蔣清華

（中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410083）

黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)之辨*
——“執(zhí)政權(quán)”之歧義和誤用

蔣清華

（中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410083）

中國共產(chǎn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，具有憲法法律之規(guī)范依據(jù)、憲制運(yùn)行之實(shí)踐基礎(chǔ)、法學(xué)名家之理論認(rèn)可，構(gòu)成中國特色社會主義憲法學(xué)概念。法學(xué)文獻(xiàn)使用的“執(zhí)政權(quán)”一語，或指執(zhí)政資格（權(quán)利）；或是與國家權(quán)力相混淆；或指執(zhí)政權(quán)能，即僅指黨對國家政權(quán)之領(lǐng)導(dǎo)，乃領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一個下位概念。就當(dāng)代中國憲制而言，黨的執(zhí)政權(quán)既不宜從黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中割裂出來，也不應(yīng)成為替代領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的概念。執(zhí)政權(quán)術(shù)語被誤用的根源在于，一些法學(xué)研究者對“從革命黨到執(zhí)政黨”分析框架的片面演繹、對政治與憲法學(xué)理區(qū)分的絕對化，忽視或漠視了“領(lǐng)導(dǎo)黨”才是中國共產(chǎn)黨的本質(zhì)憲法身份。中國特色社會主義法治理論應(yīng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為一個核心的憲法學(xué)概念予以研究。

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；執(zhí)政權(quán)；國家權(quán)力；領(lǐng)導(dǎo)黨；執(zhí)政黨；憲法

政黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，簡稱政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，其最初是一個政治學(xué)概念。由于“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”明確記載于我國憲法，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)在我國憲制實(shí)踐中居于核心位置，①為避免與成文憲法典意義上的“憲法”相混淆，筆者在本文中多次使用“憲制”一詞，表示實(shí)質(zhì)意義上的根本法規(guī)范之總和?！包h的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”這一概念自然也被諸多法學(xué)研究者使用和討論。不過，迄今為止，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是在中國憲法學(xué)（也包括法理學(xué)）上被忽視的重要概念，值得深入研究。作者撰寫本文的主旨在于說明領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一個憲法學(xué)概念，并著重對近年來起來越多見的“執(zhí)政權(quán)”一語進(jìn)行辨正，筆者于本文中的基本結(jié)論是主張憲法與法理學(xué)界廣泛使用并深入研究黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的概念。

一、作為憲法學(xué)概念的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

法學(xué)概念是對法規(guī)范、法現(xiàn)象乃至法理念所作的概括和抽象。黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)概念，是對我國憲法和一些法律的規(guī)范、憲制實(shí)踐以及立國制憲的根本原則精神的理論反映。

（一）規(guī)范依據(jù)

1.現(xiàn)行憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定

我國現(xiàn)行憲法在序言中共有五處明確規(guī)定了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，其中既有歷史事實(shí)敘述，如“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民……建立了中華人民共和國”，又有規(guī)范性表述，如“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家”。關(guān)于憲法直接規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的條款，已有一些學(xué)者撰文分析，②例如，莫紀(jì)宏：《論執(zhí)政黨在我國憲法文本中地位的演變》，《法學(xué)論壇》2011年第4期；鄧聯(lián)繁：《我國憲法中的執(zhí)政黨》，《環(huán)球法律評論》2012年第6期。筆者于本文中不再贅述。值得注意的是憲法正文中的國體條款所蘊(yùn)含的黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這個問題長期以來沒有得到規(guī)范法學(xué)的重視，直到國內(nèi)規(guī)范憲法學(xué)派的執(zhí)牛耳者林來梵教授近年來對憲法中國體條款之規(guī)范性內(nèi)涵的發(fā)掘，情況才得以扭轉(zhuǎn)。他在他的力作《國體概念史：跨國移植與演變》一文中認(rèn)為，國體概念之所以如此重要，最根本的原因在于其被賦予國家統(tǒng)合原理的內(nèi)涵，所以憲法中的國體條款就具有國家統(tǒng)合的功能。近代中國很少有人強(qiáng)烈意識到建構(gòu)國家統(tǒng)合原理的重大意義，只有毛澤東創(chuàng)造性地提出的中國的國體學(xué)說（國體就是指“社會各階級在國家中的地位”），經(jīng)由新中國歷部憲法的第一條加以實(shí)定化之后，就暗含了以“中國共產(chǎn)黨（工人階級先鋒隊(duì)）的領(lǐng)導(dǎo)”來實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)合的深層意涵。③參見林來梵：《國體概念史：跨國移植與演變》，《中國社會科學(xué)》2013年第3期。之后，林來梵教授又將這一重要理論觀點(diǎn)寫入他最新版的《憲法學(xué)講義》“有關(guān)國體條款的規(guī)范分析”一目中，其中明確指出，現(xiàn)行我國憲法第1條第1款中的“工人階級領(lǐng)導(dǎo)”與同條第1款和第2款中的“社會主義”，這兩點(diǎn)都可以推導(dǎo)出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。④林來梵：《憲法學(xué)講義》（第二版），法律出版社2015年版，第199頁。

