王均平

（中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，湖北武漢 430073）

公安機關(guān)參與社會矛盾化解的困境分析
——結(jié)合一線治安民警的認知敘述

王均平

（中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，湖北武漢 430073）

社會矛盾糾紛化解已成為基層公安機關(guān)一線治安民警最常接警、最耗精力、最難獲得認同的工作任務(wù)，公安機關(guān)在此類活動中面臨著任務(wù)、能力、對象、制度和資源等多方面的困境，如：職責(zé)范圍不明晰，知識、經(jīng)驗和方法出現(xiàn)累積性滯后，警務(wù)實踐中的調(diào)解對象遠比制度規(guī)定的寬泛復(fù)雜，公安調(diào)解的效力缺乏法律保障，社會矛盾糾紛化解任務(wù)艱巨與警力資源配置不足并存，公安機關(guān)資源不足與社區(qū)調(diào)解資源浪費并存，等等。

社會矛盾糾紛化解；社會治安治理；公安執(zhí)法困境

長期以來，我國公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解一直處于“有利亦無利”、“有理亦無理”、“有規(guī)亦無規(guī)”的“三有三無”情境中，這直接導(dǎo)致了基層公安機關(guān)特別是派出所的一線民警在參與社會矛盾糾紛化解時往往陷于多重困境之中。

一方面，一些民警認為參與社會矛盾糾紛化解可以獲得一定的警務(wù)效益：在一定程度上減少“民轉(zhuǎn)刑”案件、降低群體性事件的發(fā)案率，及時消除一些重大案件隱患；另一方面，也有一些民警認為參與社會矛盾糾紛特別是民事糾紛化解是“吃力不討好”的事情，它們擠占了民警應(yīng)當(dāng)用以履行其核心職責(zé)的資源，影響和制約著基層公安機關(guān)一線治安民警本職工作的開展。

一方面，有些警察積極主動地投入社會矛盾糾紛化解中，一身司數(shù)職，并通過這種參與活動不斷提升自己的群眾工作能力和社區(qū)協(xié)調(diào)能力，增進警民關(guān)系；另一方面，大多數(shù)一線治安民警因參與社會矛盾糾紛化解而長期處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，從而對工作產(chǎn)生了“鈍化感”，工作積極性消減。

一方面，當(dāng)警察依法履行職責(zé)、參與屬于其法定職域的社會矛盾糾紛化解時，往往會產(chǎn)生積極的影響；另一方面，當(dāng)警察介入不屬于其法定職域的社會矛盾糾紛，并采用非法定手段進行化解時，又會因不可能規(guī)范地行使警察權(quán)而導(dǎo)致負收益。

上述問題涉及論域非常廣泛，本文僅就基層公安機關(guān)一線民警參與社會矛盾糾紛化解的困境進行結(jié)構(gòu)化分析，力求為公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解機制創(chuàng)新，確?；鶎庸矙C關(guān)一線民警合理、合法、有效地參與社會矛盾糾紛化解提供決策依據(jù)。

一、任務(wù)困境

（一）社會矛盾糾紛化解已成為基層公安機關(guān)日常工作的重要內(nèi)容

隨著我國社會關(guān)系及社會生活差異化進程的不斷加快，社會治安狀況日趨復(fù)雜，基層公安機關(guān)一線治安民警的具體職務(wù)內(nèi)容亦日益多樣。其中一個突出且具有普遍性的問題是公眾間的民事糾紛化解成為一線治安民警最常接警、最耗精力、最難獲得認同的工作任務(wù)。而且，這類糾紛化解通常存在“轄屬邊界”與“調(diào)處邊界”不一致的問題，使之成為一線治安民警日常工作中碰到的最大難題。

事實上，按照我國現(xiàn)行制度安排，化解民事糾紛的主體應(yīng)當(dāng)是多元的，其規(guī)則也是多層位的，方式方法更是多種多樣的（諸如訴訟、仲裁、人民調(diào)解等），但由于警察調(diào)解所具有的簡便、靈活、專業(yè)、高效、價廉等特點，加之過去推行的“四有四必”①即“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應(yīng)”。警察服務(wù)承諾在社會公眾大腦中形成的深刻印象，因而警察調(diào)解就成為社會公眾解決矛盾糾紛時的首選方式。

在筆者主持的專題調(diào)研中，基層公安機關(guān)的管理者坦言，基層公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解的困境集中在兩個方面：第一，警察的執(zhí)法服務(wù)面過于寬泛，各種各樣的事情都找警察來幫忙。第二，處理社會矛盾糾紛的權(quán)限問題一直不明晰。實踐證明，把社會矛盾糾紛化解工作一股腦推給公安機關(guān)是不行的，公、檢、法和黨政機關(guān)都必須參與進來，社會各部門也應(yīng)切實履行其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，利用自己的優(yōu)勢為人民服務(wù)，化解社會矛盾糾紛，不能抱臂旁觀、“打打醬油”、評論評論，而將具體的事務(wù)性工作全部交給公安機關(guān)來做。然而，相關(guān)數(shù)據(jù)分析表明，目前的社會矛盾糾紛化解工作絕大部分是由基層公安機關(guān)來承擔(dān)的。據(jù)統(tǒng)計，每年由基層公安機關(guān)調(diào)處的社會矛盾糾紛案（事）件數(shù)均遠高于刑事、治安行政立案數(shù)。以南昌市某分局為例，該分局2012年共受理行政案件155起，而所受理的一般社會矛盾糾紛案（事）件則達355起②該數(shù)據(jù)不包含公安機關(guān)參與社區(qū)居委會、村委會調(diào)解的矛盾糾紛。。隨機抽樣所獲南昌市公安機關(guān)一天的接警數(shù)據(jù)也顯示了同樣的結(jié)果：呼入電話4764個，其中有效接處警1543起、刑事報案165起、治安報案276起、一般社會矛盾糾紛報案321起［1］。可見，社會矛盾糾紛化解已成為公安機關(guān)日常工作的重頭戲，而這些糾紛中有相當(dāng)大一部分并不屬于公安機關(guān)法定職司范圍。

