方俊（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640）

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試析制約老齡事業(yè)健康發(fā)展的三重因素：以廣州荔灣區(qū)為例

方俊
（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640）

[摘要]人口老齡化及養(yǎng)老問題已經(jīng)上升為全球性議題，如何確保老齡事業(yè)健康發(fā)展成為各國政府不可回避且亟待解決的重要課題。以廣州市荔灣區(qū)為觀察樣本，研究發(fā)現(xiàn)影響老齡事業(yè)發(fā)展的背后主要存在政策性因素、經(jīng)濟性因素和社會性因素三重障礙。老齡事業(yè)的健康發(fā)展，亟需轉(zhuǎn)變政府職能，推動由政府單一主體供給模式向政府、市場、社會多元協(xié)同供給方向轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老問題；政策性；經(jīng)濟性；社會性；協(xié)同供給

一、問題的提出

二十世紀(jì)下半葉以來，隨著環(huán)境和生活條件的改善，全球人口壽命顯著提高。有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，從1950年到2000年，全球平均壽命從46歲延長到66歲，足足延長了20年。預(yù)計到2050年，全球人口預(yù)期平均壽命將再延長10年，達(dá)到驚人的76歲。人口平均壽命變化讓全球人口數(shù)量急速增長，尤其是60歲以上的老年人口，估計將從2000年的約6億人口增加到2050年的約20億人口[1]。就中國而言，隨著人們生活條件及醫(yī)療衛(wèi)生條件的日益改善，人口平均壽命不斷延長，老年人口總量持續(xù)上升，我國正向老齡型社會快速轉(zhuǎn)變。2000年進行的全國第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國總?cè)丝谥?5歲以上的老年人占6.96%，為8811萬人，60歲以上人口達(dá)1.3億人，占總?cè)丝?0.2%。上述數(shù)據(jù)清晰表明我國已于2000年步入老齡化社會，循此發(fā)展態(tài)勢，人口老齡化己成為人口結(jié)構(gòu)變化的必然趨勢[2]。2010年進行的全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國總?cè)丝谥?5歲以上的老年人有1.19億人，占總?cè)丝?.87%；60歲以上人口達(dá)1.78億人，占總?cè)丝?0.2%。我國60歲以上和65歲以上老年人口數(shù)量都分別超過了整個歐洲的老年人口數(shù)（歐洲60歲以上和65歲以上老年人口數(shù)量分別為1.58億和1.18億）[3]。廣州是我國五大中心城市之一，近年來人口老齡化程度高于全國平均水平。據(jù)廣州市民政部門統(tǒng)計，截止2013年底，常住人口數(shù)量已達(dá)到1192.68萬人。2014年10月24日發(fā)布的《廣州市老年人口和老齡事業(yè)數(shù)據(jù)手冊》顯示，2013年廣州戶籍人口中，60歲及以上的老年人比例超過16%，即在100名廣州市民中，就有16

二、三重因素制約著老齡事業(yè)健康發(fā)展

大約在1990年前后，西方發(fā)達(dá)國家相繼步入老齡化國家行列，其時人均GDP超過10000美元。10年之后，2000年中國進入老齡化社會，當(dāng)年人均GDP為860美元[5]?！拔锤幌壤希厒溥吚?，準(zhǔn)備不足”的特征尤為顯著。基于老齡人口基數(shù)大、峰值高，加上物質(zhì)生活條件的改善、醫(yī)療水平的提高和人們自身保健意識的增強等多種因素疊加的綜合考量，我國社會即便不會永遠(yuǎn)處于老齡化社會，也必定在未來很長一段時間處于這種社會形態(tài)，很難再重回以前的年輕化社會形態(tài)去了。這就需要我們充分認(rèn)識人口老齡化的長期性、嚴(yán)峻性和緊迫性，樹立積極應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)意識，未雨綢繆，推進老齡事業(yè)健康發(fā)展。但是，放眼現(xiàn)實，以廣州市荔灣區(qū)觀察樣本，我們發(fā)現(xiàn)，老齡事業(yè)的健康發(fā)展還面臨著這樣或那樣的問題，這些問題的背后是基于現(xiàn)實中多種因素的重重制約。其中，最為突出的制約因素主要有三個，這就是政策性因素、經(jīng)濟性因素和社會性因素。

