林清新

從管理到治理：創(chuàng)新“村改居”社區(qū)治理的寶安探索

林清新

深圳市寶安區(qū)是全國最早啟動城市化，也是首先全面完成“村改居”的地區(qū)之一。從,“村委自治”到探索構建多元共治的社區(qū)治理模式，寶安區(qū)“村改居”社區(qū)的改革實踐推動了基層治理體制機制創(chuàng)新，這些創(chuàng)新與經(jīng)驗具有豐富的參考意義。目前，對處于轉(zhuǎn)型期的“村改居”社區(qū)來說，有兩個問題亟待研究：如何實現(xiàn)改革創(chuàng)新，讓“村改居”社區(qū)走上現(xiàn)代化發(fā)展道路；怎樣使創(chuàng)新的發(fā)展模式具有可持續(xù)性，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。文章以寶安區(qū)“村改居”社區(qū)為研究范本，通過分析其現(xiàn)實困境，試圖從價值、制度和行動三個層面就推進基層治理結構和治理能力現(xiàn)代化作一些前瞻性的思考。

“村改居”社區(qū)；治理；現(xiàn)代化

“村改居”社區(qū)是20世紀90年代以來我國城鎮(zhèn)化進程中所產(chǎn)生的特殊社區(qū)形態(tài)。在經(jīng)歷快速城鎮(zhèn)化階段后，全國“村改居”社區(qū)基本已完成撤村改制和集體經(jīng)濟股份制改制兩方面的改造。在“村改居”社區(qū)內(nèi)部，由于其產(chǎn)生和發(fā)展具有獨特性，其社會結構、人口結構、空間結構、關系結構、組織結構都與一般意義上的城市或農(nóng)村不同，城市要素與鄉(xiāng)村特征并存，這就導致其成為社會治理的難點和矛盾多發(fā)地。

由于城鎮(zhèn)化后“村改居”社區(qū)的特殊性和歷史遺留問題的復雜性，在這個領域的理論研究始終滯后于實踐創(chuàng)新。近年來，我國學者從治理的角度研究城市社區(qū)治理，強調(diào)社區(qū)自治、社會資本培育以及政府與社會的良性互動關系。這些成果為“村改居”社區(qū)治理研究提供了新的視角。

一、“村改居”社區(qū)治理的制度困境：深圳市寶安區(qū)的實證研究

習近平指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！焙唵蔚卣f，治理就是要構建政府與人民對社會事務的協(xié)同參與，實現(xiàn)全民共建共享的社會格局。因而，社區(qū)治理的參與主體是多元的，不僅限于國家和地方政府，也包括社區(qū)黨組織、居委會、社區(qū)股份合作公司、社區(qū)社會組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民、公共或私人機構等。治理的方式不是單一的、自上而下的，既包括權威的運用，也包括正式或非正式的制度安排，治理的目的是維持社會秩序，增進社區(qū)公共利益。與我國過去的傳統(tǒng)的社區(qū)管理相比，現(xiàn)代社區(qū)治理彰顯了三方面特征：主體多元化、居民參與和治理結構的多元互動。但是長期以來，政府始終擔當了“大管家”的全能角色，無處不在，無所不包。囿于基層的多樣性以及公權資源的局限性，“大管家”的“大包大攬”并沒能達到無微不至、面面俱到的管治效果。

深圳寶安區(qū)是廣東省乃至于全國最早實行村民自治的地區(qū)之一。隨著2003年10月29日深圳市城市化工作正式啟動，寶安區(qū)全面開始“撤鎮(zhèn)設街”、“村改居”，除部分中心城區(qū)外，大部分以“村改居”社區(qū)為主。截至2016年10月，寶安區(qū)6個街道124個社區(qū)中，“村改居”社區(qū)有93個，占75%?！按甯木印鄙鐓^(qū)強制性的制度變遷導致生產(chǎn)和生活方式的變革、體制的變動、利益的調(diào)整，代表不同利益訴求的群體失去了原有的平衡，歷史遺留問題未得到解決又產(chǎn)生新的矛盾。