（二）公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解的職責(zé)范圍不明晰

公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解的任務(wù)困境根源于“本職的警務(wù)工作”與“非本職的警察活動”的矛盾。根據(jù)我國現(xiàn)行警察法的相關(guān)規(guī)定，警察職能決定于警察的性質(zhì)。警察職能是國家職能的具體化，由法律法規(guī)賦予，它聚焦于警察對于國家、社會具有的基本效能與作用。警察的任務(wù)是國家通過法律規(guī)定的警察的一般管轄范圍、基本目標(biāo)和警察職業(yè)行為領(lǐng)域的最大邊界。警察職責(zé)是指國家通過法律賦予警察的具體管轄范圍和職業(yè)責(zé)任，即警察在其法定管轄范圍內(nèi)擁有的公務(wù)權(quán)力和職業(yè)責(zé)任，通常表現(xiàn)為警察必須完成的日常性職業(yè)行為或?qū)I(yè)工作。但我國基層公安機關(guān)一線治安民警的日常工作中約有70%的任務(wù)并非上述法定警察職責(zé)，而是非本職的一般社會矛盾糾紛特別是應(yīng)歸屬其他部門管轄的民事糾紛化解工作③摘錄自本課題組對丹江口市公安局壩區(qū)派出所民警劉洋的深度訪談。。

二、能力困境

古語說：“工欲善其事，必先利其器。”按照現(xiàn)行的公安工作政策，化解社會矛盾糾紛是我國公安機關(guān)的一項常規(guī)性職責(zé)，但由于社會矛盾糾紛具有廣泛性、多樣性、復(fù)雜性等特點，基層公安機關(guān)一線治安民警欲及時有效地化解社會矛盾糾紛，就需要相應(yīng)的能力，即“知識—經(jīng)驗”結(jié)構(gòu)和適用、好用、實用的方法。然而，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，基層公安機關(guān)一線治安民警既缺乏這樣的“知識—經(jīng)驗”結(jié)構(gòu)，也缺乏“適用、好用、實用方法”的訓(xùn)練，由此產(chǎn)生了公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解的能力困境。

（一）法律知識單一不適應(yīng)涉法領(lǐng)域?qū)拸V的需求

社會矛盾糾紛化解所涉及的個體與個體、個體與群體、個體與社會，以及群體與群體、群體與社會間具體利益關(guān)系的多樣化，必然會對基層公安機關(guān)一線治安民警提出跨層位法律知識整合應(yīng)用的要求，它不僅要求參與社會矛盾糾紛化解的民警熟知刑事、行政法領(lǐng)域的知識和方法，而且還需要民警切實掌握和應(yīng)用民法、商法、婚姻法、勞動法等諸多與民警核心職責(zé)非直接相關(guān)領(lǐng)域的知識和方法。

以常見的涉拆、涉醫(yī)、涉訪、涉勞、涉遷等社會矛盾糾紛為例，基層公安機關(guān)一線治安民警面對這些矛盾糾紛時，更需要做的不是應(yīng)用治安行政法律、法規(guī)和刑事法律進行調(diào)處、化解，而是要正確運用民事法律和相關(guān)規(guī)定辦事。這就在客觀上造成民警在知識結(jié)構(gòu)持續(xù)完善過程中必將遭遇日常任務(wù)與學(xué)習(xí)時間不足的矛盾、職業(yè)局限與廣譜知識的矛盾、知識結(jié)構(gòu)與學(xué)習(xí)能力的矛盾，以及興趣偏好與職責(zé)需求的矛盾，導(dǎo)致民警在正確運用法律知識和法律方法方面容易陷入困境。

根據(jù)調(diào)研所獲資料，基層公安機關(guān)一線治安民警緩解上述能力困境，特別是因非法定職責(zé)的矛盾糾紛化解所導(dǎo)致的法律“知識—方法”困境的通常做法是：只講眼下應(yīng)對不管長遠效果，只講自我脫身不管矛盾終結(jié)，只講抹平了事不管公平正義，只講以事論事不管次級危害，只講權(quán)力彈壓不管依理循法。

（二）專業(yè)知識單一不適應(yīng)對象領(lǐng)域?qū)拸V的需求

課題組走訪調(diào)研的結(jié)果顯示，基層公安機關(guān)一線治安民警在日常勤務(wù)中，幾乎每天都可能參與數(shù)起社會矛盾糾紛爭議的化解工作，與此同時還必須接受地方黨委、政府和上級公安機關(guān)下達的項目性、工程性工作任務(wù)，履行自己專司之治安行政、維護社會治安秩序的核心職責(zé)。此外，近些年來，基層公安機關(guān)一線治安民警必須參加的各種會議和學(xué)習(xí)活動也不斷增加。這種情形給我們一種錯覺，即一線民警的工作內(nèi)容豐富化是與其專業(yè)知識和專業(yè)能力的提升相匹配的。

事實上，在我國基層公安機關(guān)一線治安民警的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，長期存在著“三缺”和“三無”問題。“三缺”即缺乏系統(tǒng)化、專業(yè)化的社會矛盾糾紛化解知識培訓(xùn)，缺乏多警種業(yè)務(wù)合一的專業(yè)知識整合式培訓(xùn)，缺乏完成日常工作所必需的跨學(xué)科知識培訓(xùn)；“三無”即民警在完善自己知識結(jié)構(gòu)方面無真正需要的機會，無充足夠用的時間，無貨真價實的講堂。這些問題一直是我國基層公安機關(guān)一線治安民警知識結(jié)構(gòu)提檔升級滯后的痼疾。只不過，在現(xiàn)階段，上述痼疾因為一線治安民警廣泛地參與社會矛盾糾紛化解和承擔(dān)非核心職責(zé)之工作任務(wù)而更加凸顯罷了。