第一，政策性因素。這一因素的制約性主要體現(xiàn)在，一是政府對于制定促進老齡事業(yè)發(fā)展配套政策的頂層設(shè)計重視不夠。就國家層面而言，盡管我們早已步入老齡化社會，但迄今還沒有一部統(tǒng)籌老齡事業(yè)發(fā)展的具有國家效力的法律；就荔灣區(qū)而言，盡管該區(qū)已進入重度老齡化社會，區(qū)政府對老齡事業(yè)也給予了一定程度的關(guān)注，但整體上對人口老齡化問題認(rèn)識仍然不足，尤其對人口老齡化的嚴(yán)峻形勢認(rèn)識不夠，沒有從戰(zhàn)略高度來充分認(rèn)識老齡事業(yè)對經(jīng)濟社會發(fā)展所產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響，沒有將其作為社會管理的重大問題來對待，從而導(dǎo)致老齡事業(yè)發(fā)展明顯滯后。同時，由于發(fā)展老齡事業(yè)缺少有效的總體規(guī)劃和科學(xué)部署，在荔灣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略決策中，老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃僅僅局限于政府涉老部門單項規(guī)劃，沒有從老齡事業(yè)發(fā)展的全局的高度去做一攬子計劃，統(tǒng)籌規(guī)劃老齡事業(yè)的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。二是相關(guān)的政策法規(guī)體系的碎片化。2005年5月26日，廣東省出臺《廣東省老年人權(quán)益保障條例》，2013年7月1日，國家頒布了新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，標(biāo)志著我國將應(yīng)對人口老齡化作為一項長期戰(zhàn)略任務(wù)提上議事日程，隨后，2014年1月16日《廣東省老年人優(yōu)待辦法》配套施行。客觀而言，這些法律和法規(guī)的出臺，符合老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)律，滿足社會養(yǎng)老服務(wù)需求，讓老年人能夠共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，構(gòu)筑起保障老年人合法權(quán)益的法律之網(wǎng)。但是，上述法律法規(guī)要落到實處，還需要基層政府制定和出臺相應(yīng)的實施細(xì)則，否則就會出現(xiàn)國家和省級層面的政策懸浮和政策斷崖現(xiàn)象。就荔灣區(qū)而言，一個突出的問題是，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)民營化缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)和完善的服務(wù)體系支撐，無法促進民間資本對養(yǎng)老服務(wù)的投入，非營利養(yǎng)老機構(gòu)組織的社會地位也一直未能得到承認(rèn)，長期游離在養(yǎng)老服務(wù)的政策大門之外，在登記注冊、場地租賃等方面受到諸多掣肘，直接阻礙了非營利組織發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)的動力和進程。此外，盡管政府制定了優(yōu)待老年人的一系列相關(guān)優(yōu)惠政策，但是老年人的權(quán)益保障缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制，導(dǎo)致好的政策因為監(jiān)督機制的缺失而難以真正落實到基層社區(qū)，也就很難給老年人帶去真正的實惠。

