李金鋒，周文峰

（重慶警察學(xué)院 治安系，重慶401331）

大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)處置中警察權(quán)運(yùn)行問(wèn)題研究

李金鋒，周文峰

（重慶警察學(xué)院 治安系，重慶401331）

大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)具有不確定性、自發(fā)性、缺乏組織性等特點(diǎn)，容易誘發(fā)治安問(wèn)題。為切實(shí)提升安保工作效能，公安機(jī)關(guān)必須面對(duì)并解決安保工作中警察權(quán)運(yùn)行存在的諸多問(wèn)題。通過(guò)完善大型群眾性活動(dòng)安全管理法規(guī)，明確警察權(quán)介入和人權(quán)保護(hù)衡量標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)治安治理步伐，以達(dá)到有效處置大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)的目的。

警察權(quán)；公安管理；群眾聚集活動(dòng)

一、警察權(quán)權(quán)屬分析

“警察權(quán)是指國(guó)家依法授予公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)等警察機(jī)關(guān)以及公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察履行維護(hù)國(guó)家安全和公共秩序的職能所必需的各種權(quán)力，包括履行警察刑事職能和行政管理職能過(guò)程中所運(yùn)用的一切權(quán)力的總稱，亦即警察職權(quán)”。在我國(guó)，警察權(quán)配置太廣，十余種機(jī)構(gòu)都擁有警察權(quán)。就目前而言，警察權(quán)系統(tǒng)通常包括以下四部分：一是公安機(jī)關(guān)的人民警察；二是《人民警察法》規(guī)定的除公安機(jī)關(guān)之外的四大警種，即國(guó)家安全機(jī)關(guān)人民警察、監(jiān)獄人民警察、人民法院和人民檢察院司法警察；三是專門(mén)機(jī)關(guān)的人民警察，如：鐵道公安機(jī)關(guān)的人民警察、交通公安機(jī)關(guān)的人民警察、民航公安機(jī)關(guān)的人民警察、林業(yè)公安機(jī)關(guān)的人民警察、海關(guān)公安機(jī)關(guān)的人民警察；四是武裝警察部隊(duì)，如：內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)、黃金部隊(duì)、水電部隊(duì)、交通部隊(duì)、森林部隊(duì)、邊防部隊(duì)、消防部隊(duì)、警衛(wèi)部隊(duì)。

警察權(quán)有廣義和狹義之分，廣義層面的警察權(quán)是指法律規(guī)定的所有合法主體所擁有的警察權(quán)，狹義層面的警察權(quán)僅僅指公安機(jī)關(guān)所擁有的警察權(quán)。

警察權(quán)具有六方面特征：法定性、強(qiáng)制性、單方面性、易擴(kuò)張性、廣泛性和不可處分性。法定性是指警察權(quán)的實(shí)施必須以法律法規(guī)為依據(jù)，不得超越警務(wù)職能和法律規(guī)范，法無(wú)授權(quán)皆禁止。強(qiáng)制性是指警察權(quán)以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，在實(shí)施過(guò)程中，權(quán)力作用對(duì)象有服從義務(wù)。單方面性是指警察權(quán)是單方面行為而非雙方合意行為，其實(shí)施不需要征得相對(duì)人的同意，不以相對(duì)人的意愿為實(shí)施必要條件。易擴(kuò)張性是指警察權(quán)如果不加制約，很容易延伸自身的權(quán)力邊界。廣泛性是指警察權(quán)涉及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面，相對(duì)于其他權(quán)力而言更為廣泛。不可處分性是指非經(jīng)法定程序，警察權(quán)不得被自由轉(zhuǎn)讓，警察機(jī)關(guān)不得自由放棄職權(quán)。

公安機(jī)關(guān)的權(quán)力是警察權(quán)的典型代表，狹義的警察權(quán)僅指公安機(jī)關(guān)的權(quán)力，本文所指向的警察權(quán)即是這種狹義層面的警察權(quán)。公安機(jī)關(guān)的權(quán)力同樣具有上述六方面特征，公安機(jī)關(guān)及其人民警察在任何情況下行使警察權(quán)都應(yīng)該遵循這六方面特征的要求，包括在大型群眾性活動(dòng)安保工作中。公安機(jī)關(guān)的警察權(quán)主要包括四個(gè)方面：治安管理方面的權(quán)力、刑事訴訟方面的權(quán)力、武裝方面的權(quán)力和緊急狀態(tài)處置方面的權(quán)力。