（一）治理主體單一、多元不足

治理主體單一，即所有權力主要集中于黨和政府。這種體制下造成黨和政府與社區(qū)之間的關系沒有徹底理順，社區(qū)協(xié)作、互動的運作機制沒有完全形成，社區(qū)治理主體的自身建設也存在各種各樣的問題。這些都阻礙了社區(qū)治理的深入發(fā)展。

一是社區(qū)黨組織的領導核心地位下降。2003年城市化以來，寶安區(qū)在基層管理體制方面做出大膽探索，通過全面推進基層區(qū)域化黨建工作，以基層黨建引領基層治理創(chuàng)新，2006年在新安街道成立駐寶民社區(qū)黨委，2010年在相對成熟的社區(qū)建立了31個駐社區(qū)黨委。目前基本實現(xiàn)了區(qū)域化黨建全覆蓋。但在一些社區(qū)，社區(qū)黨組織既不掌握社區(qū)的經(jīng)濟資源，也失去了在社區(qū)中的組織優(yōu)勢，地位和作用有所下降，領導核心作用的發(fā)揮也受到了影響。

二是社區(qū)社會組織發(fā)展空間受限。社區(qū)組織在發(fā)揮“社會協(xié)同”作用、參與社區(qū)治理方面仍需要進一步加強。究其原因，主要有：社區(qū)工作站完全承擔了政府的各項社會管理和公共服務職能，而沒有采取向社會組織轉(zhuǎn)移職能、購買服務的方式，這在客觀上抑制了社會組織的成長。政府扶植社區(qū)社會組織的力度不夠，不論是在政策上，還是在資金上，都還比較缺乏。專業(yè)性社會組織較少，沒有引入社會組織孵化器，缺少專業(yè)性較強的社會組織。

（二）權力向度自上而下為主、平行協(xié)調(diào)不足

從寶安區(qū)的城市化情況來看，“村改居”社區(qū)基本上沿著自上而下的行政建設和自下而上的自治建設同步進行的。一方面，政府通過設立社區(qū)工作站的形式，加強對“村改居”社區(qū)的管理；另一方面，原有的村民自治體制雖然被取代，但新生的社區(qū)自治體制也在逐漸形成，“居、站、企”分設和“居、站、企”合一兩種模式并存。由此造成相當多的困境和不足：政府公共服務向社區(qū)延伸不夠，社區(qū)工作站行政化傾向明顯、工作任務負擔過重、權責劃分有待明晰、工作人員薪資待遇偏低，社區(qū)自治和服務功能不強，社區(qū)居民參與不足等等，問題的根源集中表現(xiàn)在基層治理體制滯后，區(qū)、街道、社區(qū)的關系沒有理順。

一是社區(qū)工作站行政化傾向嚴重。深圳市設立社區(qū)工作站，承接了原屬于社區(qū)居民委員會承擔的行政職能，承辦政府職能部門在社區(qū)開展的治安、衛(wèi)生、人口、計生、文化、法律、環(huán)境、科教、民政、就業(yè)、維穩(wěn)綜治和離退休人員管理等工作，以及其他由區(qū)政府確定需要進入社區(qū)的工作事項。同時，由于街道工作的下移，使得工作站工作人員數(shù)量急劇膨脹。由于定位為街道的派出機構，社區(qū)工作站機關化、行政化傾向明顯。

二是社區(qū)居委會被嚴重弱化。設立社區(qū)工作站之后，社區(qū)居委會的職責主要是收集和反映民意、組織開展文體活動、調(diào)節(jié)鄰里糾紛、協(xié)助開展社區(qū)服務、出具證明等。這在一定程度上把居委會從過去繁重的協(xié)助政府的工作中解放出來，但由此也產(chǎn)生了社區(qū)居委會被弱化、居民自治被虛化的傾向。