這種情形的現(xiàn)實寫照為，在知識應(yīng)用方面，基層公安機關(guān)一線治安民警參與社會矛盾糾紛化解時通常是“吃老本”，更多地借重自己已有的工作經(jīng)驗，依循習(xí)以為常的工作慣性開展工作，其科學(xué)性、規(guī)范性和有效性亦因此而難以保證。“有些一線民警缺乏矛盾糾紛調(diào)處的專業(yè)知識和技巧，對接報的矛盾糾紛更多采取的是‘和稀泥’式調(diào)處，以臨時說服、現(xiàn)場和解為主，調(diào)解方法粗糙，對矛盾糾紛的深層次原因分析查究較少，難以從根源上去解決問題，杜絕矛盾復(fù)發(fā)。有些矛盾糾紛的雙方當(dāng)事人往往在無奈之下接受調(diào)處結(jié)果，但積怨未了，久而久之，矛盾重新激化，甚至釀成惡性案件”［2］。

（三）利益杠桿運用經(jīng)驗不足不適應(yīng)當(dāng)事人效用偏好的需求

效用（Utility）是經(jīng)濟學(xué)中最常用的概念之一，但此處使用的效用概念，主要是指當(dāng)事人通過對基層公安機關(guān)一線治安民警的矛盾糾紛化解過程和結(jié)果使自己的利益得到維護的滿足程度?！袄嬗|動每個人的神經(jīng)”，“利益關(guān)系是社會關(guān)系的本質(zhì)”①列寧的觀點。參見《人民日報》2011年3月24日第014版《讓“利益杠桿”撬解社會矛盾》。，公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解也不例外。欲終結(jié)性地化解社會矛盾糾紛，最根本的是兼顧當(dāng)事人雙方的利益訴求，促使其達成雙贏愿景，在“能滿意”、“可接受”標(biāo)準(zhǔn)下讓當(dāng)事人雙方均能夠在實質(zhì)上認同民警提供的利益實現(xiàn)產(chǎn)品及其生產(chǎn)過程，這就需要高超的利益滿意化杠桿設(shè)計及應(yīng)用知識、方法和技巧。其中一個重要的基礎(chǔ)性問題是認可當(dāng)事人雙方相互沖突的利益訴求，并通過交易成本的有效認領(lǐng)，對其沖突利益進行公平、合理、合情的協(xié)商，達成雙贏雙惠的“正和博弈”，而不是“負和博弈”或“零和博弈”。

實踐證明，對于社會矛盾糾紛采取什么樣的應(yīng)對之策，既涉及個案的即時性問題，也涉及特定社會關(guān)系的延時性問題。正常情形下，通過非訴訟途徑化解社會矛盾糾紛，往往能實現(xiàn)“案結(jié)事了”。事實上，在社會矛盾糾紛非訴訟化解數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)威性皆高的地方，涉訪、涉警、涉訴案件發(fā)生率通常較低。其關(guān)鍵就在于民警能夠科學(xué)運用利益滿意化杠桿，充分發(fā)揮人際情感、社區(qū)文化、權(quán)威感召的力量，促進當(dāng)事人實現(xiàn)效用偏好，而不是利用公權(quán)力壓制當(dāng)事人，迫使當(dāng)事人接受執(zhí)法者限定的調(diào)解方式，承受執(zhí)法者設(shè)定的結(jié)果。

然而，本課題組調(diào)研的結(jié)果表明，在基層公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解實踐中，時常會出現(xiàn)一些悖反理性的做法。我們常常聽到調(diào)處者對當(dāng)事人發(fā)出諸如“是聽你的，還是聽我的”、“既然不聽我的，那你們打官司去吧”之類的“警告”，這不僅僅是話說得不恰當(dāng)，更要緊的是這樣做非但不能化解當(dāng)事人間的矛盾糾紛，反而會激化已有的利益沖突，將自己牽扯進當(dāng)事人間的利益糾葛之中，致使自己原本的中立調(diào)停者角色異化為雙方當(dāng)事人共同對抗的當(dāng)事方，甚至導(dǎo)致矛盾糾紛進一步惡化，增大后續(xù)化解的難度。

三、對象困境

我國法律法規(guī)授予公安機關(guān)調(diào)解的權(quán)力，主要集中在四個方面：第一，因民間糾紛引起的治安案件的調(diào)解。按照《治安管理處罰法》第九條、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第152條的規(guī)定，公安機關(guān)對于因民間糾紛引起的違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，可以調(diào)解處理。第二，道路交通事故損害賠償調(diào)解。按照《道路交通事故處理辦法》第30條之規(guī)定，公安機關(guān)在處理交通事故時，應(yīng)當(dāng)在查明事故原因、認定事故責(zé)任、確認事故造成的損失情況后，召集事故當(dāng)事人和有關(guān)人員對損害賠償進行調(diào)解；第74條規(guī)定：“對于因交通事故損害賠償引起的爭議，當(dāng)事人既可以請求公安機關(guān)交通管理部門調(diào)解，也可以就損害賠償直接向人民法院提起民事訴訟?！钡谌?，對善意取得贓物的買主與失主之間糾紛的調(diào)解。根據(jù)法律規(guī)定，“對買主確實不知是贓物，而又找到了失主的，應(yīng)該由罪犯按買價將原物贖回，退還原主，或者按價賠償損失；如果罪犯確實無力回贖或賠償損失，可以根據(jù)買主與失主雙方具體情況進行調(diào)解，妥善處理”。第四，刑事案件附帶民事賠償?shù)募m紛調(diào)解。最高人民法院在司法解釋中規(guī)定如下：在刑事案件中有權(quán)提起附帶民事訴訟的訴訟參與人在偵査、審查起訴階段，有權(quán)向公安機關(guān)或人民檢察院提出民事賠償要求，由公安機關(guān)或人民檢察院進行調(diào)解。已經(jīng)達成附帶民事賠償調(diào)解協(xié)議并已經(jīng)給付，而被害人又堅持向法院提起附帶民事訴訟的，人民法院也可以受理。