二、警察權(quán)介入限度界定

若無(wú)違法犯罪，警察權(quán)存在的必要性將為零?，F(xiàn)代法層面上的警察權(quán)是公民呼吁政府制造的結(jié)果，因此，警察權(quán)介入是外來(lái)的而非天生的，警察權(quán)的介入也必須有一定的限度。筆者認(rèn)為，根據(jù)危害可能性，警察權(quán)的介入限度是逐步升高的，總體來(lái)講，警察權(quán)的介入可以分為四個(gè)限度。

一是最低限度——警察權(quán)的閑置。警察權(quán)的閑置所針對(duì)的對(duì)象具有無(wú)明顯危害潛在性，即不僅不具有明顯的危害性，同時(shí)危害潛在性也不明顯，如普通公民、人群聚集密度低的場(chǎng)所、危險(xiǎn)性低的物品等。對(duì)于這些無(wú)明顯危害潛在性的對(duì)象，警察權(quán)的介入性極低，從表面上來(lái)看似乎警察權(quán)被閑置了，但這不代表警察權(quán)在這個(gè)時(shí)空段消失了。根據(jù)公安兩大客體可以相互轉(zhuǎn)化的規(guī)律，在主客觀條件影響下，公安第二客體也可能轉(zhuǎn)化為第一客體，即合法公民會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)檫`法犯罪人員。為有效預(yù)防違法犯罪的發(fā)生，警察權(quán)必然要通過(guò)一定形式證明其合法存在性，如安全知識(shí)講座、警情通報(bào)、違法犯罪后果教育等。二是低級(jí)限度——警察權(quán)的顯現(xiàn)。警察權(quán)的顯現(xiàn)所針對(duì)的對(duì)象具有明顯的危害潛在性，即雖不具有明顯的危害性，但其危害潛在性已經(jīng)可以被察覺(jué)或推測(cè)，如可能透露違法犯罪信息的重點(diǎn)人物、人群聚集的場(chǎng)所、極易滋生違法犯罪的行業(yè)、具有危險(xiǎn)性的物品等。對(duì)于這些有明顯危害潛在性的對(duì)象，公安機(jī)關(guān)必須使用警察權(quán)，防止其危害由潛在性變成顯示性。三是中級(jí)限度——警察權(quán)的初級(jí)證明。警察權(quán)的初級(jí)證明是指從表面上來(lái)看，公安機(jī)關(guān)通過(guò)警察權(quán)的運(yùn)行證明自己對(duì)維護(hù)社會(huì)秩序是有益的。警察權(quán)的初級(jí)證明所針對(duì)主要是明顯的淺度危害行為——違法行為。將公安機(jī)關(guān)處置違法行為時(shí)使用警察權(quán)界定為初級(jí)證明，主要是因?yàn)橄鄬?duì)于犯罪行為來(lái)講，違法行為的危害性要低得多；另外，社會(huì)大眾一般會(huì)將處置違法、偵查犯罪行為作為公安機(jī)關(guān)存在意義的“標(biāo)簽”，而且公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)處置違法行為的關(guān)注度要低于偵查犯罪行為。四是最高限度——警察權(quán)的自我實(shí)現(xiàn)。警察權(quán)的自我實(shí)現(xiàn)是指從表面上來(lái)看，公安機(jī)關(guān)通過(guò)警察權(quán)的運(yùn)行證明自己的價(jià)值完全得以實(shí)現(xiàn)。警察權(quán)的自我實(shí)現(xiàn)所針對(duì)的主要是明顯的深度危害行為——犯罪行為。將公安機(jī)關(guān)偵查犯罪行為時(shí)使用警察權(quán)界定為自我實(shí)現(xiàn)，主要因?yàn)榉缸锸歉鲊?guó)共同界定的公安機(jī)關(guān)打擊的對(duì)象，犯罪的嚴(yán)重程度要高于違法行為。而且，相對(duì)于違法行為來(lái)講，公眾更加關(guān)注偵查犯罪行為，會(huì)直接將偵查犯罪的情況等同于公安機(jī)關(guān)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度。