2.現(xiàn)行法律中的黨的領(lǐng)導(dǎo)

目前，在我國，規(guī)定了“中國共產(chǎn)黨”的現(xiàn)行有效法律共有15部，⑤數(shù)據(jù)來源：2016年4月3日筆者訪問全國人民代表大會官方網(wǎng)站中的“中國法律法規(guī)信息庫”（http://law.npc.gov.cn/FLFG/index. jsp），對全國人大及其常委會制定的現(xiàn)行有效法律進(jìn)行的檢索。其中12部法律涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)，⑥另外，我國《個人獨(dú)資企業(yè)法》、我國《公司法》規(guī)定中國共產(chǎn)黨在企業(yè)、公司中依黨章開展活動，這體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨對于民主黨派的優(yōu)越性?！吨袊嗣窠夥跑娺x舉全國人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會代表的辦法》規(guī)定黨在軍隊(duì)中的各級組織可以推薦人大代表候選人，這是明確黨的法定權(quán)利。這些法律中的有關(guān)條文具體分為兩種類型。其一，抽象規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，包括《學(xué)位條例》第二條，我國《民族區(qū)域自治法》序言第一、第五自然段，《工會法》第四條，《國防法》第十九條，《立法法》第三條，《現(xiàn)役軍官法》第八條，《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第三條，《國家安全法》第四條、第十五條。其二，具體規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，包括我國《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第八條，《村民委員會組織法》第四條，《高等教育法》第三十九條，《公務(wù)員法》第四條。

（二）實(shí)踐基礎(chǔ)

姜明安教授指出，中國共產(chǎn)黨直接行使一定的公權(quán)力，既不完全屬于社會，也不完全屬于國家。⑦姜明安：《關(guān)于法治政府建設(shè)的兩個問題》，《法制與社會發(fā)展》2015年第5期。與西方國家的執(zhí)政黨不同，在中國特色社會主義制度下，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不僅是政治權(quán)威，而且是一種政治權(quán)力，同時，它應(yīng)受到憲制的規(guī)范，因而應(yīng)被視為一種特殊的憲法權(quán)力。這種權(quán)力是黨作為國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)黨的身份而擁有的。根據(jù)中國共產(chǎn)黨黨章的規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨的政治權(quán)主要包括修憲建議權(quán)、立法與國策建議權(quán)、憲法解釋與審查建議權(quán)，黨的組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要包括政要提名權(quán)、執(zhí)政監(jiān)督權(quán)。⑧參見陳云良、蔣清華：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)法理分析論綱》，《法制與社會發(fā)展》2015年第3期。這些權(quán)力都在我國憲法政治生活中切切實(shí)實(shí)地運(yùn)行，這里筆者僅作簡要例說。

其一，以修憲建議權(quán)為例進(jìn)行說明?，F(xiàn)行我國憲法頒行之后的四次修憲，都是中共中央首先提出修憲建議，而且是向全國人大常委會（而不是全國人大常委會黨組）提出建議，建議文件的末尾這樣表述：“以上建議，請全國人大常委會依照法定程序提出憲法修正案議案，提請第X屆全國人大第X次會議審議?！比珖舜蟪Ｎ瘯蛘呶宸种灰陨先珖舜蟠頉]有先于中共中央提出修憲議案，全國人大常委會沒有對中共中央的修憲建議作出實(shí)質(zhì)性的修改，全國人大會議審議時也沒有對依據(jù)黨中央修憲建議而提出的修正案作出實(shí)質(zhì)性的修改。

其二，以立法建議權(quán)為例進(jìn)行說明。2013年11月中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會決定提出廢止勞動教養(yǎng)制度。據(jù)此，2013年12月28日十二屆全國人大常委會六次會議通過了《關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》。2014年10月中國共產(chǎn)黨的十八屆四中全會決定提出，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。據(jù)此，2015年3月15日十二屆全國人大三次會議對我國《立法法》進(jìn)行了修改，增加規(guī)定：“全國人大及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。”