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，民事糾紛的主要解決方式是訴訟、仲裁和調(diào)解，調(diào)解主要由人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解構(gòu)成。公安機關(guān)參與化解的民事糾紛有兩類：一是法律、部門規(guī)章、司法解釋等明確規(guī)定應(yīng)由公安機關(guān)調(diào)解的民事糾紛，二是依警察職責(zé)調(diào)解的普通民事糾紛［3］?？梢?，制度規(guī)定的公安機關(guān)調(diào)解對象是明晰簡單的。

但在警務(wù)實踐中，基層公安機關(guān)一線治安民警參與化解的社會矛盾糾紛往往領(lǐng)域?qū)挿骸?nèi)容多樣，不僅涉及傳統(tǒng)的婚姻、家庭、宅基、贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、借貸等民事糾紛，而且還包括交通事故、土地承包、農(nóng)民工工資、金融風(fēng)險、醫(yī)療事故、企業(yè)侵權(quán)等方面的眾多新型矛盾糾紛；不僅涉及個體與個體間的傳統(tǒng)矛盾糾紛，而且還包括個體與群體、個體與社會，以及群體與群體、群體與社會間的矛盾糾紛。

本課題組調(diào)研結(jié)果顯示，基層公安機關(guān)一線治安民警在日常工作中所調(diào)處的大多數(shù)民事矛盾糾紛都導(dǎo)源于一方當(dāng)事人的非法維權(quán)行為。以南昌市公安局某分局為例：2012年度，該分局派出所受理的行政案件及糾紛報警中，60%以上是由非法維權(quán)引發(fā)。違法行為人都是交通糾紛、土地糾紛、勞資糾紛、意外事故的當(dāng)事人或受害人，由于受損程度不大，往往不愿采取正當(dāng)途徑提起訴訟或申請政府和主管部門調(diào)解、裁定，而是采取毆打他人、故意損壞財物、擾亂生產(chǎn)秩序、限制他人人身自由等非法方式逼迫對方停止侵權(quán)和賠償損失。但最后往往事與愿違，引發(fā)行政案件和民轉(zhuǎn)刑案件。例如：某分局指揮中心曾接到報警稱高速公路收費站口發(fā)生一輛大貨車撞上出租車的交通事故。值班民警趕赴現(xiàn)場后發(fā)現(xiàn)出租車內(nèi)乘客已經(jīng)死亡，肇事大貨車逃離現(xiàn)場。后經(jīng)民警立案調(diào)查發(fā)現(xiàn)，肇事大貨車司機江某因與受害人胡某在運輸生意上存在競爭，歷來有積怨。案發(fā)前不久，胡某曾帶了一幫人將江某跑運輸?shù)拇筘涇囋覊模?dāng)日，雙方約定在高速公路口商定賠償事宜。但因言語不和，雙方再次發(fā)生爭執(zhí)，當(dāng)胡某坐上出租車正欲離開時，感覺受到羞辱的江某開著大貨車撞向胡某乘坐的出租車，造成胡某當(dāng)場死亡。江某歸案后被以涉嫌故意殺人罪移送起訴。此類矛盾糾紛具有顯著的廣譜性，而絕非僅局限于某一類案件。而且，這類矛盾糾紛的當(dāng)事人中通常至少會有一方當(dāng)事人無理取鬧，惡意妨害對方當(dāng)事人的工作、生活和學(xué)習(xí)，甚至惡意纏警、纏訪、纏訟，無端增加了矛盾糾紛化解成本，降低了矛盾糾紛化解效益。

長期以來，公安機關(guān)“110”報警服務(wù)所具有的無償服務(wù)、及時回應(yīng)、定向分流機制使得該體系和基層公安機關(guān)一線治安民警都無可避免地承擔(dān)了大多數(shù)社會矛盾糾紛化解工作，而其中相當(dāng)大一部分不屬于公安機關(guān)受理的社會矛盾糾紛經(jīng)過“110”接處警后，通常就變成了派出所及其一線治安民警“掙不脫、甩不掉”的任務(wù)，派出所因此而成了社會矛盾糾紛化解中事實上的“專門”機構(gòu)，一線治安民警也“順理成章”地成了社會矛盾糾紛化解中隨叫隨到的“專職”人員［4］。本課題組調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，派出所受理的民事糾紛約占接處警案件總量的70%，而且它們中的大多數(shù)都不屬于警察治安行政執(zhí)法范圍①調(diào)研者以南昌市公安局轄屬的一個分局的派出所為樣本采集的數(shù)據(jù)。參見2013年南昌大學(xué)法律碩士張寧寧畢業(yè)論文《公安機關(guān)調(diào)解民事糾紛的問題與對策研究》，第3頁。。