在明確警察權(quán)介入限度的情況下，在不同限度范圍內(nèi)，警察權(quán)的干預(yù)強(qiáng)度應(yīng)有比例要求。對(duì)于初級(jí)限度，公安機(jī)關(guān)所行使的警察權(quán)干預(yù)強(qiáng)度不應(yīng)超過(guò)勸說(shuō)、教育等非執(zhí)法類警察權(quán)；對(duì)于低級(jí)限度，公安機(jī)關(guān)所行使的警察權(quán)干預(yù)強(qiáng)度不應(yīng)超過(guò)治安行政處置權(quán)、治安行政管理權(quán)、交通管制權(quán)、現(xiàn)場(chǎng)管制權(quán)等非核心警察權(quán)；對(duì)于中級(jí)限度，公安機(jī)關(guān)所行使的警察權(quán)干預(yù)強(qiáng)度不應(yīng)超過(guò)治安案件調(diào)查權(quán)、治安行政處罰權(quán)、治安行政強(qiáng)制權(quán)、警械使用權(quán)等行政性核心警察權(quán)；對(duì)于最高限度，公安機(jī)關(guān)所行使的警察權(quán)干預(yù)強(qiáng)度不應(yīng)超過(guò)立案權(quán)、偵查權(quán)、刑事執(zhí)行權(quán)、武器使用權(quán)等刑事核心警察權(quán)。本文主要討論的警察權(quán)屬于第二限度，警察權(quán)的干預(yù)強(qiáng)度也應(yīng)符合相對(duì)應(yīng)的比例要求。

三、大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)中警察權(quán)介入的三種困境

大型群眾聚集活動(dòng)分為三類：一是組織型，即政府組織實(shí)施的大型聚集活動(dòng)；二是申請(qǐng)型，即社會(huì)組織申請(qǐng)舉行的大型聚集活動(dòng)；三是自發(fā)型，即群眾自發(fā)組織的聚集活動(dòng)。在這三類群眾大型聚集活動(dòng)當(dāng)中，組織型和申請(qǐng)型都有明確的舉辦者，舉辦者都會(huì)事先告知公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)可以先期進(jìn)行預(yù)判并采取針對(duì)性警務(wù)措施，能夠有效避免安全（案）事件的發(fā)生。但是，大型群眾自發(fā)型聚集活動(dòng)因具有自發(fā)性、不確定性、缺乏組織性等特點(diǎn)，極易誘發(fā)或促使安全（案）事件的發(fā)生。大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)的安保工作不僅考驗(yàn)公安機(jī)關(guān)的治安管理能力和水平，同時(shí)也考驗(yàn)警察權(quán)使用的合法性問(wèn)題。目前，警察權(quán)在安保工作介入過(guò)程中產(chǎn)生了諸多困境。