第二，經(jīng)濟性因素。這一因素的制約性主要體現(xiàn)在，一是財政投入不足。目前，荔灣區(qū)對養(yǎng)老事業(yè)的財政投入與區(qū)情不相符合，養(yǎng)老事業(yè)財政投入不足，主要體現(xiàn)以下兩方面：第一，盡管近年來荔灣區(qū)財政養(yǎng)老投入不斷加碼，2013年投入5000萬，2014年投入6600萬，2015年預(yù)計投入7400萬，但是鑒于老年人口數(shù)量增長較快，養(yǎng)老財政投入剛性需求較大，加上通脹和一部分投入的“跑冒滴漏”原因，荔灣區(qū)養(yǎng)老整體財政投入、養(yǎng)老保障覆蓋率和保障水平依然較低。第二，養(yǎng)老金缺口較大。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度由兩部分構(gòu)成：社會統(tǒng)籌和個人賬戶，其中社會統(tǒng)籌實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶實行積累制，即養(yǎng)老金的所有權(quán)屬于繳費者個人所有。但是，由于多方面的原因，導(dǎo)致社會統(tǒng)籌的資金難以完全支付退休人員的養(yǎng)老金，個人賬戶繳納的資金全部被用于現(xiàn)收現(xiàn)付給退休人員，造成養(yǎng)老保險資金“空賬”的巨大缺口。據(jù)統(tǒng)計，我國養(yǎng)老資金“空賬”的規(guī)模：1997年為140億元，1998年為450億元，1999年為1000多億元，2000年為2000多億元。據(jù)不完全口徑統(tǒng)計，荔灣區(qū)養(yǎng)老金“空賬”規(guī)模2014年已過百萬，且呈增長之勢，養(yǎng)老保險資金缺口越來越大。二是行政干預(yù)導(dǎo)致市場資源配置失靈，“看得見的手”抑制了“看不見的手”發(fā)揮作用。養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)上說是一種“公共服務(wù)”，政府在組織養(yǎng)老公共服務(wù)的供給時，可充分利用市場力量主導(dǎo)資源配置，讓市場在資源配置中起決定性作用，使養(yǎng)老服務(wù)立足并瞄準(zhǔn)滿足社會需求，如瑞士、德國、日本等發(fā)達(dá)國家依靠成熟社會養(yǎng)老保障體系，將養(yǎng)老服務(wù)交給市場自由配置組織，實現(xiàn)了高度市場化。但是由于我國最大的人口老齡化問題是“未富先老”，老齡化程度不斷加深的同時，經(jīng)濟支持能力有限，“看不見的手”未能長袖善舞，這只手在養(yǎng)老市場調(diào)節(jié)的滯后性凸現(xiàn)出來，市場未能有效主導(dǎo)各類資源配置于養(yǎng)老服務(wù)，“看得見的手”出來干預(yù)似乎合情合理，但問題在于，干預(yù)的后果導(dǎo)致了市場資源配置失靈。就荔灣區(qū)而言，政府干預(yù)主要體現(xiàn)在對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的功能定位上。該區(qū)將全部養(yǎng)老機構(gòu)定位為福利性、非營利性機構(gòu)，削弱了養(yǎng)老機構(gòu)在市場經(jīng)營方面的自主性，民辦養(yǎng)老機構(gòu)難以按市場經(jīng)濟規(guī)律運作，養(yǎng)老機構(gòu)收費低與社會物價快速上漲和用工成本不斷攀升形成強烈對比，有些民辦養(yǎng)老機構(gòu)甚至難以實現(xiàn)自收自支，其生存變得岌岌可危。行政干預(yù)的結(jié)果導(dǎo)致民間資本對于投入養(yǎng)老事業(yè)望而卻步。三是社會養(yǎng)老系數(shù)增大，區(qū)內(nèi)養(yǎng)老財政負(fù)擔(dān)加重。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，“單位人”逐漸向“社會人”轉(zhuǎn)變，原來由單位承擔(dān)的如職工住房、生活福利、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等都由社會承擔(dān)起來，社會必須承擔(dān)大量的養(yǎng)老服務(wù)等責(zé)任。數(shù)據(jù)顯示，2000年，荔灣區(qū)平均每一個勞動年齡人口需撫養(yǎng)老年人約0.5人，2010年，數(shù)據(jù)修正為每一個勞動年齡人口撫養(yǎng)老年人約1.5人，10年時間翻了3倍。從荔灣區(qū)的人口撫養(yǎng)比的變化可看出，隨著人口老齡化進程加快，荔灣區(qū)老齡人口數(shù)量不斷上升，再加上提前退休現(xiàn)象、養(yǎng)老制度化違規(guī)等各種人為因素的影響，使該區(qū)少年兒童人口向勞動年齡人口的轉(zhuǎn)化數(shù)量小于勞動年齡人口向老年人口的轉(zhuǎn)化數(shù)量，相比之下，勞動年齡人口比重就相對縮小，提高了社會的撫養(yǎng)系數(shù)，區(qū)內(nèi)養(yǎng)老財政負(fù)擔(dān)加重。四是家庭贍養(yǎng)成本過大。對于荔灣區(qū)現(xiàn)在的年輕人來說，一方面他們面對激烈的社會競爭和生存壓力，必須要努力工作，照顧家庭、撫養(yǎng)兒女；另一方面還要承擔(dān)贍養(yǎng)老人的責(zé)任，再加上家庭和事業(yè)，使個人面臨著巨大的壓力。“上有老，下有小”是每一個現(xiàn)代家庭呈“夾心餅”結(jié)構(gòu)的真實寫照。隨著計劃生育政策下的獨生子女“80后”“90后”一代逐漸成長并步入社會，成為家庭頂梁柱，我國家庭結(jié)構(gòu)由多元化向單一化轉(zhuǎn)變，由多樣化向小型化和核心化轉(zhuǎn)變，逐漸形成單一的倒三角形——“421”家庭結(jié)構(gòu)，（即一個獨立家庭由四位老人、一對中青年夫婦和一個孩子構(gòu)成）家庭規(guī)模日益縮小，中青年夫婦面對上老下小的情況，在經(jīng)濟、精力等方面都無法完全支持，甚至給下一代的獨生子女在未來生活上造成難以想象的壓力。廣州市現(xiàn)代化程度較高，人們競爭壓力大，年輕人必須將更多的時間和經(jīng)歷用于學(xué)習(xí)和工作，提高家庭收入，閑暇的時候還要負(fù)責(zé)對子女的教養(yǎng)投入，因此，對老人的關(guān)心和照顧較少，家庭贍養(yǎng)老人的各種負(fù)擔(dān)過大。