關(guān)于這一點，基層公安機關(guān)的一線治安民警深有感觸：“對于本不屬于公安機關(guān)管轄的事情，出了矛盾糾紛，卻硬要公安機關(guān)出面化解，這些社會矛盾糾紛化解的事最終都推到公安機關(guān)的頭上，凡事都找公安機關(guān)，任何一個事情都有公安局參與或擔(dān)綱，不管是屬于我們管轄范圍的，還是不屬于我們管轄范圍的，都把我們提到前面。其實政府也會指定其他相關(guān)部門，但是其他部門不可能去出面?！雹谡涀员菊n題組對十堰市公安局茅箭分局人民路派出所民警任潔的深度訪談?！斑@種做法不僅可能使公安機關(guān)及其執(zhí)法民警處于本可避免的風(fēng)險境遇，而且也可能導(dǎo)致社會矛盾糾紛化解的正效益降低、負效益增長。例如拆遷的問題，政府讓公安機關(guān)沖在一線，法院里法官錘子一錘，賠多少一下子決定，那都是有標(biāo)準(zhǔn)的，可公安機關(guān)有什么標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行？盡力保持兩方不打不鬧就好了?！雹壅涀员菊n題組對十堰市公安局茅箭分局大川派出所所長蔣桂平的深度訪談。由此導(dǎo)致基層公安機關(guān)一線治安民警往往處于“的確解決了很多糾紛，但其實往往是損害一方利益去滿足另一方的不合理要求”④摘錄自本課題組對十堰市公安局茅箭分局東城開發(fā)區(qū)派出所所長李恒的深度訪談。的實際狀態(tài)。

四、制度困境

（一）公安調(diào)解范圍不明確

2011年4月22日，中央政法委等16部委聯(lián)合簽發(fā)的《關(guān)于深入推進矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》確立了“調(diào)解優(yōu)先”原則，明確要求“公安派出所參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心矛盾糾紛調(diào)處工作，并可設(shè)立駐所人民調(diào)解室，邀請人民調(diào)解員參與矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解工作”。依照該文件的規(guī)定，公安機關(guān)參與化解的社會矛盾糾紛范圍十分寬泛，涉及家庭、鄰里、經(jīng)濟、債務(wù)、勞務(wù)等各個領(lǐng)域，對于社會生活領(lǐng)域中的矛盾糾紛幾乎可以說是“無所不包、無所不調(diào)”。這樣寬泛、模糊的規(guī)定不僅使矛盾糾紛當(dāng)事人不知適合的調(diào)解主體是誰，而且使基層公安機關(guān)一線治安民警感到困惑。同時，這種制度設(shè)計的混亂現(xiàn)象在基層公安機關(guān)一線治安民警的社會矛盾糾紛化解實踐中亦有突出的體現(xiàn)——基層公安機關(guān)及其一線治安民警經(jīng)常受到“不作為”的舉報或者“逾越職權(quán)、多管閑事”的指責(zé)。

這種狀況直接導(dǎo)生了公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解實踐中普遍存在的一個制度困境——公安機關(guān)化解社會矛盾糾紛是否違法的問題?；鶎庸矙C關(guān)的一線治安民警認為：“我們要以合理的方式，而不能是非法的方式，去處理問題，但是有些事情處在法律的邊緣，我們就很難去判斷?！雹菡涀员菊n題組對丹江口市公安局丹江路派出所所長王啟兵的深度訪談。

在本課題組的調(diào)研過程中，基層公安機關(guān)一線治安民警普遍反映，長期以來，公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解的邊界不清楚。特別是在大量的民事糾紛中，哪些才是公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)參與調(diào)解的，哪些不屬于公安機關(guān)調(diào)解的范疇，法律方面并沒有明確的規(guī)定。例如，基層公安機關(guān)平常遇到的社會矛盾糾紛中，“有的是政府執(zhí)法部門的行政管理不當(dāng)引發(fā)的，有的產(chǎn)生于其他社會各界的工作、生活中。在化解調(diào)處這些矛盾糾紛時，一種是我們可以處理的，對這類矛盾糾紛我們可以通過努力去解決。另一種是我們不能處理的，也硬要公安機關(guān)調(diào)處，就可能產(chǎn)生這樣或那樣的問題”⑥摘錄自本課題組對丹江口市公安局涼水河派出所所長張云華的深度訪談。。

（二）公安調(diào)解的效力缺乏法律保障

在我國現(xiàn)行社會矛盾糾紛化解制度框架內(nèi)，除公安調(diào)解外，其他幾個主要的調(diào)解方式都有相關(guān)法律制度保障其調(diào)解效力。例如《人民調(diào)解法》第31條規(guī)定，“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行”；第33條規(guī)定，“達成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認，人民法院應(yīng)當(dāng)及時對調(diào)解協(xié)議進行審查，依法確認調(diào)解協(xié)議的效力。人民法院依法確認調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行”。

但該制度框架沒有明確規(guī)定公安機關(guān)調(diào)解民事糾紛所達成的和解協(xié)議應(yīng)當(dāng)具有法律效力。換言之，在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，經(jīng)基層公安機關(guān)一線治安民警主持達成的調(diào)解協(xié)議對當(dāng)事人雙方都沒有強制性的約束力。它只能通過當(dāng)事人雙方的自覺履行得到保障，即使其中一方當(dāng)事人反悔、不履行所簽署調(diào)解協(xié)議，他也不需要負任何法律責(zé)任。在這種情形下，公安機關(guān)所能做的，只是建議對方當(dāng)事人走訴訟程序，向人民法院提起民事訴訟。

顯然，由基層公安機關(guān)一線治安民警主持達成的這種沒有違約成本的協(xié)議，不僅“鼓勵”或說“助長”了不履行協(xié)議一方當(dāng)事人的不誠信行為，更重要的是沉重地打擊了遵守協(xié)議一方當(dāng)事人的法律信心，并導(dǎo)致其利益得不到有效的保障。同時，這種情形也極大地損害了公安機關(guān)的權(quán)威性，造成治安行政資源的浪費，極大地打擊了基層公安機關(guān)一線治安民警參與社會矛盾糾紛化解的積極性，降低了公安調(diào)解的效能。

（三）公安調(diào)解缺乏基本程序保證

在基層公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解實踐中，與訴訟方式相比，公安機關(guān)調(diào)解的程序更為便利。一方面，這使得基層公安機關(guān)能夠相對靈活、便利、快捷地化解社會矛盾糾紛，及時平息當(dāng)事人間的矛盾沖突，有效防止其矛盾沖突的進一步惡化。另一方面，公安調(diào)解缺乏基本的程序保障也是社會對于公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解的主要詬病之一。

