tǒng)、深入的基層治理大調研、真調研，摸清深圳街道、社區(qū)的真實情況，特別是存在的問題，在此基礎上，在市級層面構建適應新形勢新常態(tài)的深圳基層治理體制機制，規(guī)范街道劃分、職責、內設機構，厘清市、區(qū)、街權責，明確社區(qū)黨委、工作站、股份公司定位、職責，并強力推行、一抓到底。二是高度重視吸收基層創(chuàng)新基層治理的先進經驗，對一些基層創(chuàng)新所取得的重要成果，及時總結提高，進而轉化為全市的制度成果進行推廣。三是健全基層治理法治體系。伴隨基層治理改革創(chuàng)新逐漸進入深水區(qū)，深圳相關政策制度過于宏觀，具體實施機制不健全的問題日益突出。對涉及基層治理主體的法治體系應該進一步建立健全，有些則需要結合新的歷史發(fā)展形勢進行修訂，如《深圳經濟特區(qū)社會組織條例》、《深圳市社區(qū)工作站管理試行辦法》、《深圳經濟特區(qū)物業(yè)管理條例》、《深圳經濟特區(qū)股份有限公司條例》等，要充分發(fā)揮深圳的特區(qū)立法權以及較大市立法權，為深圳基層管理體制提供良好的法律保障。

（二）科學調整街道的管轄范圍

上海很多街道管轄面積僅幾平方公里，管理人口10萬左右。深圳原關外大部分街道管轄面積數(shù)十平方公里，有的街道所管理服務人口超百萬，相當于一些地級市的人口數(shù)量，使得“小馬拉大車”困境普遍顯現(xiàn)。農村城市化后，深圳對個別特大鎮(zhèn)進行了分設。2014年底，市委市政府又啟動街道區(qū)域劃分工作，政策不穩(wěn)定，嚴重影響基層工作和隊伍的穩(wěn)定。建議：全面整合深圳現(xiàn)有街道，將較大街道進行拆分，科學合理劃定街道的管轄范圍，每個街道管轄范圍以平均20平方公里或常住人口20萬為宜，每個街道下設若干社區(qū)，使得基層的行政資源在全市范圍內相對均衡。

（三）理順區(qū)、街道、社區(qū)管理體制

上海全面厘清市、區(qū)、街道的責權，街道職能從“全能政府”回歸到公共服務、公共管理和公共安全等社會治理工作。深圳街道體制機制中的內在矛盾、條塊之間責、權、利匹配不清，社區(qū)工作站與街道辦事處的事權界線比較模糊，由于社區(qū)治理體系未予理順，從而影響社區(qū)自治和共治的良性運轉。建議：一是進一步厘清街道權責。按照綜合管理、專業(yè)管理、協(xié)助管理等類別，對目前街道辦事處承擔的行政管理事項逐一進行清理，將專業(yè)性較強的城市建設、經濟發(fā)展、招商引資等職責交由區(qū)職能部門承擔。建立街道職責準入清單制度，按照“責隨權走、權責一致”的原則，明確街道層面的行政管理事項，凡屬綜合管理的，由街道承擔第一責任，專業(yè)職能部門承擔與其權利相一致的責任；凡屬專業(yè)管理的，由專業(yè)職能部門承擔第一責任，街道承擔與其職責定位相一致的責任；凡屬協(xié)助管理的，街道和專業(yè)職能部門根據(jù)各自在具體工作中所擁有的職權承擔其相應的責任。二是進一步明確社區(qū)權責。社區(qū)工作站主要承擔群防群治、信訪維穩(wěn)、安全巡查以及部分政務類、窗口類工作，重點在于社區(qū)服務事項的落實與服務水平的提升。三是下決心解決原關外街道普遍存在的編外干部職工問題。編外干部職工是原關外街道為彌補工作人員不足，通過人事、勞動部門調入，在政府上班卻沒有入編的人員。他們與在編人員從事相同的工作，但與在編人員相比，薪資、福利待遇有較大差距，同工不同酬，缺乏上升通道。面對體制外和體制內不同的保障，一旦面臨身份改變或退休轉崗，這些原本是社會維穩(wěn)的力量就會轉變成不穩(wěn)定因素。因此，應把這部分人員的待遇，參照編內人員全額列入財政保障。

