豐存斌

（中共山西省委黨校公共管理教研部，太原　030006）

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后續(xù)監(jiān)管：山西商事制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

豐存斌

（中共山西省委黨校公共管理教研部，太原030006）

〔摘要〕商事制度改革對于釋放市場活力，形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的局面具有重要意義。山西省商事制度改革的實踐表明，商事制度改革在“寬進”的同時必須“嚴管”，才能有效解決監(jiān)管薄弱甚至空白問題。為此，深化商事制度改革，需要通過制定監(jiān)管職責清單促進協(xié)同監(jiān)管、運用大數(shù)據(jù)強化信用監(jiān)管、推進社會參與形成社會監(jiān)督共治等措施，完善事后監(jiān)管體系，保證改革順利推進。

〔關(guān)鍵詞〕商事制度；后續(xù)監(jiān)管；監(jiān)管職責清單；大數(shù)據(jù)；信用監(jiān)管

商事制度改革的核心是“降低門檻”，改革成功的關(guān)鍵是在“寬進”的同時必須加強后續(xù)“嚴管”。山西省委書記王儒林在十屆省委七次全會上強調(diào)，要加快商事制度改革，積極營造寬松環(huán)境，形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的局面。在“十三五”乃至更長的時期，山西省市場活力的充分釋放，離不開商事制度改革的進一步深化，這就對加強后續(xù)監(jiān)管工作提出了更高的要求，需要采取以下三方面的政策措施。

一、制訂監(jiān)管職責清單，促進協(xié)同監(jiān)管

商事制度改革之前，管理主要通過事前審批來實現(xiàn)，并形成了審批職能的明確分工。由于審批方式設(shè)定的前置性“門檻”較多，相對而言后續(xù)監(jiān)管就比較薄弱，監(jiān)管部門職責分工也不是很明確。因此，隨著商事制度改革的深化，加強后續(xù)監(jiān)管，首要問題就是必須從制度上明確各監(jiān)管部門的職責分工，從而規(guī)范監(jiān)管職能，明確監(jiān)管責任，并在此基礎(chǔ)上促進監(jiān)管部門的工作協(xié)同和相互配合。

（一）制訂監(jiān)管職責清單

加強后續(xù)監(jiān)管，一定要實現(xiàn)依法規(guī)范監(jiān)管權(quán)力、合理配置部門職權(quán)、陽光運行監(jiān)管權(quán)力。從率先進行商事制度改革試點省廣東的實踐來看，為了做好工商登記制度改革后續(xù)監(jiān)管工作，廣東省在2014年12月印發(fā)了《廣東省市場主體許可經(jīng)營項目監(jiān)管清單》和《廣東省市場主體住所或經(jīng)營場所許可監(jiān)管清單》，對相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責作出了明確規(guī)定。我們應(yīng)該借鑒這一做法，結(jié)合山西省深入推進“六權(quán)治本”的要求，以清單方式明確公布市場主體監(jiān)管職責。在具體工作實踐中，應(yīng)通過制訂職責清單，重點完善以下監(jiān)管體制機制：一是明確相關(guān)政府部門監(jiān)管職責分工。主要是行使行政審批權(quán)的部門需要承擔的監(jiān)管責任，以及承擔行業(yè)監(jiān)管的部門的監(jiān)管責任。二是完善市場監(jiān)管責任機制。從市場監(jiān)管的實施流程出發(fā)，進一步協(xié)調(diào)行政審批、行業(yè)主管與后續(xù)監(jiān)管等各部門的工作職責，實現(xiàn)各個監(jiān)管環(huán)節(jié)前后要求一致，監(jiān)管職能相互配合。三是建立監(jiān)管職責的動態(tài)調(diào)整機制。一方面要根據(jù)法律法規(guī)和機構(gòu)職能調(diào)整，遵循依法行政的原則要求，及時調(diào)整監(jiān)管職責清單；另一方面，要根據(jù)市場環(huán)境變化等具體情況要求，各監(jiān)管職能部門會同協(xié)商，及時更新監(jiān)管職責清單。