基層公安機關(guān)的管理者在談到公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解問題時，就一針見血地指出：“只有建立了程序機制，才能提供一個公平公正的環(huán)境?！雹僬涀员菊n題組對丹江口市公安局分管治安副局長崔凌卓的深度訪談。關(guān)于這個問題，一線治安民警也有相同的看法。以上訪調(diào)處為例，“為什么說公安機關(guān)苦不堪言？因為上訪都是由矛盾糾紛引起的，到我們派出所出警的時候，往往意味著矛盾沖突已經(jīng)過信訪或者上訪，到達鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府那里了。在這種情況下，鎮(zhèn)里來個電話，要我們出警，接到這種出警任務(wù)的時候我們也很為難。黨委、政府要求派出所迅速出警、迅速處理，我們一般都是迅速出警，然后把當(dāng)事人強制帶到派出所里。如果不帶走的話，黨委、政府對你有想法，覺得你工作不力。但是，我們把上訪者帶到派出所里又不能解決他的問題，何況有時候他們所反映的也是實際存在的問題，只是行為過激一點、態(tài)度惡劣一點而已。加之，這些人不管多大歲數(shù)都是公民，你把他們接到派出所后又該怎么辦？我們目前面臨的就是這種狀況：如果你出警不力，黨委、政府就對你有意見；如果你讓黨委、政府滿意，你的做法就可能受到老百姓的指責(zé)。這樣一來，派出所參與調(diào)處這個問題時，黨委、政府和當(dāng)事人都可能把矛頭轉(zhuǎn)向我們公安機關(guān)”②摘錄自本課題組對丹江口市公安局土官埡派出所所長周長江的深度訪談。。

顯然，這些看法和意見反映了我國現(xiàn)階段公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解亟待解決的突出問題，即程序的科學(xué)設(shè)置及有效執(zhí)行問題。由于公安機關(guān)對一般民事糾紛并無實質(zhì)的管轄權(quán)，公安調(diào)解在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)缺乏法律支持，對當(dāng)事人雙方均缺乏約束力，加之，公安調(diào)解是一種以當(dāng)事人雙方自愿為前提的調(diào)解，當(dāng)事人雙方能否真正接受調(diào)解結(jié)果，并自覺履行協(xié)議所限定的義務(wù)，取決于公安調(diào)解程序是否公正。當(dāng)事人中的任何一方如果認為公安機關(guān)的調(diào)解工作缺乏程序公正，便會對調(diào)解者的意圖和動機產(chǎn)生懷疑，對調(diào)解結(jié)果形成負向評價，不接受協(xié)議內(nèi)容并拒絕履行調(diào)解協(xié)議，致使調(diào)解失敗。正因為如此，有的學(xué)者明確主張“公安機關(guān)的調(diào)解職能應(yīng)當(dāng)弱化”［5］。由此而論，公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解的程序化問題已經(jīng)成為制約公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解規(guī)范化、科學(xué)化的瓶頸之一。

（四）考核機制不當(dāng)導(dǎo)致民警缺乏調(diào)解動力

本課題組調(diào)研結(jié)果顯示，基層公安機關(guān)一線治安民警對于現(xiàn)行警察績效評價機制抱持基本一致的批評態(tài)度：按照現(xiàn)行警察績效評價制度安排，一線治安民警參與社會矛盾糾紛化解不記入考核指標(biāo)體系，這就意味著，參與社會矛盾糾紛化解越多者，在這方面耗費的時間、精力越多，完成其他工作指標(biāo)受到的沖擊越大，考評得到正面評價的可能性越小。不僅如此，參與社會矛盾糾紛化解越多，出現(xiàn)的問題越多，受到多方面責(zé)難的可能性越大。加之，片面強調(diào)非理性的責(zé)任追究制度更給一線治安民警造成巨大的負面壓力，這種壓力對一線民警參與社會矛盾糾紛化解不僅很難產(chǎn)生積極的促力或拉力，反而增加了阻力。

一是“無限追責(zé)制”。正如一位來自基層公安機關(guān)的管理者所說，一線治安民警參與社會矛盾糾紛化解的主動性、創(chuàng)造性、積極性普遍不高?！艾F(xiàn)在有很多事，有些警察不愿去管。他們?yōu)槭裁床辉腹?？因為現(xiàn)在的責(zé)任追究制度讓他們?yōu)殡y，因為他們會因為積極工作而吃虧”③摘錄自本課題組對十堰市公安局茅箭分局治安大隊曹大隊長的深度訪談。。

二是“群眾滿意度測評”。“滿意度測評，應(yīng)該科學(xué)設(shè)定，哪些方面能設(shè)置指標(biāo)，哪些方面不能設(shè)置指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)實情況?；鶎用窬瘏⑴c社會矛盾化解糾紛化解，在當(dāng)事人雙方中，總是會出現(xiàn)一個滿意、另一個不滿意的結(jié)果。對于調(diào)處結(jié)果不利于自己的一方，你讓他來給民警評滿意度，他能給你個滿意的評價嗎？”①摘錄自本課題組對十堰市公安局茅箭分局治安大隊曹大隊長的深度訪談。在這個問題上，還有一個不合理的現(xiàn)象，就是一線治安民警參與社會矛盾糾紛化解付出的辛勞和成績不能與群眾滿意度測評有效整合、無縫對接和科學(xué)評估，導(dǎo)致這種很好的評價機制在實際運行過程中常常被異化。