三是社區(qū)工作站和社區(qū)居委會關系不清。深圳在社區(qū)層面設立工作站，獨立于居委會，作為街道的派出機構。這種模式不僅使得街道和社區(qū)的關系變成行政性的上下級關系，即街道通過工作站，實現(xiàn)對社區(qū)的全面管理；也使得社區(qū)居委會和社區(qū)工作站的關系錯亂，并嚴重弱化了社區(qū)居委會，虛化了居民自治。雖然在具體操作中，寶安區(qū)不搞“一刀切”，實行“居站分離”、“居站合一”兩種模式，但是由于社區(qū)工作站本身的體制原因，上述問題在兩種模式上也不同程度的存在。

（三）管理方式強制為主、協(xié)商不足

治理既是一種管制，但更多是服務及協(xié)商。當前基層治理改革的總趨勢，是管制的成分日益減少，而服務的比重則日益增多。寶安“村改居”社區(qū)治理中的難題，均表現(xiàn)出治理的艱巨性、復雜性和現(xiàn)實性。

一是流動人口多，社區(qū)歸屬感和參與意識不強。流動人口是寶安區(qū)人口的主體，戶籍人口與非戶籍人口、常住人口與流動人口的比例嚴重倒掛。一方面，流動人口對社區(qū)歸屬感和責任感的缺乏。許多外來人口的目的比較單一，大多是為了掙錢，沒有在永久居住的長期打算。另一方面，部分本地戶籍人口對外來人口明顯存在“經(jīng)濟吸納，社會拒入”的心理，導致外來人口對社會和社區(qū)缺乏心理認同與歸屬感，處于一種“半城市化”、“半市民化”狀態(tài)。此外，還存在各種制度限制。因此，社區(qū)居民參與社區(qū)管理的積極性總體不高，諸如民情懇談會、民事調(diào)解會、民意聽證會、民主評議會等參與途徑，大多形式流于形式，效果并不理想。

二是社區(qū)規(guī)模普遍偏大，且差異性大。寶安區(qū)內(nèi)社區(qū)平均面積3.2平方公里。超過5平方公里的34個，超過10平方公里的5個，不足1平方公里的37個。最大的社區(qū)和最小的社區(qū)面積差異幾十倍。這一現(xiàn)狀造成社區(qū)管理難度大、不到位，社區(qū)構成復雜，社區(qū)凝聚力弱。

三是歷史遺留問題多，結構性矛盾突出。從“村改居”社區(qū)的情況來看，普遍存在面積大、流動人口多、戶籍居民素質(zhì)不高、社區(qū)基礎設施薄弱等問題。此外，“村改居”社區(qū)通過股份制改革，建立起了大大小小的社區(qū)股份合作公司，這些社區(qū)股份合作公司在經(jīng)營上也參差不齊，普遍面臨著經(jīng)營方式過于簡單粗放、收入增長面臨下滑風險、潛在財務風險不斷積累、超利潤分配現(xiàn)象嚴重等問題。部分股份合作公司為滿足股東分紅增長的剛性需求，在盈利不足、甚至出現(xiàn)虧損的情況下仍增加或保持往年的股份分配標準，超利潤分配現(xiàn)象普遍存在。長此以往，股份合作公司的留存資金將越來越少，存在“分光”風險。

近年來，“村改居”社區(qū)積累的社會問題越來越多，據(jù)統(tǒng)計，近五年寶安法院共受理涉社區(qū)案件呈持續(xù)增長的趨勢，并呈現(xiàn)出案情復雜、影響較多、難以調(diào)處等特點，還有的股份合作公司虧損越來越大，就去找政府，政府還不得不買單。出現(xiàn)上述問題的根本原因，在于政府與社會的二元割裂，形成兩張皮。要解決這一問題，就必須建立與基層經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展和文化發(fā)展要求相適應的基層治理體制。這不是通過行政權力無限擴張來完成的，相反是通過合理范圍內(nèi)的行政權力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互配合與合作來實現(xiàn)。這就要求治理的主體必須是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等，以社區(qū)作為載體，政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民根據(jù)特定的體制安排，通過民主參與、優(yōu)化權力運行關系，共同處理社區(qū)公共事務。