（二）制訂監(jiān)管實施辦法

監(jiān)管實施辦法是依據(jù)監(jiān)管職責清單所作的部門操作規(guī)范，是保證監(jiān)管職責落到實處的重要方式，也是加強后續(xù)監(jiān)管必不可少的工作。例如東莞市作為廣東省商事制度改革的試點城市，2012年就印發(fā)了《關(guān)于制定部門后續(xù)監(jiān)管實施辦法的通知》和《東莞市商事登記制度改革后續(xù)市場監(jiān)管工作方案》，在明確各監(jiān)管部門職責的基礎(chǔ)上，對制訂部門后續(xù)監(jiān)管實施辦法提出了包括編寫體例在內(nèi)的具體要求。按照統(tǒng)一要求，包括東莞市發(fā)展和改革局、工商行政管理局等在內(nèi)的22個承擔市場監(jiān)管職責的部門，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求，結(jié)合本部門的工作情況，從市場監(jiān)管的實際出發(fā)，分別印發(fā)了本部門的監(jiān)管實施方法，對監(jiān)管流程、方式作了進一步明確，使“誰許可、誰監(jiān)管”的要求落到了實處，形成了分工明確、協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管工作格局。我們應(yīng)借鑒這一做法，依據(jù)市場主體監(jiān)管職責清單，按照統(tǒng)一體例要求，工商行政、稅務(wù)、文化、衛(wèi)生等各監(jiān)管部門應(yīng)分別制訂加強后續(xù)監(jiān)管的實施辦法，細化分解各部門承擔的監(jiān)管職責，明確監(jiān)管的法律依據(jù)，健全完善監(jiān)管措施和工作機制。對于有關(guān)部門監(jiān)管事項，一般實行屬地管理原則，即由相應(yīng)的市、縣級監(jiān)管部門負責實施。對于涉及跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處，則由省政府有關(guān)部門主要負責。同時省政府有關(guān)部門要加強監(jiān)管指導(dǎo)、督查督辦等工作，保證各行政層級市場監(jiān)管要求的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（三）加強監(jiān)管部門工作協(xié)同

要以全面推行“三證合一、一照一碼”登記制度改革為契機，加強監(jiān)管部門工作協(xié)同，實現(xiàn)從各監(jiān)管部門程序上的“物理性”改革向監(jiān)管部門之間“化學性”的優(yōu)化整合的推進，重點抓好以下方面的工作：一是充分利用政務(wù)信息化平臺，加強政務(wù)信息的交流、共享和有效整合，推進完善監(jiān)管協(xié)作流程，健全部門互動機制，使監(jiān)管執(zhí)法資源能夠?qū)崿F(xiàn)有效整合。特別是作為監(jiān)管重要主體的工商部門，要進一步強化與環(huán)保、食藥監(jiān)、公安等部門之間執(zhí)法情況會商和通報制度，通過執(zhí)法聯(lián)動形成監(jiān)管合力。二是各監(jiān)管職能部門要根據(jù)商事制度改革的實際要求，合理進行部門內(nèi)部職能調(diào)整，加強執(zhí)法力量的有效配備，突出對于市場主體行為的監(jiān)管工作，保證將更多力量投入其中。三是要把基層市場監(jiān)管能力建設(shè)放在重要位置上，深入推進執(zhí)法重心下移。要進一步發(fā)揮基層協(xié)管員的作用，充實第一線的監(jiān)管力量，逐步推進基層后續(xù)監(jiān)管實現(xiàn)網(wǎng)格化管理。

二、運用大數(shù)據(jù)，強化信用監(jiān)管

從各地的改革實踐來看，加強商事制度改革后續(xù)監(jiān)管工作，必須進一步強化信用監(jiān)管。適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，國務(wù)院明確提出了運用大數(shù)據(jù)強化信用監(jiān)管的要求。根據(jù)這一要求，山西省在強化信用監(jiān)管過程中，需要建設(shè)和完善相關(guān)信息數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)信息整合與共享，推動構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)管模式。

（一）推進市場主體信用信息數(shù)據(jù)平臺建設(shè)

