嘉興調(diào)查隊課題組

嘉興鎮(zhèn)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展研究

嘉興調(diào)查隊課題組

鎮(zhèn)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化兩者緊密聯(lián)系。從本世紀(jì)初起，嘉興“城鄉(xiāng)一體化”、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展早改革、早啟動，鎮(zhèn)村建設(shè)走在全省的前列，但在土地、資金、戶籍等配置方面也出現(xiàn)不少難點(diǎn)；與此同時，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步子相對滯后，發(fā)展水平處于全省中游。下一步，各級黨委政府需要增強(qiáng)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，釋放市場活力，尊重農(nóng)戶意愿，著力在加強(qiáng)鎮(zhèn)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展上下功夫。

鎮(zhèn)村建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展

一、發(fā)展現(xiàn)狀

為使課題研究更接地氣，課題組選擇了嘉善、平湖、桐鄉(xiāng)的6個各具特色的鎮(zhèn)及所轄12村進(jìn)行了重點(diǎn)座談?wù){(diào)研和深度訪問，同時對12個村120戶農(nóng)村居民家庭開展了入戶調(diào)查，綜合看：近年來，嘉興鎮(zhèn)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化按各自軌跡取得了發(fā)展和進(jìn)步，鎮(zhèn)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化間的協(xié)調(diào)發(fā)展也有了一定的基礎(chǔ)。

（一）鎮(zhèn)村建設(shè)發(fā)展軌跡

1.鎮(zhèn)村建設(shè)取得了長足發(fā)展。嘉興自2004年起在全國率先啟動“城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略，2008年起作為浙江省唯一統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)市，較早推進(jìn)鎮(zhèn)村建設(shè)。與2010年相比，2015年嘉興67個涉農(nóng)鎮(zhèn)（街道）建成區(qū)規(guī)模增長58.6%。鎮(zhèn)區(qū)總戶數(shù)和總?cè)丝诜謩e增長64.8%和79.9%。

2.新農(nóng)村居民集聚點(diǎn)建設(shè)有了大幅度推進(jìn)。2011年至2015年，全市農(nóng)房改造集聚量達(dá)到62887戶，占2015年末農(nóng)村戶籍戶數(shù)8.5%，有力提升了嘉興人口的城鎮(zhèn)化率水平。

3.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)有了質(zhì)的提高。至2015年底，全市67個涉農(nóng)鎮(zhèn)（街道）所轄783個村，垃圾集中收集村達(dá)100%，污水集中處理村占84.7%。自來水入戶率達(dá)93.5%，燃?xì)馊霊袈蔬_(dá)42.3%。幼教、小學(xué)、圖書館、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等公共設(shè)施的村級覆蓋率均有不同程度增長。

（二）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展軌跡

1.嘉興農(nóng)業(yè)的組織化、規(guī)?；潭扔泻艽筇岣摺＾r(nóng)戶承包耕地的流轉(zhuǎn)率由2010年的25.3%上升到2015年的50.9%。全市共有市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)226家，經(jīng)備案的農(nóng)民合作社885家，經(jīng)工商注冊的家庭農(nóng)場1939家，種養(yǎng)大戶1.89萬個。

2.農(nóng)業(yè)科技滲透到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程。一是設(shè)施農(nóng)業(yè)成長很快。2015年全市設(shè)施栽培播種面積56萬畝，占流轉(zhuǎn)耕地的46.2%。二是技術(shù)應(yīng)用深入農(nóng)業(yè)全過程。2015年全市化肥深施、化學(xué)除草、病蟲綜合防治、節(jié)水灌溉、噴滴灌面積占總播種面積的比重分別達(dá)58.1%、91.5%、40.9%、25.7%和3.2%。

3.現(xiàn)代概念對農(nóng)業(yè)改造不斷深入。一是互聯(lián)網(wǎng)影響。2015年實現(xiàn)網(wǎng)上農(nóng)產(chǎn)品交易額5.44億元。二是現(xiàn)代消費(fèi)影響。全市新建休閑觀光農(nóng)業(yè)區(qū)106個，占地6.91萬畝，年末從業(yè)人員1.1萬人，實現(xiàn)收入9.25億元。

（三）鎮(zhèn)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展有了一定基礎(chǔ)

1.村鎮(zhèn)建設(shè)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了要素基礎(chǔ)。2015年以鄉(xiāng)村道路為主體的四級公路通車?yán)锍踢_(dá)到3753公里，占公路通車?yán)锍虄粼鰯?shù)的93.8%，已初步形成較發(fā)達(dá)的公路網(wǎng)，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)奠定了基礎(chǔ)。

2.農(nóng)房集聚與新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)使農(nóng)地的集中利用有了基礎(chǔ)。與2003年相比，嘉興農(nóng)村家庭經(jīng)營流轉(zhuǎn)耕地增加了85.96萬畝，為規(guī)模經(jīng)營提供了條件。