第三，社會性因素。這一因素的制約性主要體現(xiàn)在，一是養(yǎng)老機構(gòu)床位不足。荔灣區(qū)目前有各類養(yǎng)老機構(gòu)29所，公辦養(yǎng)老機構(gòu)1間（床位200張），街道集體辦1間，民辦養(yǎng)老機構(gòu)有27間（其中：在工商登記有16間，民非登記的有11間），床位數(shù)共有6319張，建筑面積為107，379平方米。目前入住老人4648人。按照機構(gòu)規(guī)模劃分，小型養(yǎng)老機構(gòu)（100張床位以下）有11間，中型養(yǎng)老機構(gòu)（100～200張床位）有12間，較大型養(yǎng)老機構(gòu)（201～400張床位）有1間，大型養(yǎng)老機構(gòu)（400張床位以上）有5間。2013年末，荔灣區(qū)60歲以上的老人有15.02萬人，每千名老人擁有收養(yǎng)性養(yǎng)老床位數(shù)42張。一般，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)養(yǎng)老床位占老年人口正常比例在5%～7%之間。與這一比例相參照，荔灣區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)床位缺口較大。而且，目前荔灣區(qū)南北兩片的養(yǎng)老床位數(shù)資源分布也不均衡，其中北片（老荔灣區(qū)）每百名老人擁有的床位數(shù)達(dá)到6.2張，而南片（老芳村區(qū)）僅有2.9張，僅為前者的一半左右。同時，全區(qū)現(xiàn)有老年公寓還存在入住率不均衡現(xiàn)象，公辦老年公寓落戶荔灣老城區(qū)中心位置、收費相對低，入住率普遍高，而其他民辦、集體辦的老年公寓因政府補貼少、收費高，入住率普遍較低。綜上，荔灣區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)分布不均衡的問題亟需得到改善和解決。二是機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量參差不齊。目前，荔灣區(qū)已有的養(yǎng)老機構(gòu)可分為政府投入資金建設(shè)的公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民間資本投入建設(shè)的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，民辦養(yǎng)老機構(gòu)所占比重較高，占全部養(yǎng)老機構(gòu)總量的93.1%，但是由于缺乏政府在政策、資金、稅收等方面的支持，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量較低，遠(yuǎn)不如地理位置好、硬件設(shè)備先進、服務(wù)水平高的公辦養(yǎng)老機構(gòu)。公辦養(yǎng)老機構(gòu)“一席難求”，老年人想入住此類養(yǎng)老機構(gòu)需要提前預(yù)約排隊，相比之下，民辦養(yǎng)老機構(gòu)由于地理位置偏遠(yuǎn)、居住環(huán)境較差、機構(gòu)設(shè)施落后、員工服務(wù)水平較低，雖然收費相對低廉，但床位空置率比較高，這又反向推高運營成本，民辦機構(gòu)養(yǎng)老軟硬件設(shè)施難以有充足資金支持升級，從而造成民辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量差、收費低，收費越低、服務(wù)質(zhì)量越差的惡性循環(huán)。三是社區(qū)養(yǎng)老從業(yè)人員素質(zhì)偏低。目前荔灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員多數(shù)為身兼多職的社區(qū)工作人員和少數(shù)志愿者，其中社區(qū)工作人員多數(shù)屬于外來流動人口，文化程度普遍不高，大專以上文化程度者所占比為9.2%，且從事養(yǎng)老服務(wù)的各類人員絕大多數(shù)未經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)，養(yǎng)老服務(wù)理念、知識、技能、標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)要求存在差距，多數(shù)不能根據(jù)老年人的需求科學(xué)設(shè)置服務(wù)項目，不能有效滿足老年人的實際需求。