（一）公安機(jī)關(guān)權(quán)力使用與權(quán)力依據(jù)的不對(duì)稱性

權(quán)力的運(yùn)行需要法律來(lái)制約，而制約權(quán)力的法律必須能夠保證權(quán)力運(yùn)行在公平公正的基礎(chǔ)上盡可能簡(jiǎn)潔、有效，否則權(quán)力運(yùn)行容易規(guī)避客觀存在的法律。公安機(jī)關(guān)在處置大型群眾自發(fā)性活動(dòng)過(guò)程中必然要使用警察權(quán)，而所使用警察權(quán)的法律法規(guī)來(lái)源卻比較分散且不明確，無(wú)形中給公安機(jī)關(guān)賦予了極大的自由裁量權(quán)，這種裁量權(quán)被行使時(shí)至少在形式上容易給人造成違法或?yàn)E用的主觀印象。大型群眾活動(dòng)中警察權(quán)實(shí)施的主要依據(jù)是《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》，但是該條例僅對(duì)大型群眾活動(dòng)中安保管理主體、公安機(jī)關(guān)的安全許可職責(zé)、違法處罰等內(nèi)容進(jìn)行了較為籠統(tǒng)的規(guī)定，并未就安保工作的具體開(kāi)展、公安機(jī)關(guān)警察權(quán)使用范圍、其他參與主體的管理權(quán)限等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。而且公安部和國(guó)務(wù)院法制辦在關(guān)于大型群眾性活動(dòng)的釋義中明確規(guī)定，群眾自發(fā)性活動(dòng)不適用《大型群體性活動(dòng)管理?xiàng)l例》。“《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第24條、《中華人民共和國(guó)刑法》第135條對(duì)大型群眾性活動(dòng)舉辦者的違法犯罪行為進(jìn)行了規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法》第38條對(duì)擾亂文化、體育等大型群眾性活動(dòng)秩序的違法行為進(jìn)行了規(guī)定。研讀上述條款可知，該規(guī)定只適用于大型群眾性活動(dòng)中的違法犯罪行為，并不包括大型群眾自發(fā)性活動(dòng)的情形”［1］。其實(shí)，上述規(guī)定只是明確了大型群眾自發(fā)性活動(dòng)中若出現(xiàn)相關(guān)違法犯罪行為，公安機(jī)關(guān)可以依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行處罰，也就是為公安機(jī)關(guān)處置違法犯罪行為提供了法律依據(jù)。關(guān)鍵問(wèn)題在于大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)安保工作并不只是考驗(yàn)公安機(jī)關(guān)處置違法犯罪問(wèn)題的能力，更為重要的是在違法犯罪行為發(fā)生之前，公安機(jī)關(guān)維護(hù)現(xiàn)場(chǎng)秩序所使用的警察權(quán)的合法性來(lái)源問(wèn)題?！度嗣窬旆ā返?5條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，為預(yù)防和制止嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時(shí)間，限制人員、車(chē)輛的通行或者停留，必要時(shí)可以實(shí)行交通管制”。但是，公安機(jī)關(guān)在處置大型群眾自發(fā)性活動(dòng)中所使用的警察權(quán)并不單單是交通管制權(quán)?！度嗣窬旆ā返?7條規(guī)定公安機(jī)關(guān)“經(jīng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制”。不過(guò)，大型群眾自發(fā)性活動(dòng)不能界定為實(shí)質(zhì)意義上的突發(fā)事件，而且，根據(jù)該條規(guī)定，如果大型群眾自發(fā)性活動(dòng)沒(méi)有演變?yōu)閲?yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件，公安機(jī)關(guān)就不能使用現(xiàn)場(chǎng)管制權(quán)，而實(shí)際生活中，公安機(jī)關(guān)在大型群眾自發(fā)性活動(dòng)中一般都會(huì)使用現(xiàn)場(chǎng)管制權(quán)。根據(jù)法無(wú)授權(quán)皆禁止的原則，如果沒(méi)有法律依據(jù)而使用警察權(quán)，或者說(shuō)沒(méi)有達(dá)到法律法規(guī)所規(guī)定的條件便使用警察權(quán)，就是違法行為或者說(shuō)是權(quán)力濫用行為。如果被處置的公民提出了相關(guān)行政訴訟，則公安機(jī)關(guān)將面臨法律上的不利局面。

（二）警察權(quán)介入與公民權(quán)保護(hù)的沖突

在人類社會(huì)的發(fā)展歷史當(dāng)中，違法犯罪是先于警察權(quán)而產(chǎn)生。當(dāng)原始的警察權(quán)產(chǎn)生后，權(quán)力主體掌握在社會(huì)大眾手中，所實(shí)行的警務(wù)形式是自發(fā)性警務(wù)，無(wú)所謂警察權(quán)與公民權(quán)的沖突問(wèn)題。但當(dāng)社會(huì)自身無(wú)法有效預(yù)控犯罪，以及國(guó)家認(rèn)識(shí)到違法犯罪也在某種程度上危害到國(guó)家安全的時(shí)候，警察權(quán)就潛移默化地轉(zhuǎn)移到國(guó)家政權(quán)手中，此時(shí)社會(huì)上就形成了三個(gè)各自獨(dú)立又相互聯(lián)系的系統(tǒng)：社會(huì)系統(tǒng)、違法犯罪系統(tǒng)和警察系統(tǒng)。而警察系統(tǒng)一旦獨(dú)立形成，就自然擁有了自身的獨(dú)立利益，因?yàn)榫鞕?quán)天生具有易擴(kuò)張性。警察權(quán)的使用目的雖在于保護(hù)公民權(quán)這一終極利益，但也含有顯示自我存在、保護(hù)自身利益的某種成分。無(wú)論如何，從一定意義上來(lái)看，警察權(quán)與公民權(quán)是成反比關(guān)系，即警察權(quán)越大，公民權(quán)越小。這一定律同樣適用于大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)中警察權(quán)的運(yùn)行。在大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)主動(dòng)使用警察權(quán)的目的是維護(hù)社會(huì)秩序，防止出現(xiàn)違法犯罪、治安事故、群體性事件等治安問(wèn)題，但公安機(jī)關(guān)的行為必然干預(yù)了法律沒(méi)有禁止的公民合法權(quán)利，公安機(jī)關(guān)使用的警察權(quán)的強(qiáng)制性越嚴(yán)重，侵犯公民權(quán)的力度也就越大。如果公安機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而最大程度地抹殺公民自發(fā)性聚集的合法權(quán)利，則此時(shí)的警察權(quán)無(wú)疑嚴(yán)重違背了其保護(hù)公民合法權(quán)益的最初目的，因此要時(shí)刻警惕警察權(quán)無(wú)視約束而向各類行政權(quán)蔓延擴(kuò)大的可怕后果。但如果公安機(jī)關(guān)為了保護(hù)公民自發(fā)性聚集的合法權(quán)益而閑置或者吝惜警察權(quán)的使用，一旦發(fā)生諸如上海外灘踩踏的事件，導(dǎo)致群眾傷亡發(fā)生，又怎么能說(shuō)是在保護(hù)公民的合法權(quán)益呢？因此，如何在警察權(quán)的運(yùn)行與公民權(quán)的保護(hù)之間保持理性平衡，是公安機(jī)關(guān)在大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)中行使警察權(quán)時(shí)必須考慮的問(wèn)題。