市場主體信用信息是信用監(jiān)管的基礎(chǔ)。構(gòu)建市場主體信用信息平臺，既要保證信息的全面準確、及時更新和公開公示，更要注重各個信息平臺之間的信息數(shù)據(jù)的交換和共享。為此，山西省在市場主體信用信息平臺建設(shè)過程中要積極推進以下工作：一是要依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》的要求，搭建信用信息數(shù)據(jù)平臺，構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)管模型。積極推進落實《山西省人民政府辦公廳關(guān)于加快建立企業(yè)信息互聯(lián)互通交換共享機制推進信用體系建設(shè)的意見》提出的“市場主體信用信息共享系統(tǒng)”、“山西省市場信用信息網(wǎng)站”和“市場主體信用信息公示欄”三大數(shù)據(jù)信息平臺建設(shè)工作，進行同步推送，及時實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換，打破“信息孤島”，促進部門間信息共享，推進大數(shù)據(jù)監(jiān)管。二是要依法推進政府部門相關(guān)信息公示。政府各相關(guān)部門要依托“市場主體信用信息公示欄”這一數(shù)據(jù)信息平臺的建立，堅持“法定職責必須為”和“誰產(chǎn)生、誰公示、誰負責”的原則，在各自門戶網(wǎng)站依法做好向社會公示其在履行職責過程中產(chǎn)生的市場主體信息，并對其公示信息的真實性、及時性負責。三是要深入推進市場主體信用信息公示。依托“山西省市場信用信息網(wǎng)站”這一數(shù)據(jù)信息平臺的建設(shè)，依法公開共享市場主體信用信息，為政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)內(nèi)控和社會監(jiān)督提供信用信息查詢服務(wù)，督促市場主體嚴格履行法定責任和義務(wù)，對其公示信息的真實性、及時性負責。

（二）落實好市場主體信用抽查

對市場主體信用情況進行制度化抽查，是加強信用監(jiān)管的重要手段。山西省要在按照經(jīng)營范圍對企業(yè)進行分類、在行業(yè)中確立信用等級標準的基礎(chǔ)上，落實好市場主體信用抽查。具體來講，一是依據(jù)《企業(yè)公示信息抽查暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，工商行政管理部門按一定比例隨機抽取檢查名單，對市場主體公示信息等情況實施定向和不定向檢查，將重點熱點行業(yè)、申訴投訴企業(yè)和專項整治企業(yè)等作為抽查重點。二是建立信息更新甄別制度，加強對市場主體公示信息真實性、及時性的監(jiān)督，當前特別需要注重加強對市場主體公示信息更正、舉報的調(diào)查核實和依法處理制度建設(shè)，對于市場主體公示信息形成制度性要求和約束。三是積極探索適合山西省需要的“兩隨機、一公開”抽查檢查方式，完善各監(jiān)管職能部門以隨機抽查為重點的日常監(jiān)督檢查制度。

（三）嚴格實施信用約束懲戒

嚴格實施信用約束懲戒，是加強信用監(jiān)管的關(guān)鍵措施。山西省在構(gòu)建信用信息數(shù)據(jù)平臺、逐步完善大數(shù)據(jù)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，需要建立健全三項信用約束懲戒制度：第一，建立健全異常記錄制度。工商行政管理部門作為市場監(jiān)管的重要職能部門，主要負責這一工作。根據(jù)市場監(jiān)管要求，要將存有下列問題的市場主體列入經(jīng)營異常名錄：一是未按規(guī)定要求履行年度報告公示或者公示有關(guān)信息的市場主體；二是公示信息存在隱瞞真實情況或者弄虛作假的市場主體；三是通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法取得聯(lián)系的市場主體。對于列入經(jīng)營異常名錄的市場主體，工商行政管理部門要通過數(shù)據(jù)信息平臺向社會公示，形成有效監(jiān)督。同時要加快推進其他政府部門建立市場主體異常經(jīng)營記錄管理制度。第二，建立“黑名單”管理制度。通過建立“黑名單”，實行失信懲戒，強化市場主體信用約束。目前主要是要建立四個“黑名單”：工商部門嚴重違法企業(yè)名單、稅務(wù)部門重大稅收違法案件當事人名單、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門企業(yè)安全生產(chǎn)“黑名單”、法院失信被執(zhí)行人名單。同時加快推進其他政府部門建立嚴重違法企業(yè)“黑名單”管理制度。第三，建立健全聯(lián)合懲戒制度。依托“市場主體信用信息共享系統(tǒng)”，政府部門建立對失信市場主體的聯(lián)合懲戒工作制度，釋放綜合運用市場、行政、法治等手段協(xié)同監(jiān)管的效能，發(fā)揮市場監(jiān)管職能部門聯(lián)動響應(yīng)的積極效應(yīng)，形成市場主體“一處違法、處處受限”的局面，強化對于市場主體的信用約束懲戒。