同時，荔灣區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場的培訓(xùn)大多為非正規(guī)培訓(xùn)，政府僅能為數(shù)量較少的公辦養(yǎng)老機構(gòu)進行短期、臨時性的培訓(xùn)，實際效果并不理想。由于專業(yè)培訓(xùn)跟不上，導(dǎo)致目前荔灣區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容仍處于低層次的簡單的起居生活照料，涉及醫(yī)學(xué)護理、老年人心理疏導(dǎo)、情感照料等高級養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容難以開展，荔灣區(qū)市場養(yǎng)老服務(wù)難以對大部分老年人產(chǎn)生吸引力，難以吸引優(yōu)秀的社工人員加入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。四是專業(yè)的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)資源匱乏。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)的重要組成部分。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作的優(yōu)劣，直接關(guān)乎老齡人口的身體健康。荔灣區(qū)“空巢家庭”的大量存在，使得獨居老年人更需要全天候的專業(yè)的醫(yī)療照顧。據(jù)調(diào)查，荔灣區(qū)現(xiàn)有60歲以上老齡人口13.28萬人，民政部門從中抽取了1.27萬人作為樣本，其中男性0.59萬名、女性0.68萬名，進行老齡人口居住方式及健康狀況的調(diào)查，抽樣率約為9.56%，調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，身體健康能自理的有1.15萬人，占90.63%；不健康但基本能自理的0.09萬人，占6.8%；完全不能自理占的0.03萬人，占2.57%。其中，在老齡空巢家庭中，健康能自理占90.67%，不健康但基本能自理的占7.94%，完全不能自理的占1.29%。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)荔灣區(qū)因為健康問題需要醫(yī)療服務(wù)的老年人約占老齡人口的10%，近萬名老人急需社工的居家服務(wù)或社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。然而，目前荔灣區(qū)社區(qū)衛(wèi)生體系建設(shè)尚處于初級階段，各街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心初步建立。由于各街道經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊、對社區(qū)衛(wèi)生工作重視程度不一、投入的財政支持力度不一等原因，衛(wèi)生工作成效跟不上社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療發(fā)展需求。日益增長的社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療發(fā)展需求與專業(yè)的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)資源匱乏形成鮮明反差。五是社會參與養(yǎng)老服務(wù)總體不足。目前，荔灣區(qū)發(fā)動社會參與老齡事業(yè)的力度還不大，缺乏政策方面的引導(dǎo)，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)社會參與總體不足。首先，老齡事業(yè)特別是為老志愿服務(wù)從活動策劃、資金籌集到組織運作都由政府部門一手包辦，嚴(yán)重擠壓了社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)的空間；其次，參與養(yǎng)老服務(wù)還沒有成為社會大多數(shù)公民自覺自愿的行動，老齡人群中的低齡老人輸出服務(wù)和互助服務(wù)潛能還沒有得到有效發(fā)掘和弘揚；再次，社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)、投資老齡產(chǎn)業(yè)的渠道還不明確，參與養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入、退出、補貼以及監(jiān)管等機制還不完善，這也直接導(dǎo)致了社會參與養(yǎng)老服務(wù)的動力不足。