其三，以國策建議權(quán)為例進(jìn)行說明。我國從制定“七五”計(jì)劃（規(guī)劃）起，就是先經(jīng)中共中央全會審議通過“關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第X個五年規(guī)劃的建議”，然后由國務(wù)院根據(jù)中共中央的建議，提出“規(guī)劃綱要（草案）”，最后由全國人大審查后決定批準(zhǔn)。2016年3月16日十二屆全國人大四次會議通過的《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要的決議》專門指出，國務(wù)院提出的“十三五”規(guī)劃綱要“全面貫徹了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的精神”。

（三）學(xué)理依據(jù)

我國很多政治學(xué)研究者、法學(xué)研究者都使用“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”一詞。在法學(xué)界，郭道暉先生不僅在法學(xué)意義上使用了“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”一詞，還較早地從法理學(xué)和憲法學(xué)的角度對黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進(jìn)行了較為系統(tǒng)的分析。⑨參見郭道暉：《權(quán)威、權(quán)力還是權(quán)利——對黨與人大關(guān)系的法理思考》，《法學(xué)研究》1994年第1期。通過“中國知網(wǎng)”檢索可知，郭道暉先生迄今共有14篇論文使用了“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”概念。盡管一些學(xué)者（包括筆者）并不完全贊同他的結(jié)論，但筆者認(rèn)為他是對黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)肅的憲法學(xué)研究的重要奠基人。在筆者有限的閱讀范圍內(nèi)，我國老、中、青三代研究者中，有不少著名專家都在憲法學(xué)意義上使用了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)概念，他們的論述包括：關(guān)于中國共產(chǎn)黨擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一般性陳述，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在憲制體系中的地位，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)、行使等。例如，張文顯教授指出：“在當(dāng)代中國，中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)黨，擁有對國家政權(quán)機(jī)關(guān)和整個社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。”⑩張文顯：《法治中國建設(shè)的前沿問題》，《中共中央黨校學(xué)報》2014年第5期。陳端洪教授認(rèn)為，對比資本主義憲法，中國憲法的第一根本法的獨(dú)特性在于工人階級的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，進(jìn)一步說就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。①參見陳端洪：《論憲法作為根本法和高級法》，《中外法學(xué)》2008年第4期。中國共產(chǎn)黨具有“兩個身體”：既是制憲權(quán)的常在代表，也具有憲定權(quán)的屬性，行使日常領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。②參見陳端洪：《憲法學(xué)的知識界碑——政治學(xué)者和憲法學(xué)者關(guān)于制憲權(quán)的對話》，《開放時代》2010年第3期。郭道暉先生認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)首先是一種社會權(quán)力，黨成為執(zhí)政黨之后，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就是一種政治權(quán)威。③參見前注⑨，郭道暉文。卓澤淵教授指出，在實(shí)際的政治運(yùn)行中，中國共產(chǎn)黨不恰當(dāng)?shù)匦惺诡I(lǐng)導(dǎo)權(quán)的情形，還在許多方面客觀存在。④卓澤淵：《黨規(guī)與國法的基本關(guān)系》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》2015年第1期。

（四）質(zhì)疑回應(yīng)

石文龍教授曾撰文質(zhì)疑“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”作為憲法學(xué)概念的正當(dāng)性（此種觀點(diǎn)以下簡稱：質(zhì)疑論）。⑤此種觀點(diǎn)主要見于石文龍教授發(fā)表的以下文獻(xiàn)：《對“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”一詞的憲法學(xué)分析》，《云南大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2009年第4期；《從“革命黨”向“執(zhí)政黨”轉(zhuǎn)變的理論建構(gòu)——以“五大區(qū)分”推進(jìn)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)》，《金陵法律評論》2011年秋季卷；《依法執(zhí)政與憲法序言中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”制度化》，《東方法學(xué)》2011年第5期。石文龍教授所著的《依法執(zhí)政的制度化建設(shè)研究》（中國社會科學(xué)出版社2013年版，第21-34頁、第73-87頁）一書將上述論文作為第一章第二、三節(jié)，以及第四章第一、二節(jié)的部分內(nèi)容。為精減篇幅，筆者于本部分中的論述涉及該書的，以“石著第X頁”的形式標(biāo)注于正文。筆者于本部分中擬對石教授的一些觀點(diǎn)作出回應(yīng)，石教授的涉及“執(zhí)政權(quán)”的觀點(diǎn)，筆者將在本文第二部分中討論。