（三）社會(huì)參與主體權(quán)力配置的法律規(guī)制缺位

大型活動(dòng)安保工作其實(shí)就是治安工作社會(huì)治理的過(guò)程。違法犯罪來(lái)源于社會(huì)矛盾，社會(huì)矛盾存在于社會(huì)各個(gè)階層、各個(gè)部門(mén)當(dāng)中，公安機(jī)關(guān)只是社會(huì)主體之一，公安機(jī)關(guān)不能從源頭上完全預(yù)防違法犯罪，公安機(jī)關(guān)的預(yù)防功能具有有限性。為有效維護(hù)社會(huì)治安秩序，社會(huì)治安主體必須由狹義向廣義轉(zhuǎn)變，即由公安機(jī)關(guān)單一維護(hù)型向社會(huì)主體參與維護(hù)型轉(zhuǎn)變，公安機(jī)關(guān)必須協(xié)同社會(huì)力量來(lái)共同預(yù)防犯罪，維護(hù)社會(huì)治安。社會(huì)治安主體的轉(zhuǎn)變，凸顯了治安治理在治安工作中的應(yīng)用。治安治理是社會(huì)治理中的一種。參考治理的含義以及治理的突出特點(diǎn)，結(jié)合治安工作的特殊性，筆者認(rèn)為，治安治理是指公安機(jī)關(guān)協(xié)同非政府力量，采取合作、協(xié)商、合作等手段，共同解決治安問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)秩序的活動(dòng)。治安治理有五個(gè)方面的特征：一是多元治理主體包含公安機(jī)關(guān)，二是多種治理措施中包含強(qiáng)制性手段，三是治理的對(duì)象主要是治安現(xiàn)象中的治安問(wèn)題，四是提供的產(chǎn)品性質(zhì)是公共服務(wù)，五是治理的目標(biāo)是維護(hù)治安秩序。作為警務(wù)工作的重要組成部分，大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)安保工作同樣具有這五個(gè)方面特征，其中之一便是參與安保執(zhí)勤的主體具有同樣性，包括公安機(jī)關(guān)、警校學(xué)生、保安、政府各部門(mén)等。公安機(jī)關(guān)處置大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)，符合法律法規(guī)的明確規(guī)定，而警校學(xué)生等社會(huì)主體只擁有正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)等防御性權(quán)力，并無(wú)法律層面上的執(zhí)法權(quán)。社會(huì)主體參與處置，無(wú)非基于地方黨委和行政機(jī)構(gòu)的行政命令，并無(wú)法律法規(guī)規(guī)定或明確的委托要求，處置過(guò)程中所使用的相關(guān)行政權(quán)力的合法性有待商榷。

四、安保工作中警察權(quán)規(guī)范化運(yùn)行路徑選擇

（一）完善大型群眾性活動(dòng)安全管理法規(guī)