3.鎮(zhèn)村建設(shè)中的教育提升和科技普及為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了人才與技術(shù)支撐。2015年，全市就業(yè)人口平均受教育年限為9.30年，比2010年提高0.56年；67個鎮(zhèn)（街道）農(nóng)牧業(yè)技術(shù)培訓(xùn)人數(shù)達(dá)到4.04萬人，比2010年增長8.5%。

4.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為村鎮(zhèn)建設(shè)提供支撐。一是農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的支撐。嘉興農(nóng)產(chǎn)品市場供應(yīng)充足。二是非農(nóng)勞動力就業(yè)的支撐。2015年全市67個涉農(nóng)鎮(zhèn)（街道）非農(nóng)就業(yè)人口達(dá)到248.04萬人，比2010年增加了16.43萬人。三是村容村貌優(yōu)化，為鎮(zhèn)村建設(shè)推進(jìn)提供了環(huán)境支撐。

二、存在的問題與難點(diǎn)

（一）鎮(zhèn)村建設(shè)中存在的問題

1.鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃多變，制度成本高。如2012年提出“1+X”居住點(diǎn)規(guī)劃，即以鎮(zhèn)級政府所在地為中心，規(guī)劃若干個新農(nóng)村居住點(diǎn)。2016年上半年提出“1640、四百一千”（1個主城區(qū)、6個中心城區(qū)、40個新市鎮(zhèn)、400個城鄉(xiāng)一體新社區(qū)和1000個傳統(tǒng)自然村落）的江南水鄉(xiāng)典范空間框架。思路頻繁變動，易造成浪費(fèi)。

2.要素配置跟不上現(xiàn)實需求。據(jù)調(diào)研，一些地方農(nóng)村居民進(jìn)城入戶的需求強(qiáng)烈，但因用地政策、建設(shè)資金等要素配置跟不上，供需矛盾較為突出。

3.財權(quán)與事權(quán)不匹配，鎮(zhèn)村財政風(fēng)險積累。一是鎮(zhèn)村建設(shè)資金循環(huán)不暢。二是事權(quán)下放快，財權(quán)滯后。三是要素分配與財政安排脫節(jié)。資源配置中非市場因素影響大。

4.集聚區(qū)管理問題尚有諸多難點(diǎn)。一是進(jìn)城入戶與真正落戶有差距。農(nóng)村新居民與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民不同權(quán)。二是由兩地以上農(nóng)村居民匯聚的小區(qū)戶籍管理出現(xiàn)難處。三是集聚區(qū)的組織管理模式難界定。

（二）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中存在的問題

1.政策導(dǎo)向多變。以養(yǎng)豬為例，2008年以前鼓勵養(yǎng)殖，2013年起以減量提質(zhì)為主，2016年以散養(yǎng)戶清零和規(guī)模戶管控為主等。產(chǎn)業(yè)政策的多變不利農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

2.短板與矛盾共存。如土地產(chǎn)出率低與農(nóng)保率高的矛盾。糧食目標(biāo)任務(wù)重與糧食效益低矛盾長期存在。嘉興一馬平川的土地資源與土地流轉(zhuǎn)率僅處全省平均水平（2015年）是不相稱的。

（三）協(xié)調(diào)發(fā)展中存在的問題

1.協(xié)調(diào)發(fā)展的理念還不夠。據(jù)了解，嘉興市、縣、鎮(zhèn)三級層面均未有鎮(zhèn)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的實施意見，更不用說規(guī)劃。課題組在6個鎮(zhèn)12村座談中，也未有人提及協(xié)調(diào)發(fā)展。這說明協(xié)調(diào)發(fā)展的理念還不夠。

2.兩者尚未有協(xié)調(diào)機(jī)制。從各鎮(zhèn)（街道）看，城建與農(nóng)業(yè)的分管領(lǐng)導(dǎo)不是同一人。條線管理更復(fù)雜，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與使用歸國土部門，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)歸農(nóng)經(jīng)部門，灌溉歸水利部門，農(nóng)房建設(shè)歸城建部門。分頭管理必會影響協(xié)調(diào)。

3.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展總體滯后于鎮(zhèn)村建設(shè)，形成事實上的不協(xié)調(diào)。2014年嘉興市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平居全省第1位，而2015年度嘉興農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化綜合評價列全省第5位。

三、對策與建議

（一）增強(qiáng)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，建立協(xié)調(diào)發(fā)展工作機(jī)制。

各級黨委政府要樹立協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，合理調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)分工和部門職能，建立協(xié)調(diào)發(fā)展工作機(jī)制。建議先以調(diào)整鎮(zhèn)（街道）級的工作機(jī)制較合適，進(jìn)行試點(diǎn)式推進(jìn)。

（二）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，推進(jìn)鎮(zhèn)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化多規(guī)合一。

1.強(qiáng)化規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。將鎮(zhèn)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化納入鎮(zhèn)域整體的“多規(guī)合一”。強(qiáng)化城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)一體新社區(qū)的集聚功能，優(yōu)化配套設(shè)施布局；對鎮(zhèn)區(qū)以外的農(nóng)地區(qū)域，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2.強(qiáng)化規(guī)劃剛性與彈性的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，通過法律形式強(qiáng)化規(guī)劃執(zhí)行的剛性；一方面，在規(guī)劃總體原則確定的大框架下，需要為鎮(zhèn)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)功能集成預(yù)留空間以提升運(yùn)作效率。