三、結(jié)論與建議

放眼世界，人口老齡化及養(yǎng)老問題已經(jīng)上升為全球性議題，如何確保老齡事業(yè)健康發(fā)展成為各國政府不可回避且亟待解決的重要課題?？辈飕F(xiàn)實，我們以作為廣州老城區(qū)最為典型的荔灣區(qū)為觀測樣本，發(fā)現(xiàn)影響老齡事業(yè)發(fā)展的背后主要存在政策性因素、經(jīng)濟性因素和社會性因素三重障礙。

按照理論研究的基本邏輯，發(fā)現(xiàn)問題之后要有探索出路解決問題的勇氣和智慧。囿于論文研究的主題，這里，我們簡要提出若干關(guān)于化解上述三重困境的對策建言。老齡事業(yè)的健康發(fā)展，需要變革政府職能，推動由政府單一主體養(yǎng)老供給模式向政府、市場、社會多元力量的協(xié)同供給方向轉(zhuǎn)變，尤其要以工具激勵和政策護航的方式充分發(fā)掘市場和社會的潛能。在發(fā)掘市場潛能方面，我們注意到，不管是荔灣區(qū)還是全國其他地方，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的市場化供給分量還十分有限?？梢灶A(yù)見的是，伴隨著人口年齡結(jié)構(gòu)向深度老齡化的轉(zhuǎn)變，面對養(yǎng)老服務(wù)市場巨大的潛在需求，對于企業(yè)而言提供了不可多得的參與機遇。政府需要因勢利導(dǎo)，不失時機的推出相關(guān)的政策措施，吸引企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)供給，培育老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)，推動老齡化服務(wù)的市場化運作。相應(yīng)政策措施包括：第一，放寬涉老服務(wù)準(zhǔn)入機制，鼓勵企業(yè)參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。老年服務(wù)設(shè)施有著自身的特殊性，不同老齡化個體在服務(wù)設(shè)施需求上呈現(xiàn)出異質(zhì)性特征，而企業(yè)在產(chǎn)品的差異化生產(chǎn)及營銷方面有著天然的優(yōu)勢；第二，出臺完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，逐步構(gòu)建系統(tǒng)的老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級過程中，針對養(yǎng)老服務(wù)市場的不同需求，結(jié)合企業(yè)自身的比較優(yōu)勢，逐步參與到老齡服務(wù)這一朝陽產(chǎn)業(yè)中來；第三，完善在老年服務(wù)產(chǎn)品研發(fā)方面的制度規(guī)范，調(diào)動企業(yè)產(chǎn)品開發(fā)的積極性。政府部門需要制定老年人專用產(chǎn)品如生活用品、輔助用品、護理用品、衛(wèi)生保健品等的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與生產(chǎn)規(guī)范，設(shè)立相應(yīng)的研發(fā)補助和獎勵資金，鼓勵企業(yè)根據(jù)市場需要，研發(fā)多樣化的老年服務(wù)產(chǎn)品；第四，加強政府對于社會群體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的政策支持力度，特別是在倡導(dǎo)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的時代背景下，鼓勵小微群體或組織在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求千差萬別而且市場劃分很細(xì)，很適合專門從事第三產(chǎn)業(yè)小微型企業(yè)介入，政府可以通過相應(yīng)的政策支持，吸引社會群體參與老年服務(wù)供給中來，調(diào)動社會各界在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與產(chǎn)業(yè)方面創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性。除了鼓勵企業(yè)參與老齡化市場供給之外，在發(fā)掘社會潛能方面，還有許多工作要做，包括：第一，進一步改革社會組織登記管理政策法規(guī)，鼓勵涉老年服務(wù)供給的各類社會組織的組建和發(fā)展，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，為這些組織的登記管理工作提供便利；第二，發(fā)揮政策孵化器作用，通過政策孵化示范效應(yīng)，推動社會組織參與老齡化事業(yè)由自發(fā)向自覺邁進；第三，加強福利彩票等公益基金建設(shè)，以政府福利彩票公益基金為主體，帶動社會各界具有慈善、半公益半營利、營利性的多元化資金投入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)上來，以招投標(biāo)或競爭性分配的方式來運作這部分資金；第四，實行優(yōu)惠的稅收和信貸政策，對于承擔(dān)老齡化服務(wù)的社會組織免征相關(guān)的土地使用稅、房產(chǎn)稅以及車船使用稅等，對于相關(guān)涉老業(yè)務(wù)的發(fā)展給予必要的信貸資金支持與優(yōu)惠，以及必要的稅收減免政策；第五，培育社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的競爭機制，完善政府購買的招投標(biāo)政策，實現(xiàn)社會組織承接政府購買養(yǎng)老服務(wù)的制度化，激發(fā)社會組織積極拓展自身在養(yǎng)老服務(wù)供給差異化發(fā)展的比較競爭優(yōu)勢。