雖然目前下位法《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》不夠完善，公安機(jī)關(guān)還可以根據(jù)上位法《中華人民共和國(guó)人民警察法》的相關(guān)規(guī)定開(kāi)展安保工作，但畢竟公安機(jī)關(guān)開(kāi)展安保工作的主要依據(jù)是《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》，而且相關(guān)上位法規(guī)定比較零散、不成系統(tǒng)。因此，從短期發(fā)展階段而言，應(yīng)盡快完善大型群眾性活動(dòng)安全管理法規(guī)。一是要從國(guó)家層面完善《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》，將大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)納入管理范疇，同時(shí)就安保工作具體開(kāi)展中公安機(jī)關(guān)警察權(quán)的使用范圍、種類和性質(zhì)進(jìn)行明確。二是在《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》尚未完善時(shí)，地方政府可以就如何細(xì)化落實(shí)條例進(jìn)行規(guī)定，如重慶市政府制定了《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》，就安保工作中公安機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行了細(xì)化，為處置工作提供了明確的法規(guī)依據(jù)，在全國(guó)屬于首創(chuàng)。三是針對(duì)社會(huì)主體參與安保工作，應(yīng)通過(guò)下發(fā)文件等形式進(jìn)行委托授權(quán)，對(duì)于社會(huì)主體參與權(quán)大小、參與的深度與形式等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定。

（二）明確警察權(quán)介入和人權(quán)保護(hù)權(quán)益衡量標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為，從法理層面考慮，在平衡警察權(quán)介入和公民權(quán)保護(hù)沖突方面，最為重要的是要確定一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)。而要制定該衡量標(biāo)準(zhǔn)，就必須從公安工作的價(jià)值目標(biāo)上著手，因?yàn)閮r(jià)值目標(biāo)是一切公安工作的最終指向。大體來(lái)講，公安工作的價(jià)值目標(biāo)有七個(gè)部分：公正、秩序、效率、和諧、穩(wěn)定、安全、人權(quán)。傳統(tǒng)的警察權(quán)在價(jià)值目標(biāo)考量上，秩序的價(jià)值順序要優(yōu)先于人權(quán)?，F(xiàn)代意義上的警察權(quán)在價(jià)值目標(biāo)考量上，人權(quán)價(jià)值目標(biāo)的重要性越發(fā)突出。在大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)安保工作中，公安機(jī)關(guān)處置工作所體現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)主要也是秩序和人權(quán)兩個(gè)方面。那么，二者之中哪一個(gè)的價(jià)值順序優(yōu)先？筆者認(rèn)為，秩序價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該優(yōu)先于人權(quán)，但衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該界定為秩序優(yōu)先、兼顧人權(quán)。原因有三個(gè)方面：一是我國(guó)當(dāng)前法治化發(fā)展水平尤其是公安法治化發(fā)展水平仍然帶有濃厚的秩序色彩，這在大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)安保工作中不可避免地會(huì)得以體現(xiàn)。二是大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)安保工作不同于單個(gè)的違法處置和犯罪偵查活動(dòng)，因?yàn)檫`法處置和犯罪偵查活動(dòng)的對(duì)象都具有很大程度上的明確性，而大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)安保工作的對(duì)象具有不確定性，無(wú)法進(jìn)行可量化的人權(quán)保護(hù)，而且理論上的人權(quán)保護(hù)純應(yīng)然性無(wú)法帶來(lái)現(xiàn)實(shí)可操作性。三是大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)安保工作屬于警察權(quán)介入的第二限度，公安機(jī)關(guān)不能超限度使用警察權(quán)，應(yīng)在保持底線不被突破的基礎(chǔ)上，盡量保護(hù)公民參與自發(fā)性聚集活動(dòng)的合法權(quán)益。那么，在明確衡量標(biāo)準(zhǔn)的前提下，最關(guān)鍵的是社會(huì)治安秩序包括的范圍很廣，公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)有力量不可能確保在大型群眾自發(fā)性處置活動(dòng)中不發(fā)生任何危害治安秩序的行為，所維護(hù)社會(huì)治安秩序之底線應(yīng)該被量化、被界定。筆者認(rèn)為，基于大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)的特點(diǎn)，在開(kāi)展處置工作過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)只要能確保不發(fā)生特定性的危害多數(shù)人生命健康安全的事件或突發(fā)性群體性事件，就基本達(dá)到了維護(hù)社會(huì)治安秩序的底線目標(biāo)，而盜竊、誹謗等任何時(shí)空都可能發(fā)生的普遍性的危害治安秩序行為不應(yīng)該被界定為該種情況下的底線目標(biāo)。

（三）加快推進(jìn)社會(huì)主體治理能力建設(shè)