第一，質(zhì)疑論認(rèn)為，“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”不是憲法與法律意義上的專門術(shù)語，我國憲法和其他所有法律都沒有規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”一詞（石著第75頁）。這一論證顯然是輕率的。比如，我國憲法通篇也沒有“司法”一詞，那么，是不是“司法權(quán)”也非法學(xué)概念？何況，我國憲法和法律中也沒有“執(zhí)政”、“執(zhí)政權(quán)”等詞。

第二，質(zhì)疑論認(rèn)為，雖然我國憲法中寫入了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，但憲法上的語言使用與憲法概念或者法律概念是兩回事，如同“人民”也是憲法頻繁使用的詞匯，但是“人民”與“敵人”還是政治概念，能夠成為法律概念仍然是“公民”一詞（石著第82頁）。這一分論點(diǎn)的論證是以舉例來說明的。但問題是，“人民”一詞既是政治概念也是憲法概念，例如所有的憲法學(xué)教科書都會講到的“人民主權(quán)原則”。筆者認(rèn)為，不論是專門的法學(xué)術(shù)語，還是其他學(xué)科術(shù)語，抑或是日常生活用語，只要規(guī)定于憲法或法律之中，那么它就是具有憲法意義或法律意義的術(shù)語，就需要去探求這些術(shù)語的法規(guī)范含義?！稗r(nóng)民”、“個人”、“文化”、“國家”、“中國”等詞，是屬于什么學(xué)科的概念？但它們都見于我國憲法，于是就有憲法學(xué)者專門分析它們的規(guī)范含義。⑥參見韓大元：《中國憲法文本上“農(nóng)民”條款的規(guī)范分析》，《北方法學(xué)》2007年第1期；胡弘弘、陳毓：《中國憲法文本中的“個人”》，載《中國憲法年刊》（2007），法律出版社2008年版，第40-52頁；張藝耀：《中國憲法文本中“文化”概念的規(guī)范分析》，《河北法學(xué)》2015年第4期；門中敬：《八二憲法實(shí)施30年：憲法文本中的國家概念及其變遷》，載《中國憲法年刊》（2012），法律出版社2013年版，第80-97頁；陳焱光：《憲政視野下“國家”之學(xué)說與中國憲法“國家”規(guī)范之解析》，《江漢大學(xué)學(xué)報（社科版）》2012年第5期；翟志勇：《憲法中的“中國”——對民族國家與人民共和國意象的解讀》，《文化縱橫》2010年第6期。

第三，質(zhì)疑論認(rèn)為，權(quán)力不能推定，需要有明確的法律規(guī)定或者法律解釋。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是不是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的應(yīng)有之義？對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”只有政治解釋沒有法律解釋，也沒有學(xué)理解釋（石著第75-76頁）。對此，可以反問的是：中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會的決定已明確把黨內(nèi)法規(guī)體系納入了中國特色社會主義法治體系，那么，作為黨內(nèi)法規(guī)之根本大法的黨章對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的解釋，是不是一種法律解釋？至于說對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”沒有學(xué)理解釋，這只能說明法學(xué)界對之疏于研究，而不是法學(xué)界已經(jīng)作了深入系統(tǒng)研究，卻最終得出“無法作出學(xué)理解釋”的公認(rèn)結(jié)論。何況，筆者于本文中第一部分引證的林來梵教授對我國憲法國體條款的解釋，就是屬于對黨的領(lǐng)導(dǎo)的一種憲法學(xué)解釋。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)究竟是權(quán)力還是權(quán)威或者權(quán)利，這是有爭議的，此處無法詳細(xì)論證，但一言以蔽之，在中國特色社會主義制度下，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為一種憲制性權(quán)力，既是實(shí)證的，也是規(guī)范的。

第四，質(zhì)疑論認(rèn)為，“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”是戰(zhàn)爭年代的習(xí)慣用語，那時中國共產(chǎn)黨沒有掌握國家政權(quán)，才會使用“革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”、“統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”等說法，以代替執(zhí)政。成為執(zhí)政黨之后，就不宜使用這一詞匯（石著第80頁）。但是，戰(zhàn)爭年代的用語還有不少，例如“人民民主”、“統(tǒng)一戰(zhàn)線”、“群眾路線”等，是否今天都不宜再用？關(guān)鍵的問題是，革命時期中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主要對象是社會，但也包括局部政權(quán)（如抗日民主政權(quán)）；建國后，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)容依然包括對社會的領(lǐng)導(dǎo)，同時也包含了對全國政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。質(zhì)疑論背后潛藏的實(shí)踐危害是在全面執(zhí)政條件下放松、忽視中國共產(chǎn)黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)，這對于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位都是有害的。