三、推進社會參與，形成社會監(jiān)督共治

深化商事制度改革，能夠有效營造全民創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的局面。在激發(fā)社會創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新能力的同時，為了規(guī)范市場行為，優(yōu)化市場環(huán)境，在加強后續(xù)監(jiān)管過程中，也要推進社會力量積極參與后續(xù)監(jiān)管，與政府監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合，形成社會監(jiān)督共治的良好局面。

（一）加強輿論宣傳，激發(fā)社會力量參與監(jiān)督

建立公開透明的開放型監(jiān)管機制，離不開社會公眾的廣泛參與。要加大宣傳，形成正確的輿論引導(dǎo)。一方面要大力宣傳簡政放權(quán)、推進商事制度改革的積極意義，激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)熱情。另一方面要加大法治宣傳，強調(diào)市場主體信用的重要性，使市場主體在市場經(jīng)營活動中，能夠不斷強化法治意識，逐步養(yǎng)成自律意識，主動自覺地按照要求規(guī)范自身行為。同時要注重提高社會公眾參與監(jiān)督的意識。一是通過設(shè)置一定獎勵措施的辦法，來調(diào)動社會公眾參與監(jiān)督的積極性；二是推進相關(guān)信息公開，形成開放型監(jiān)管機制，實現(xiàn)公開透明，便于公眾參與，為社會公眾包括新聞媒體發(fā)揮監(jiān)督作用創(chuàng)造便利條件，實現(xiàn)社會協(xié)作共治，完善后續(xù)監(jiān)管體系。

（二）適當引入第三方監(jiān)管力量

黨的十八屆三中全會提出要加大政府購買公共服務(wù)力度，提高公共服務(wù)效率，改進公共服務(wù)品質(zhì)。在加強后續(xù)監(jiān)管過程中，可以適當引入第三方監(jiān)管力量，提升監(jiān)管的效能。例如廣東省在商事制度改革中，對引入第三方監(jiān)管進行了一定的探索，主要采取讓渡部分職能來分擔監(jiān)管部門執(zhí)法任務(wù)的辦法，將一部分監(jiān)管職能向社會轉(zhuǎn)移，由第三方來承擔。我們應(yīng)借鑒這一做法，選取具體的監(jiān)管領(lǐng)域，明確具體的監(jiān)管事項，通過完善的制度規(guī)范，適當引入第三方監(jiān)管力量，推進形成政府主導(dǎo)下的多元化的后續(xù)監(jiān)管格局。

（三）促進行業(yè)自律性監(jiān)管

行業(yè)自律性監(jiān)管是對市場主體行為監(jiān)管的重要形式。在加強后續(xù)監(jiān)管過程中，要強化行業(yè)組織在行業(yè)管理、監(jiān)督和約束等方面的功能，發(fā)揮其在構(gòu)建市場監(jiān)管體系中的積極作用。例如廣東省東莞市在這方面進行了積極探索，明確提出要建立行業(yè)自律體系，發(fā)揮行業(yè)組織的市場監(jiān)管作用。我們應(yīng)借鑒這一做法，加快培育、規(guī)范發(fā)展行業(yè)協(xié)會等社會組織，健全行業(yè)自律性監(jiān)管體系，充分發(fā)揮社會組織在行業(yè)管理、監(jiān)督、約束等方面的作用，鼓勵在行業(yè)中確立信用等級標準，努力提髙市場監(jiān)管的社會化水平。

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責任編輯梁華林

〔中圖分類號〕D63

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕1009-1203（2016）03-0058-03

〔收稿日期〕201遠-04-20

〔作者簡介〕豐存斌（1973-），男，山西山陰人，中共山西省委黨校公共管理教研部副教授，政治學博士，研究方向為政治學理論、公共管理。