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責(zé)任編輯：劉華安

[中圖分類號]C913.6

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1008-4479（2016）04-0118-06

[收稿日期]2016-01-19

[基金項目]廣東省社科基金規(guī)劃項目（編號：GD12CZZ01）；教育部社科基金規(guī)劃項目（編號：13YJA810003）；廣州市社科規(guī)劃課題項目（編號：15y04）的階段性成果。

[作者簡介]方?。?970-），男，湖北陽新人，博士，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，主要研究方向為政府公共管理、第三部門發(fā)展。位老年人，遠(yuǎn)高于全國水平。荔灣區(qū)是廣州市歷史悠久、人文氣息濃厚、嶺南文化鮮明的老城區(qū)，由于居住習(xí)慣、鄉(xiāng)土依戀等多種原因，多數(shù)老年人口選擇留在荔灣老城區(qū)安度晚年。荔灣區(qū)民政局統(tǒng)計資料顯示，截止2013年底，該區(qū)常住人口89.82萬人，戶籍人口71.22萬人，65歲及以上老齡人口達(dá)9.4萬人，占全區(qū)戶籍人口13.19%；60歲及以上老齡人口達(dá)15.2萬人，占全區(qū)戶籍人口22.19%；與全市老齡人口占戶籍人口比重16.03%這一數(shù)字相比，荔灣區(qū)老齡人口占比高出廣州市平均值約6個百分點[4]。按國際通用標(biāo)準(zhǔn)，廣州市人口年齡結(jié)構(gòu)形態(tài)屬于中度老齡社會，而荔灣區(qū)則屬于重度老齡社會。老齡人口占比重，客觀上要求老齡事業(yè)的發(fā)展必須跟得上老齡人口日益增長的需求的速度。放眼現(xiàn)實，荔灣區(qū)的老齡事業(yè)發(fā)展得怎么樣呢？筆者通過田野調(diào)查和實地走訪的形式了解到，荔灣區(qū)在老齡事業(yè)的發(fā)展實踐中，無論是政策措施層面還是實際效果方面都存在著不少問題，主要表現(xiàn)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)制度碎片化、主體單一化、資金缺口化以及涉老從業(yè)人員的非專業(yè)化等。這些問題的存在是不利于老齡事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的。在這背后又是什么原因?qū)е逻@些問題的出現(xiàn)進而制約著老齡事業(yè)的健康發(fā)展呢？這正是本文旨在探討和回應(yīng)的問題。