（四）改革完善社區(qū)工作站

2005年2月，市委、市政府頒發(fā)了《深圳市社區(qū)建設工作試行辦法》，提出設立社區(qū)工作站,實行“居站分設”。如今，工作站設立了11年多，已成為深圳基層管理的一個特色。但是，目前工作站及其工作人員定性不明。長此以往，工作站將成為一個歷史遺留問題，影響基層穩(wěn)定。建議：一是在村改居社區(qū)全面推行社區(qū)工作站與股份公司、居委會分設。明確社區(qū)黨委是社區(qū)各個組織的領導核心，黨委書記由工作站站長兼任。居委會主任可單設，也可由工作站站長或副站長兼任，單設的居委會主任可兼任社區(qū)綜合黨委副書記。二是立足實際，增減并行。一方面，在原關外面積較大的街道，依照一定的人口、面積，將大的村改居社區(qū)化小，并按照一站一居或一站多居、一居多站的模式，增設社區(qū)工作站，縮短服務半徑。如橫崗街道保安社區(qū)，面積15平方公里，轄14個居民小組，人口14萬多，工廠企業(yè)、商鋪門店上千家，“政企社企”分設后，一個工作站根本管不過來，完全可以分設3-4個社區(qū)居委會和工作站。另一方面，在原關內面積較小的街道，可以減少甚至撤銷社區(qū)工作站，做強街道一級服務功能。三是明確將社區(qū)工作站定性為“政府舉辦的社會工作機構”。明確社區(qū)工作站的主要職責為：落實列入社區(qū)事務準入清單的相關事項、社區(qū)服務、培育發(fā)展社會組織。同時，建立社區(qū)工作者職業(yè)化體系。將社區(qū)書記、工作站站長實行事業(yè)崗位、事業(yè)待遇，對特別優(yōu)秀的，可選拔擔任街道黨工委委員或辦事處副主任；社區(qū)其他工作人員全部列為社會工作者，由財政承擔全部經費保障，街道統(tǒng)一管理使用，可以參照教師、醫(yī)師等專業(yè)技術人員隊伍，根據(jù)崗位特點、工作年限、受教育程度、相關專業(yè)水平等綜合因素，建立崗位等級序列，按照人均收入高于上年全市職工平均工資水平的標準，建立與崗位等級和績效考核相銜接的薪酬體系，并根據(jù)全市職工平均工資增長情況進行動態(tài)調整。全市每次面向社會招錄公務員、職員時，應拿出一定名額給社區(qū)工作者定向招錄。四是梳理并嚴格執(zhí)行社區(qū)事務準入清單制度。對照社區(qū)工作站、黨委、居委會、股份公司職責清單，對社區(qū)各種創(chuàng)建項目、“進社區(qū)”活動、牌子進行全面清理，大幅度減項目、減活動、減考核、減牌子。今后，未列入社區(qū)事務準入清單的事項，社區(qū)一律不予受理。確實需要下放社區(qū)的行政事項，必須配套相應的資源。五是市、區(qū)兩級財政應更多傾斜基層，全面承接社區(qū)股份公司負擔的社區(qū)公共服務投入。

（五）構建“一核多元共治”基層治理新格局

現(xiàn)代社會治理方式強調政府機關、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)和個人，通過構建平等合作的伙伴關系，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行規(guī)范和管理，促進公共利益最大化。建議：一是探索建立“一核心兩平臺多主體”的社區(qū)治理模式。“一核心”是指以社區(qū)綜合黨委為核心,發(fā)揮領導作用。兩平臺是指兩個服務平臺，一個是政府主導的行政服務平臺，主要提供各種行政、窗口服務；另一個是社會服務平臺，依托社區(qū)黨群服務中心，以社會組織、社區(qū)股份合作公司、物業(yè)管理公司、企業(yè)、志愿者組織等主體組成，主要通過政府購買或者社會資助的方式提供居民個性化、市場化的服務。二是加大對社會組織的培育扶持。深圳市目前已有社會組織超過一萬家，從業(yè)人員數(shù)十萬，成為深圳社會建設的重要生力軍。但多數(shù)社會組織參與社會治理的能力較弱，因此當前的工作重心應從注重社會組織“量的發(fā)展”轉向“質的培育”。借鑒上海經驗，首先，讓社會組織有事做。結合深圳編制的權責清單，將可以交給社會的職能和事項剝離出來，讓渡空間給社會組織。其次，讓社會組織有錢做事。加大政府購買服務投入，并建立公開公平的競爭和評估制度，同時，鼓勵社會組織拓寬發(fā)展思路和服務范圍，樹立品牌項目以更多地承接和吸引社會資金投入。再次，讓社會組織有能力做事。發(fā)揮好各級社會組織孵化平臺的作用，加強社會組織能力建設，增強其自身“造血功能”。三是加強社會組織規(guī)范管理。廣東省社會組織登記制度改革在全國領先，放寬登記后如何監(jiān)管是我們面臨的一大難題，目前全國尚無可供借鑒的有效經驗，深圳應大膽探索，爭取盡早破題。一方面，依托市社工委組織體系，建立由登記部門、業(yè)務指導部門、綜合管理部門各負其責、協(xié)調配合的社會組織聯(lián)合監(jiān)管機制，同時跟進完善相應的社會組織監(jiān)管信息平臺。另一方面，培育發(fā)展樞紐型社會組織，包括行業(yè)性協(xié)會、綜合性社會組織聯(lián)合會等，充分發(fā)揮其對本領域社會組織發(fā)展的規(guī)范和引領作用，實現(xiàn)“以社管社”。

（六）強化基層治理的保障措施

與市、區(qū)機關工作相比，街道工作環(huán)境復雜、任務多、壓力大、責任重，仕途上升空間小，而工資福利待遇一樣。隨著公車改革等政策的實施，街道更留不住人才，一些年輕業(yè)務骨干都往上調，以橫崗街道為例，近幾年調往市區(qū)部門的年輕公務員和職員十幾人。素質較高、年富力強、熟悉基層工作的干部調走，沉淀下來的是年紀較大、素質相對較低、職業(yè)倦怠比較嚴重的干部。這種狀況不利于基層的穩(wěn)定與發(fā)展。這需要市、區(qū)層面有效利用改革導向，為基層治理提供強有力的保障措施。建議：一是調整和確定對街道的財政體制，取消稅收超收和引進企業(yè)獎勵，街道的財政預算應按實際支出進行統(tǒng)一安排；二是適度提高街道干部收入，街道工作人員總收入應比區(qū)同級高15%，區(qū)比市高15%；三是市、區(qū)黨政機關新招錄的公務員，應先到街道或社區(qū)工作站鍛煉半年到一年；四是在干部選拔任用時，應優(yōu)先考慮有街道工作經驗的干部，科級提任副處級、副處級提任正處級、正處提任副局原則上應具備至少半年的街道工作經歷，讓更多人才安心基層工作并在基層鍛煉成長。

責任編輯：鐘曉媚

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2016-08-21

曾憲旺，深圳市龍崗區(qū)橫崗街道黨工委副書記、辦事處副主任。