二、對“執(zhí)政權(quán)”用法的分析

黃文藝教授認(rèn)為：“當(dāng)代中國最強(qiáng)大、最重要的政治權(quán)力，不是立法權(quán)、行政權(quán)、軍事權(quán)或司法權(quán)，而是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)?！彼谖闹卸啻问褂谩包h的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)”，但并未對二者分別作出解釋，而是將其籠統(tǒng)解釋為“黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)，體現(xiàn)為黨制定國家改革和建設(shè)的路線、方針、政策，管理國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部，領(lǐng)導(dǎo)國家的軍隊(duì)、意識形態(tài)和媒體工作?！雹唿S文藝：《論依法執(zhí)政基本內(nèi)涵的更新》，《法制與社會發(fā)展》2014年第5期。袁曙宏教授曾用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來解說執(zhí)政權(quán)：“概括地講，黨的執(zhí)政權(quán)主要是指黨對國家和社會的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；具體地講，則主要包括制定政策權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)立法權(quán)、保證執(zhí)法和司法權(quán)、指揮軍事權(quán)、推薦和管理干部權(quán)、主導(dǎo)宣傳和意識形態(tài)權(quán)、宏觀經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)決策權(quán)等?！雹嘣锖辏骸饵h依法執(zhí)政的重大理論和實(shí)踐問題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2006年第1期。有學(xué)者則明確提出領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的區(qū)分，是從“革命黨”向“執(zhí)政黨”轉(zhuǎn)變的理論構(gòu)建之一。⑨參見石文龍：《從“革命黨”向“執(zhí)政黨”轉(zhuǎn)變的理論構(gòu)建——以“五大區(qū)分”推進(jìn)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)》，《金陵法律評論》2011年秋季卷。那么，對于從憲法學(xué)上分析中國共產(chǎn)黨在國家和社會中的憲制性地位這一問題而言，究竟應(yīng)使用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的概念還是執(zhí)政權(quán)的概念呢？領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)，是兩種不同的權(quán)力嗎？如果是，那么執(zhí)政權(quán)的內(nèi)涵是什么？

筆者通過“中國知網(wǎng)”進(jìn)行檢索后發(fā)現(xiàn)，無論使用“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”者還是“執(zhí)政權(quán)”者，都是政治學(xué)文獻(xiàn)遠(yuǎn)多于憲法學(xué)和法理學(xué)文獻(xiàn)；在憲法學(xué)和法理學(xué)文獻(xiàn)中，“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”的使用多于“執(zhí)政權(quán)”。討論“執(zhí)政權(quán)”，首先要準(zhǔn)確理解“執(zhí)政”的概念。按照政治學(xué)的通說，執(zhí)政簡言之就是指掌控和運(yùn)用國家權(quán)力。執(zhí)政黨代表特定階級“執(zhí)掌政權(quán)，行使國家權(quán)力”，⑩梁琴、鐘德濤：《中外政黨制度比較》（第2版），商務(wù)印書館2013年版，第119頁。這是政黨研究著作的常見表述?！包h的執(zhí)政是黨的代表們行使國家權(quán)力、處理國家事務(wù)的活動和行為”。①張恒山：《中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析》，《中國社會科學(xué)》2004年第1期?！盁o論是執(zhí)掌和運(yùn)用行政權(quán)，還是運(yùn)用其他國家權(quán)力，執(zhí)政行為實(shí)質(zhì)上是國家權(quán)力的運(yùn)用過程”，“執(zhí)政與國家權(quán)力具有內(nèi)在的天然聯(lián)系。沒有國家權(quán)力的掌控和運(yùn)用，執(zhí)政只能是無源之水，無本之木，執(zhí)政者與國家權(quán)力構(gòu)成了主體與工具之間的基本關(guān)系”。②張明軍：《領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政：依法治國需要厘清的兩個概念》，《政治學(xué)研究》2015年第5期。在此基礎(chǔ)上，筆者于本文中接下來的分析將表明，雖然有不少憲法學(xué)和法理學(xué)研究者使用“執(zhí)政權(quán)”一語，但用法頗不一致，從而使“執(zhí)政權(quán)”成為一個含混不清的語詞。