（三）廣泛引入市場機(jī)制，讓市場在協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮決定性作用。

1.引入要素市場化機(jī)制，引導(dǎo)資源配置的公開、平等與競爭。將原行政分配的耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)、污染排放、土地整理、建設(shè)用地等指標(biāo)、財政補(bǔ)助等相關(guān)要素市場化，引導(dǎo)政府與經(jīng)濟(jì)主體一起公開參與、平等競爭，提升效率。

2.引入跨區(qū)流動機(jī)制，引導(dǎo)地區(qū)產(chǎn)業(yè)定位的細(xì)分與重構(gòu)。在交易對象選擇、要素流動范圍限定和補(bǔ)貼等支持上，要打破鎮(zhèn)域、縣（市、區(qū)）范圍限制，鼓勵跨區(qū)域流動。

3.引入多元經(jīng)營機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向縱深推進(jìn)。要在農(nóng)地利用、產(chǎn)權(quán)安排、組織轉(zhuǎn)型上作提升，尤其是引入民間資本、非農(nóng)資本入農(nóng)，用新思維來促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

（四）推進(jìn)管理體制改革，提升管理在協(xié)調(diào)發(fā)展中的效能。

1.轉(zhuǎn)變觀念，分離職能，增進(jìn)服務(wù)。要將鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展功能分離出來，將市場調(diào)節(jié)、引導(dǎo)的功能還給經(jīng)濟(jì)實體，通過控股企業(yè)、控股平臺來經(jīng)營開發(fā)區(qū)、經(jīng)營城鎮(zhèn)，降低鎮(zhèn)級政府的財務(wù)風(fēng)險。

2.理清基層職能邊界，落實事、財合一的服務(wù)機(jī)制。對現(xiàn)有公共服務(wù)職能進(jìn)行進(jìn)一步梳理，明確職責(zé)，逐級落實。大力推進(jìn)網(wǎng)上自助，形成“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，網(wǎng)上自助辦，信息無障礙”的服務(wù)新格局。資產(chǎn)負(fù)債表編制工作的全過程，對方案設(shè)計、任務(wù)部署、數(shù)據(jù)采集、錄入審核、數(shù)據(jù)評估、儲存歸檔等各個環(huán)節(jié)的工作，實行全過程、全方位的質(zhì)量管控，確保數(shù)據(jù)客觀準(zhǔn)確，可核查、可追溯、可追責(zé)，從而為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、有效保護(hù)和永續(xù)利用自然資源提供真實有效的信息基礎(chǔ)、監(jiān)測預(yù)警和決策支持。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)。如果國家今后每年要求開展這項編制工作，建議加強(qiáng)自然資源管理的基層基礎(chǔ)建設(shè)。一是適當(dāng)增加資源管理部門的監(jiān)測點(diǎn)位數(shù)、提高監(jiān)測頻率，以此提高推算指標(biāo)的準(zhǔn)確度和可靠度。二是進(jìn)一步充實基層統(tǒng)計人員力量，落實財政專項經(jīng)費(fèi)預(yù)算，加快相關(guān)編制技術(shù)的研究攻關(guān)，統(tǒng)籌做好相關(guān)保障工作財政專項經(jīng)費(fèi)。三是充分借助社會中介力量，通過政府統(tǒng)一購買服務(wù)的方式，攻克解決自然資源統(tǒng)計中的技術(shù)疑難問題。

（責(zé)任編輯：施越霞）

3.創(chuàng)新公共服務(wù)提供模式，降低服務(wù)成本。將適宜外購提供的基礎(chǔ)公共服務(wù)外包、分離給第三方，通過市場化公開、平等、競爭、擇優(yōu)的方式選擇服務(wù)主體，按服務(wù)規(guī)模、質(zhì)量、評價支付費(fèi)用。

（五）著力提升創(chuàng)新層級，以改革來破解協(xié)調(diào)發(fā)展中的難題。

1.強(qiáng)化改革對接。對土地利用、要素流動改革等要強(qiáng)化“與上級、與要素流動對象和與權(quán)利流出方”等多方對接，爭取固化改革成果。

2.強(qiáng)化改革延續(xù)。對前期的各項地區(qū)性政策作系列梳理，對適合當(dāng)前形勢的繼續(xù)堅持；對有瑕疵的政策及時加以修正；對不適合的政策、做法予以妥善廢止。

3.強(qiáng)化改革相容。對鎮(zhèn)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等具體政策安排要考慮其相容性和漸進(jìn)性，兼顧政府可承受、農(nóng)民（企業(yè)）可接受、發(fā)展可持續(xù)等原則，保持“小步快走，持續(xù)進(jìn)步”的節(jié)奏，加速推進(jìn)。

課題負(fù)責(zé)人：吳紅衛(wèi)

成員：張全躍、李雁清、管一佳、朱蕾

執(zhí)筆人：張全躍、李雁清

（責(zé)任編輯：牛域?qū)帲?/p>