三是“職責(zé)不等價”?；鶎庸矙C關(guān)一線治安民警參與社會矛盾糾紛化解特別是民事糾紛調(diào)解，工作耗時長，需要民警投入大量精力才能促成矛盾雙方達成調(diào)解協(xié)議，但其工作成效卻遠遠比不上打擊犯罪、追逃、破案等工作。無論他們的社會矛盾糾紛化解工作做得多好，也沒有破獲一起案件立功獲獎的機會大、受到的正面評價多。

解決這個問題需要從兩個維度入手：一方面，要劃清基層公安機關(guān)一線治安民警的職責(zé)邊界。一是依法明晰劃分基層公安機關(guān)一線治安民警的職責(zé)邊界，沒有這樣的明晰邊界，責(zé)任追究就成了無源之水、無本之木。二是管理者要嚴(yán)格依循這一邊界安排一線治安民警的工作任務(wù)，不能超越這一邊界隨意給他們安排工作。三是應(yīng)嚴(yán)格按照這一職責(zé)邊界評估一線治安民警的工作。未充分履職的，應(yīng)當(dāng)追究其“缺位”之責(zé)；超越了職責(zé)邊界的，要追究其越權(quán)之責(zé)。四是對于無視這一邊界隨意給民警安排工作的管理者，應(yīng)當(dāng)追究其“濫權(quán)”之責(zé)。另一方面，要堅持公安機關(guān)各警種之間的“職責(zé)等價”。首先，針對不同警種的不同職責(zé)，設(shè)置具有實質(zhì)性差異的績效評估指標(biāo)體系。其次，績效評估的唯一依據(jù)是不同警種之不同的評估指標(biāo)體系，不能在該體系之外附加任何“警種系數(shù)”或“警種差異權(quán)重”。最后，針對不同警種選擇不同的評估方式，并確保績效評估的科學(xué)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

五、資源困境

（一）社會矛盾化解要求的“剛性化”與警力資源配置的“延遲化”并存

本課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基層公安機關(guān)治安大隊層級上，由于該層級職責(zé)范圍的不斷擴增，因而其警力資源雖有增長，但其增幅小于職責(zé)擴展幅度?！耙郧埃覀兇箨犛?3個人，現(xiàn)在我們配備了34個人，可是，我們感覺工作量大，民警吃不消。其實一線民警很希望能夠解決好社會矛盾化解糾紛問題，給政府分憂解難，但實際情況是我們承擔(dān)的工作量太大了，民警的精力、時間都不夠，雖有良好的愿望，但實在是很難面面俱到，解決好所有問題”②摘錄自本課題組對十堰市公安局茅箭分局治安大隊曹大隊長的深度訪談。。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在派出所層級上也存在突出的人力資源配置與繁重的工作職責(zé)不相匹配的問題?！埃ㄒ痪牛┚艓啄甑臅r候，人員配備和工作任務(wù)還算匹配?，F(xiàn)在的確是警力不足。我們所五個人，一年接處警400多起，正常的案件100多起，處理幾十個人，每天除了正常的值班、接處警，還要參加各種專項活動的維安工作，以及各種輪訓(xùn)和會議等。其中，相當(dāng)大的一部分都是非警務(wù)性活動。除此之外，還要完成一些‘虛頭巴腦’的工作，的確是不堪重負”③摘錄自本課題組對丹江口市公安局涼水河派出所所長張云華的深度訪談。。

此外，在基層公安機關(guān)一線治安民警層面上，同樣有著警力資源配置不足的強烈呼聲。“我們的警力非常非常緊張。按照規(guī)定，區(qū)級派出所應(yīng)配置20個人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所應(yīng)配置10個人，但我們這里都沒有達到要求。這種情況使得我們基層民警要干的事情特別多，我們也多次向上級領(lǐng)導(dǎo)提出這個問題，但一次又一次地提，依然沒有得到解決。在這個形勢下，維穩(wěn)壓力大，反恐壓力大，可以說是在這個社會轉(zhuǎn)型期，用如此少的警力去辦那么多的案子，這個是基層公安機關(guān)現(xiàn)存的一個非常大的隱患”④摘錄自本課題組對丹江口市公安局大壩派出所民警劉洋的深度訪談。。

（二）警力過界使用與資源壓力遷移并存

一是老百姓已經(jīng)習(xí)慣于有事就找“110”導(dǎo)致資源壓力遷移。長期以來，公安機關(guān)作出的“有困難找警察”的社會承諾已經(jīng)深入人心，并逐漸導(dǎo)引了社會矛盾糾紛化解需求向基層公安機關(guān)聚流的態(tài)勢。課題組開展的一項戶卷調(diào)查結(jié)果顯示：襄陽市戶卷調(diào)查樣本數(shù)據(jù)中有73.17%的社區(qū)居民住戶將派出所選擇為“最合適做社區(qū)治安治理參加者之間的利益沖突協(xié)調(diào)人”，居首位；這一數(shù)據(jù)雖然與長沙市戶卷調(diào)查樣本數(shù)據(jù)的絕對值相差較大，后者有46.53%的社區(qū)居民住戶將派出所選擇為“最合適做社區(qū)治安治理參加者之間的利益沖突協(xié)調(diào)人”，但其位次亦為首位。說明兩個地區(qū)的居民住戶雖然對不同的選擇項有不同的看法，但對派出所的角色認知卻是基本一致的①參見本課題組對于湖南長沙市、湖北襄陽市進行的問卷調(diào)查。問卷問題設(shè)計為：您認為誰最適合做社區(qū)治安治理參加者之間的利益沖突協(xié)調(diào)人：A.街道或社區(qū)管委會；B.派出所；C.社區(qū)居民自治組織；D.物業(yè)公司；E.社區(qū)治保會；F.區(qū)政府；G.區(qū)公安分局；H.市政府；I.市公安局；J.其他。。