2016年初，深圳市出臺的《深圳市基層管理體制改革指導意見》提出“構建以社區(qū)黨委為核心，以居委會自治為基礎，以社區(qū)工作站為政務管理服務平臺，社區(qū)各類主體共同參與的新機制，形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的基層治理新格局”，將社區(qū)中的七股重要力量——社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務中心、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會和社區(qū)服務機構以及駐社區(qū)單位各自的角色和具體職能都做出清晰界定，明確分工，形成合力。這意味著“村改居”社區(qū)治理要更科學、更民主、更法治，同時也要制度化、規(guī)范化、程序化。

二、推進“村改居”社區(qū)治理現(xiàn)代化的思考

國內(nèi)理論界普遍認為，治理體系是由政治權力系統(tǒng)、社會組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟系統(tǒng)、法律制度系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等構成的一個有機整體，這一有機整體由價值、制度、行動三個層次構成。其中，價值屬于宏觀的范疇，位于結構的最頂端；制度屬于中觀層面，扮演了一種承上啟下的角色；而行動則屬于微觀的范疇，是制度落實的基礎，處于結構的底端?，F(xiàn)代治理體系的基本結構是由價值、制度和行動三個層面構成的一種具有超穩(wěn)定性、流動性的，橄欖型的循環(huán)往復的閉合結構。

（一）價值維度：以社會主義核心價值觀提升社區(qū)凝聚力

價值位于現(xiàn)代治理體系基本結構的頂端，它是治理體系基本結構的指導理念。

價值觀也是社區(qū)規(guī)范的基石。大到整個國家，小到一個社區(qū)，現(xiàn)代化的推進離不開富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法制、愛國、敬業(yè)、誠信、友善的共同思想基礎。當前，“村改居”社區(qū)還是基于共同地域的居住共同體，尚未形成一個自治共同體和社會生活共同體。堅持社會主義核心價值觀的引領作用，要實現(xiàn)社會主義核心價值觀的社會化、生活化，以社會主義核心價值觀提高社區(qū)居民思想道德素質(zhì)的同時，鞏固社區(qū)的共同思想基礎，提升社區(qū)認同感和凝聚力，這是一個漸進的過程：

一是形成以社會主義核心價值觀為內(nèi)核的社區(qū)家園意識。踐行社會主義核心價值觀的日常化，圍繞“社區(qū)公約”開展文明社區(qū)評選，將各窗口服務中心、生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)、社會管理行業(yè)信守合同、履約踐諾，有針對性地解決缺信失信等道德問題作為文明窗口、文明單位重要評選條件。發(fā)動建立各行業(yè)自律規(guī)范、村規(guī)民約、社區(qū)公約、學生守則等道德自律規(guī)范，推進以自我管理、自我教育、自我服務為主要目的的道德實踐，以共建誠信的方式增加社會信任資本。二是培育社區(qū)特色文化。倡導公序良俗與道德建設，宣傳和褒獎善行義舉，在治理中彰顯社會主流價值，發(fā)揮社區(qū)居民的積極性，變被動式參與為主動式參與，通過多種形式的文體活動分享共同的情感體驗，培育特色社區(qū)文化，這是形成集體認同的重要精神資源。三是構建社區(qū)公共議題。社區(qū)認同不僅來自于集體價值觀的塑造，更需要社區(qū)成員，包括戶籍居民和流動人口對社區(qū)事務的主動參與、協(xié)商解決，形成社區(qū)規(guī)范的制度體系和共同的家園意識。

（二）制度維度:把規(guī)范公權力作為社區(qū)治理的核心工作

治理結構的制度轉(zhuǎn)型是一個漫長的過程，包括行政體制、經(jīng)濟體制與社會體制的現(xiàn)代化。城市化以來，傳統(tǒng)體制慣性的約束仍是社區(qū)治理存在諸多問題的一個不可忽視的因素。一方面，計劃經(jīng)濟體制下產(chǎn)生的國家全能主義無法在較短的時間內(nèi)退出歷史舞臺；另一方面，原有的村民體制并沒有徹底瓦解，在新的現(xiàn)代體制建立之前，原有的體制還會按照慣性繼續(xù)發(fā)揮作用。