（一）歧義：表達(dá)執(zhí)政資格的“執(zhí)政權(quán)”

無論是新聞報道里講的“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨喪失了執(zhí)政權(quán)”、“自民黨奪取了執(zhí)政權(quán)”、“國民黨拼團(tuán)結(jié)，拉開執(zhí)x政權(quán)保衛(wèi)戰(zhàn)序幕”，還是學(xué)術(shù)著述中寫的“根據(jù)投票結(jié)果的計(jì)算來決定競選勝負(fù)與執(zhí)政權(quán)的歸屬”③蔡東杰：《政治是什么？》，上海人民出版社2015年版，第113-114頁。、“獲取多數(shù)民眾認(rèn)同是政黨合法取得執(zhí)政權(quán)并長期執(zhí)政的必備條件”④周敬青：《國外一些執(zhí)政黨獲取民眾認(rèn)同路徑研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2014年第3期。等等，這些對“執(zhí)政權(quán)”最常見的用法，實(shí)際上表達(dá)的是一個政黨取得了執(zhí)政資格，其法律后果就是該黨可以掌控國家權(quán)力。

無論是反映政黨之間的關(guān)系，還是政黨與人民之間的關(guān)系，執(zhí)政資格的實(shí)質(zhì)是權(quán)利——執(zhí)掌國家政權(quán)的權(quán)利，而不是權(quán)力。有學(xué)者認(rèn)為，政黨從事政治活動的資格和能力，稱為政黨權(quán)利，在根本上體現(xiàn)著政黨與其他主體之間的利益分配關(guān)系。從政黨權(quán)利發(fā)展來看，可將其分為政黨生存權(quán)、政黨發(fā)展權(quán)和政黨執(zhí)政權(quán)。政黨執(zhí)政權(quán)，即政黨執(zhí)掌國家政權(quán)的權(quán)利，是政黨生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的根本目標(biāo)指向，是任何政黨孜孜以求的政治權(quán)利，是政黨權(quán)利的最高表現(xiàn)形式。⑤參見徐龍義：《政黨權(quán)利基本問題探討》，山東大學(xué)2006年博士學(xué)位論文，第11頁、第28頁、第29頁、第30頁、第36頁。

政黨研究專家王韶興教授指出，執(zhí)政行為“反映的是國家權(quán)力的一種運(yùn)作模式和實(shí)現(xiàn)方式”。⑥王韶興：《政黨權(quán)力的科學(xué)內(nèi)涵與基本特征》，《學(xué)習(xí)與探索》2008年第2期。君主制下利益集團(tuán)的執(zhí)政、民主制下政黨的執(zhí)政、不同政治與政黨制度下政黨的執(zhí)政，它們的相同點(diǎn)都在于執(zhí)掌和運(yùn)用國家權(quán)力，不同點(diǎn)就在于國家權(quán)力的運(yùn)作模式和實(shí)現(xiàn)方式。因此，只能講“執(zhí)掌國家權(quán)力的途徑、模式”（即執(zhí)政途徑、執(zhí)政模式）、“運(yùn)用國家權(quán)力的體制、方式”（即執(zhí)政體制、執(zhí)政方式）等，而沒有什么“執(zhí)掌和運(yùn)用國家權(quán)力的權(quán)力”。所以，如果“執(zhí)政權(quán)”是“執(zhí)政之權(quán)”的簡稱，那么這個“權(quán)”是指的權(quán)利，執(zhí)政權(quán)指的是獲得執(zhí)政的資格。為了不產(chǎn)生執(zhí)政之“權(quán)”究竟是“權(quán)利”還是“權(quán)力”的歧義，最好改用“執(zhí)政資格”或者“執(zhí)政權(quán)利”的說法。

（二）誤用：實(shí)際指稱國家權(quán)力的“執(zhí)政權(quán)”