二是關(guān)聯(lián)部門角色缺失導(dǎo)致資源壓力遷移。長期以來，政府及其職能部門和社會管理部門對自身的社會矛盾糾紛化解責(zé)任認識不到位，即使是因自己的管理問題導(dǎo)致的矛盾糾紛，也會盡量往公安機關(guān)推，而自己卻作壁上觀［6］。對此，基層公安機關(guān)的管理者無奈地感嘆：“在社會治安綜合管控問題上，一方面，公安是需要協(xié)助的；另一方面，其他部門辦事也需要公安機關(guān)的協(xié)助。但是在社會矛盾糾紛化解實踐中，公安部門很難得到其他部門的實質(zhì)性協(xié)作，很多問題的解決都只能夠靠我們自己，這使得‘單打獨干’成為公安機關(guān)一個非常頭疼的問題?！雹谡涀员菊n題組對丹江口市公安局分管治安副局長崔凌卓的深度訪談?；鶎庸矙C關(guān)一線治安民警更是尖銳地指出：“職能部門的執(zhí)行主體履職不到位，不僅會導(dǎo)致公安機關(guān)社會矛盾糾紛化解的難度和效益，而且也會形成惡性循環(huán)。違法者會因此而覺得即使自己違法了，政府、公安機關(guān)也不能把自己怎么樣，從而導(dǎo)致違法成本降低，執(zhí)法成本增加?！雹壅涀员菊n題組對丹江口市公安局大壩派出所民警劉洋的深度訪談。

三是地方政府主導(dǎo)角色缺位導(dǎo)致資源壓力遷移。在本課題組調(diào)研中，基層公安機關(guān)一線治安民警坦言，要想解除公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解的困境，需要從三個方面著手：一是地方黨委和政府應(yīng)當(dāng)重視社會矛盾糾紛化解，擔(dān)當(dāng)其必須擔(dān)當(dāng)?shù)慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)運行的責(zé)任。二是政府必須要弄清所面臨的社會矛盾糾紛屬于什么性質(zhì)，究竟與哪些部門相關(guān)聯(lián)，誰是矛盾糾紛的導(dǎo)源者，警察應(yīng)不應(yīng)當(dāng)管、有沒有能力管、能不能管好。三是政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)積極主動地承擔(dān)其必須承擔(dān)的職責(zé)，不能因其職責(zé)缺位引起社會矛盾，或者將這種社會矛盾糾紛的化解轉(zhuǎn)嫁給公安機關(guān)。

（三）公安機關(guān)資源不足與社區(qū)資源浪費并存

如前所述，作者組織的專題調(diào)研結(jié)果反映出基層公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解的資源特別是一線治安警力資源嚴(yán)重不足。但這僅僅是公安機關(guān)參與社會矛盾糾紛化解問題所面臨困境的一個方面。另一方面，與這種資源嚴(yán)重不足同時存在的卻是社區(qū)參與社會矛盾糾紛化解的資源嚴(yán)重浪費的問題。課題組開展的專題問卷調(diào)查結(jié)果顯示：有39.81%的居民住戶認為社區(qū)或派出所組織居民參與本社區(qū)的治安管理“很有必要，非常希望，樂意參加”；有34.26%的居民住戶認為這樣的舉措“有必要，希望能夠組織，愿意參加”；有22.22%的居民住戶認為“如果社區(qū)或派出所組織了，自己可以參加本社區(qū)的治安管理活動”；但也有3.71%的居民住戶認為社區(qū)治安管理只是社區(qū)和派出所的事，“與自己無關(guān)，多一事不如少一事”④參見本課題組對于湖南長沙市、湖北襄陽市進行的問卷調(diào)查。問卷問題設(shè)計為：您希望社區(qū)或派出所組織居民參與本社區(qū)的治安管理嗎？A.很有必要，非常希望，樂意參加；B.有必要，希望能夠組織，愿意參加；C.有組織的話，可以參加；D.這是他們的事，與自己無關(guān)，多一事不如少一事。。

這組數(shù)據(jù)說明，有96.29%的社區(qū)居民住戶愿意為本社區(qū)的安全與秩序維護做一些自己力所能及的事情，換言之，大多數(shù)居民住戶都期望社區(qū)或派出所出面組織社區(qū)治安自治活動，并樂于參與其中。如果派出所能夠開放思路，創(chuàng)新方法，積極配合社區(qū)組織居民進行社區(qū)治安自治，不僅可以減少社區(qū)社會矛盾糾紛，還可以在發(fā)生社會矛盾糾紛時依靠居民自治組織共同化解，降低工作成本，提高化解效益。

［1］章文巍，陳典磊.公安機關(guān)行政調(diào)解范圍之分析與思考［J］.法制與社會，2007（11）：817-818.

［2］沈惠章.論社會矛盾糾紛調(diào)解的“公調(diào)對接”［J］.北京人民警察學(xué)院學(xué)報，2009（4）：34-37.

［3］高文英.警察調(diào)解制度研究［J］.中國人民公安大學(xué)學(xué)報，2008（4）:127-134.

［4］陳廷超.試論新形勢下民事糾紛的調(diào)解工作［J］.法制與社會，2011（10）:124-125.

［5］施俊鎮(zhèn).公安機關(guān)的治安調(diào)解職能應(yīng)當(dāng)弱化［J］.江西公安?？茖W(xué)校學(xué)報，2005（2）:26-28.

［6］侯成林，倪斌.非警務(wù)活動初探［J］.江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2007（3）：156-161.

責(zé)任編輯：時娜

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1009-3192（2016）01-0030-08

2015-12-01

王均平，男，湖北武漢人，中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為公安學(xué)、犯罪學(xué)。

本文為公安部2012年度公安理論研究及軟科學(xué)研究計劃項目“公安機關(guān)社會管理創(chuàng)新中存在的難點問題研究——公安機關(guān)社會矛盾化解機制研究”（項目編號：2012LLYJHBST089）的階段性研究成果。