從長(zhǎng)期來(lái)看，面對(duì)有限的警力和日益嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)，為確保有效預(yù)防和精確打擊違法犯罪行為，由社會(huì)主體參與或承擔(dān)大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)安保工作等非核心警務(wù)工作是必由之路，也就是說(shuō)，走治安治理模式是未來(lái)大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)安保工作的必然趨勢(shì)。治安治理模式的核心在于公安機(jī)關(guān)將權(quán)力分流給社會(huì)參與主體，其意圖是使社會(huì)參與主體能夠發(fā)揮比政府更有效的治理作用，最終目的是達(dá)到善治。這種分流必須滿足一個(gè)前提，即社會(huì)參與主體有能力承擔(dān)安保工作，換句話說(shuō)，社會(huì)參與主體必須適格。其實(shí)，若全由社會(huì)主體來(lái)承擔(dān)大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)的安保工作，要分兩步走：第一步是確保社會(huì)主體具備符合目標(biāo)需求的治理能力；第二步是通過(guò)修改法律法規(guī)，將安保工作涉及的相關(guān)警察權(quán)有限度地轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體。其中，第一步完成是第二步開(kāi)展的前提，如果社會(huì)參與主體本身無(wú)法承擔(dān)治理的重任，那么政府將治理責(zé)任和權(quán)力移交給它們，等于是要被治理對(duì)象承擔(dān)治理失敗、利益受損的風(fēng)險(xiǎn)，是極端不負(fù)責(zé)任的做法。因此，有部分學(xué)者建議當(dāng)前可將大型活動(dòng)安保工作交由保安公司來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施。但是，由于受保安公司管理水平不一、地方行政力量干預(yù)、法律規(guī)范的制約等諸多因素影響［2］，保安公司的治理能力有限，并未達(dá)到適格要求，由保安公司來(lái)負(fù)責(zé)大型活動(dòng)安保工作的提法過(guò)于超前，不符合當(dāng)前我國(guó)行政管理體制的要求，或者說(shuō)，在現(xiàn)階段不具有可操作性。但是，既然已經(jīng)存在政府市場(chǎng)“雙失靈”的問(wèn)題，社會(huì)就必須介入到治理中，這是不可避免的一種發(fā)展趨勢(shì)。因此，對(duì)于大型群眾性自發(fā)聚集活動(dòng)治安治理工作而言，最為重要的是培育社會(huì)參與主體治理能力，積極推動(dòng)法律規(guī)范的修繕以賦予社會(huì)主體治理權(quán)力。只有社會(huì)參與主體具備適格的權(quán)責(zé)能力，安保工作才能真正由公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主體手中，這或許不僅僅是大型群眾自發(fā)性聚集活動(dòng)安保工作需要關(guān)注的問(wèn)題，同樣也是治安治理、社會(huì)治理乃至國(guó)家治理都應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題。

［1］周文峰.大型群眾自發(fā)性活動(dòng)安全管理問(wèn)題與對(duì)策［J］.公安研究，2015（4）：73-76.

［2］胡永正.當(dāng)前保安服務(wù)業(yè)存在的問(wèn)題及對(duì)策思考［J］.公安學(xué)刊，2006（2）：41-42.

責(zé)任編輯：時(shí)娜

The Operation of Police Power in Handling Large Unmeditated Aggregations of Mass

Li Jinfeng&Zhou Wenfeng
（Chongqing Police College，Chongqing 401331，China）

Largeunmediatedaggregationsofmassareuncertain，unmediatedandbeinglackof organization，thus they are likely to cause public disorder.In order to improve the effectiveness of security work，police agencies must face and solve the problems of the actual operation of police power.The effect disposal of large mass aggregations can be gained through improving the rules and regulations about the security of aggregations，clarifying the standard for the intervention of police power and human protection，and accelerating the management of public order.

police power；police management；mass aggregation

D631

A

1009-3192（2016）03-0056-05

2016-03-09

李金鋒，男，安徽阜陽(yáng)人，重慶警察學(xué)院治安系講師，主要研究方向?yàn)楣矊W(xué)基礎(chǔ)理論；周文峰，男，云南潞西人，重慶警察學(xué)院副調(diào)研員，國(guó)家一級(jí)安全防范設(shè)計(jì)評(píng)估師，主要研究方向?yàn)楣舶踩?/p>

本文為重慶市決策咨詢與管理創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“大型聚集活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研究”（cstc2015jccxA00002）、重慶市教育委員會(huì)人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“大型群眾自發(fā)聚集活動(dòng)安全管理研究”（15SKG211）、重慶市公安局軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“大型聚集活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與安全管理研究”（R2015-13）的階段性成果。