1.執(zhí)政權(quán)（力）是一種國家權(quán)力嗎

有學(xué)者提出：“黨的執(zhí)政權(quán)是一種國家權(quán)力?！雹呃钚∑迹骸墩擖h的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)——基于憲政的視角》，《黑龍江社會科學(xué)》2007年第4期。有學(xué)者說：“防止包括執(zhí)政權(quán)在內(nèi)的國家權(quán)力對權(quán)利的侵犯?！雹嘤谘訒裕骸墩撝袊伯a(chǎn)黨執(zhí)政的合法性——以權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系為進(jìn)路》，《學(xué)習(xí)與探索》2007年第6期。還有學(xué)者提出：“黨的執(zhí)政權(quán)是國家權(quán)力的組成部分。”⑨賀海仁：《論中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治化》，《河北法學(xué)》2016年第4期。然而，國家權(quán)力就是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，這是世界的普遍原理和實(shí)踐。把執(zhí)政權(quán)力解釋為一種特殊的國家權(quán)力，將之用來表征中國特色社會主義憲制的特殊性，違背了基本的政治學(xué)和法學(xué)原理，是明顯錯誤且有害的。執(zhí)政黨的權(quán)力（不管被稱之為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)還是執(zhí)政權(quán)）必須與國家權(quán)力分開，而不能視為國家權(quán)力，這已是人們的共識，也是現(xiàn)行我國憲法的一個基本精神。

2.以國家權(quán)力為實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的“執(zhí)政權(quán)（力）”

這是誤用“執(zhí)政權(quán)”的常見情形，此種觀點(diǎn)的認(rèn)同者雖然沒有直接說執(zhí)政權(quán)是一種國家權(quán)力，但他們在說執(zhí)政權(quán)的時候?qū)嶋H上說的就是國家權(quán)力。例如有學(xué)者指出，民主選舉“是執(zhí)政黨個體合法獲得具體執(zhí)政權(quán)力的最佳方式”。⑩李林：《從領(lǐng)導(dǎo)黨到執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的憲政闡釋》，《學(xué)術(shù)界》2002年第2期。又如有學(xué)者說：“黨對優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)、選拔與推薦，以保證這些干部更好地行使執(zhí)政權(quán)力”。①王忠祥、韋寶平：《當(dāng)代中國國家政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)行中的政治法律關(guān)系分析》，《理論月刊》2012年第1期。顯然，這里說的“執(zhí)政權(quán)力”其實(shí)是指執(zhí)政行為之所“用”的國家權(quán)力，而不是一種什么新型的權(quán)力。執(zhí)政黨黨員通過公民選舉或者被黨組織推薦到國家機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時，其所行使的權(quán)力是國家權(quán)力。如果執(zhí)政黨黨員僅僅擔(dān)任黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，他就不能行使國家權(quán)力。那種以國家權(quán)力為實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的“執(zhí)政權(quán)（力）”，與國家權(quán)力相混淆，是一個錯誤的概念。

正因?yàn)閳?zhí)政權(quán)一詞存在歧義，以及這一概念的使用者把執(zhí)政權(quán)力與國家權(quán)力混淆在一起，于是出現(xiàn)了這樣的表述：“黨在憲法的框架內(nèi)贏取自己的執(zhí)政權(quán)，從而確保歷史中形成的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而不是依賴歷史中形成的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)直接行使執(zhí)政權(quán)?！趹椃ㄕ闹胁⑽粗苯右?guī)定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而是通過憲法所設(shè)的人民代表大會制度、行政制度、司法制度等內(nèi)容來約束與規(guī)范黨的執(zhí)政權(quán)?！雹谝υ澜q：《論黨章與憲法的關(guān)系》，《河北法學(xué)》2012年第2期。準(zhǔn)確地講，此段表述中的第一個“執(zhí)政權(quán)”應(yīng)為執(zhí)政資格，第二個、第三個“執(zhí)政權(quán)”應(yīng)為國家權(quán)力。

（三）片面：從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)概念中割裂出的“執(zhí)政權(quán)”

有學(xué)者認(rèn)為：“執(zhí)政權(quán)是由領(lǐng)導(dǎo)權(quán)派生的，是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在政權(quán)機(jī)關(guān)中的具體運(yùn)用”；“黨的執(zhí)政權(quán)力是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威對權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和武裝力量的吸引、影響和控制，使其按照黨的意志運(yùn)行?！雹鄄茇S漢：《論黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系》，《中共石家莊市委黨校學(xué)報》2009年第10期。王貴秀教授講得更直白：“黨對國家政權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)亦即執(zhí)政權(quán)?！雹芡踬F秀：《民主建設(shè)的大視野：黨權(quán)、政權(quán)、民權(quán)的消長與互動問題》，《科學(xué)社會主義》2010年第1期。對執(zhí)政權(quán)的這種界定直接源于“黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)即為執(zhí)政”這一對執(zhí)政概念所下的定義，例如：“黨的領(lǐng)導(dǎo)包括對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，其中，黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)即對國家權(quán)力的掌握、控制和行使則稱為執(zhí)政?！雹菔┓?、張恒山：《論中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，《中國社會科學(xué)》2003年第1期。簡言之，執(zhí)政是指黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，那么，執(zhí)政權(quán)就是指黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。