健全選舉環(huán)境下的“一把手”監(jiān)督制度。完善社區(qū)社務、企務、財務公開制度，探索建立社區(qū)干部財產(chǎn)公示制度，完善考核監(jiān)督機制，社區(qū)兩委干部在正式選舉前進行財產(chǎn)公示；完善考核監(jiān)督機制，建立社區(qū)干部業(yè)績評價、年度述職和績效管理制度；改進和完善財務審核審批制度，規(guī)范財務制度和會計核算，實行財務預決算管理，聯(lián)審聯(lián)批。對于社區(qū)股份合作公司管理人員，應明確資產(chǎn)增值的目標以及獎懲措施，并對經(jīng)營管理人員的責、權、利進行公示，激發(fā)經(jīng)營管理人員的積極性，加強監(jiān)督，不斷改進收益分配制度，根據(jù)當年的經(jīng)營狀況和業(yè)績，區(qū)分不同發(fā)展時期，采取不同的分配政策。

落實社區(qū)公共事務監(jiān)督制度。從形式上看，社區(qū)股份合作公司，建立健全了公司治理結構，但是有的公司經(jīng)營班子、董事會、監(jiān)事會多半是同一家族成員，甚至還有個別機構人員交叉任職，必然導致股東的監(jiān)督和制衡機制發(fā)揮不了應有的效力。深化股份合作公司體制機制改革應以強化監(jiān)事會職責為突破口，積極試點，分步推進，促進股份合作公司建立政企分開、產(chǎn)權明晰、權責分明、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。細化監(jiān)事會職責及監(jiān)督程序，建立監(jiān)事會主席列席董事會會議的制度；優(yōu)化監(jiān)事會的成員結構，適當引入股東監(jiān)事代表和外部監(jiān)事，增強獨立性；加強對監(jiān)事成員的業(yè)務培訓工作，使監(jiān)事會成員熟悉公司業(yè)務、財務、法律，從制度上保護公司股東的權益。

建立社區(qū)居民論證、聽證、評議制度。對涉及社區(qū)居民切身利益的公共服務項目，要召開聽證會；理清社區(qū)論證、聽證的具體事項，規(guī)范工作程序、方法步驟、結果運用，并在試點基礎上總結完善、全面實施。健全居民民主評議社區(qū)工作制度和社區(qū)評議基層黨委、政府及相關部門工作制度。如果社區(qū)居民對下放到社區(qū)的某項服務不滿意，該事項也要撤回重新審議。

（三）行動維度:培育社會資本，構建“熟人社會”

社區(qū)治理以價值為指導，以制度為保障，而價值和制度的實現(xiàn)，均要落實在行動上。作為治理體系的行動，主要表現(xiàn)為政策制定和執(zhí)行的效果，這依賴于社區(qū)內(nèi)的社會資本。與社區(qū)治理相關的社會資本主要包括：制度規(guī)范、關系網(wǎng)絡、居民參與、信任度，均對社區(qū)治理起著重要作用，社區(qū)社會資本總量的多寡與分布狀況，決定了社區(qū)活力和凝聚力的強弱以及社區(qū)治理的績效。要改變目前“村改居”社區(qū)治理困境，必須發(fā)揮社會資本的作用——增進社區(qū)互信互助、將“陌生人社會”變成“熟人社會”。俗話“熟人社會好管理”，正是因為“熟人社會”增強了社會歸屬感，也提供了行為約束的社會機制，可以大大降低社會管理成本。過去在一味追求城市現(xiàn)代化的時候，往往也破壞“熟人社會”所制造的社會資本，而這種代價通常被低估或忽視。今天，在遭遇基層維穩(wěn)之痛后，應正視這種代價，并采取必要的措施。

打造社區(qū)“政協(xié)組織”。由社區(qū)黨組織牽頭，組建社區(qū)工作協(xié)調(diào)委員會，形成轄區(qū)各類組織，新老居民參與社區(qū)建設的有效平臺。社區(qū)工作協(xié)調(diào)委員會作為社區(qū)的“政協(xié)組織”，主要職能有三方面：決策參謀職能——就社區(qū)的重大問題向居委會提出意見建議；民主協(xié)商職能——就群眾關心的問題匯集民意；社會發(fā)動職能——動員轄區(qū)企事業(yè)單位和居民參與社區(qū)治理。遵循協(xié)商民主機制，讓社區(qū)企事業(yè)單位、外來務工人員代表等最大限度地參與社區(qū)決策、管理、監(jiān)督、服務。

培育社區(qū)精英。國內(nèi)理論界普遍認為，社區(qū)精英治理模式是政府主導模式向多元共治模式轉(zhuǎn)變的過渡模式。現(xiàn)階段來說，社區(qū)精英的素質(zhì)與基層治理質(zhì)量呈現(xiàn)出直接正相關關系。完善的基層治理體系得益于基層政府人員與社區(qū)精英的合作。培養(yǎng)社區(qū)精英，尤其是要通過制度設計讓外來的精英進入相對封閉的“村改居”社區(qū)參與治理，這將在根本上決定基層治理的水平與質(zhì)量。

充分發(fā)揮居委會職能。居民委員會是城市居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在當前形勢下，如何做實居委會的基層性、服務性、自治性職能是一個亟待解決的問題。一是以社區(qū)服務為重點，將政府資源有效地嵌入社區(qū)，以居委會為組織主體，提升社區(qū)居民參與社區(qū)管理與服務的激情，。二是明確社區(qū)居委會與工作站的分工：原則上社區(qū)工作站承擔行政性管理工作，居委會承擔社會性管理和服務工作?？梢栽诓糠稚鐓^(qū)將工作站作為社區(qū)居委會的內(nèi)設機構，歸社區(qū)居委會統(tǒng)一領導，承辦政府下達的各項行政事務，讓居委會騰出時間和人力實現(xiàn)自我管理和自我發(fā)展。三是保障社區(qū)居委會的辦公場所和經(jīng)費來源。逐步解決居委會獨立辦公用房和居民活動場地，逐步使居委會的經(jīng)費與股份公司脫鉤，由政府承擔居委會的各項費用。

分步劃分社區(qū)規(guī)模。2016年，寶安區(qū)將在現(xiàn)有六個街道基礎上，增設航城、福海、新橋、燕羅四個街道，以理順街道運作機制，縮短管理鏈條。要徹底理順基層行政管理體制，做到“精細化"管理，可試行分步劃小社區(qū)，提高社區(qū)治理效率。按照面積、人口規(guī)模，以及各個社區(qū)的歷史沿革、社會結構、居民歸屬等因素，將轄區(qū)面積在10平方公里以上的社區(qū)一分為二，在條件成熟的時候，將面積在6-10平方公里的社區(qū)根據(jù)地域文化、組織結構和管理難度等因素，將社區(qū)適當劃小。

推行社區(qū)公共事權清單。實行分類型、標準化、兜底式的公共事權清單和支出補助。把社區(qū)各種事務按照性質(zhì)區(qū)分為三大層次或類別，即行政事務、自治事務和公共服務事務。一般而言，自治事務部分由居委會承擔,公共服務性事務由社區(qū)組織按照社會化、市場化方式提供。政府（區(qū)、街道辦事處各部門）的角色是承擔公共行政事務，包括制定社區(qū)法規(guī)政策、擬訂社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)社區(qū)組織間的關系、整合社區(qū)資源等等。

探索經(jīng)費分級保障。明確社區(qū)經(jīng)費撥付指標，適度向“村改居”社區(qū)傾斜。根據(jù)各街道、社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)達程度、欠發(fā)達社區(qū)的分布狀況、股份合作公司分紅狀況、地租水平等基本變量，劃分不同層級，層級越低，支持力度越大。根據(jù)管理學理論，社區(qū)作為社會最基層的治理單位，為了應對不同的組織環(huán)境，需要配備不同的管理資源，在社區(qū)管理費用的總數(shù)上體現(xiàn)出難度與環(huán)境的差異性。

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責任編輯：周修琦

D699.3

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1673-5706（2016）06-0119-05

2016-10-08

林清新，深圳市委黨校寶安分校講師，中山大學歷史系博士生。