不難看出，上述觀點(diǎn)的言下之意是：黨領(lǐng)導(dǎo)社會的權(quán)力可以叫做領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（力），黨領(lǐng)導(dǎo)國家的權(quán)力則應(yīng)改稱執(zhí)政權(quán)（力）。這樣，“執(zhí)政權(quán)”就從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中分離出來，原本統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)概念被割裂為針對國家而言的“執(zhí)政權(quán)”與針對社會而言的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”兩個概念。但是，筆者認(rèn)為，以“黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”為內(nèi)涵的執(zhí)政權(quán)，并不是與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)相提并論的一個獨(dú)立概念，它與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之間是種屬關(guān)系，即這個意義上的執(zhí)政權(quán)是種概念（下位概念），領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是屬概念（上位概念）。所以，準(zhǔn)確地講，可以把這個意義上的執(zhí)政權(quán)看作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一個權(quán)能，即“執(zhí)政權(quán)能”。

那么，這些學(xué)者作出這一理論割裂的根據(jù)和目的何在呢？他們認(rèn)為，對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)比對社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)具有更多的法律因素。例如有學(xué)者認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)的范圍比執(zhí)政的范圍要廣，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”很多方面無須也不能進(jìn)行法制化，能夠法制化的主要方面是執(zhí)政領(lǐng)域，針對的是執(zhí)政行為。⑥參見石文龍：《依法執(zhí)政的制度化建設(shè)研究》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第79頁、第83頁。但實(shí)際上，中國共產(chǎn)黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也帶有政治因素，中國共產(chǎn)黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也帶有法律因素。例如，中國共產(chǎn)黨對參政黨的領(lǐng)導(dǎo)，如何既維護(hù)中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又落實(shí)參政黨的民主監(jiān)督權(quán)，實(shí)際上是一個憲法問題。又如，中國共產(chǎn)黨對人民群眾的思想領(lǐng)導(dǎo)，如何在輿論引導(dǎo)與言論自由之間求得平衡，也是一個憲法問題——只是中國的研究者們對之研究得還很不夠，甚或是中國的研究者們不習(xí)慣于研究這種與西方理論“匹配”不上的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象。

（四）誤讀：“執(zhí)政權(quán)”是取代領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的法學(xué)概念

相關(guān)研究者把執(zhí)政權(quán)從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中割裂出來之后，有兩種處理結(jié)果：一是仍然并用這兩個詞匯，二是以執(zhí)政權(quán)取代領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，“執(zhí)政權(quán)”是法治的新生力量。黨的十六大明確提出“依法執(zhí)政”，其重大價值之一在于領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的區(qū)分，這標(biāo)志著政治與法律區(qū)分?！耙婪▓?zhí)政”的提出使得“執(zhí)政”作為一個“全新概念”出現(xiàn)在社會科學(xué)領(lǐng)域。對“依法執(zhí)政”的理論建設(shè)需要話語轉(zhuǎn)換與概念建構(gòu)，也就是要從過去的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”抽象出新的概念——執(zhí)政權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)本質(zhì)上屬于政治權(quán)力，不是法律權(quán)力。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在法律語境中可以對應(yīng)的法律概念不是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而是“執(zhí)政權(quán)”。“領(lǐng)導(dǎo)”與法律或者說與立法在性能上具有“不相容性”、“不兼容性”。對“執(zhí)政權(quán)”可以進(jìn)行立法，正確的表達(dá)是執(zhí)政行為法制化。需要將政治的還給政治、法律的回歸法律。⑦參見上注，石文龍書，第26-32頁、第83頁。換言之，領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)只是政治（學(xué)）概念，執(zhí)政、執(zhí)政權(quán)才是憲法（學(xué)）概念或法律（學(xué)）概念，在“依法執(zhí)政”的語境下，法學(xué)研究要用“執(zhí)政權(quán)”取代“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”。該觀點(diǎn)初看似乎很有道理，在法學(xué)界尤其有市場，不過，它只是部分法學(xué)研究者的誤讀。

第一，“執(zhí)政”并不是提出“依法執(zhí)政”之后才出現(xiàn)的一個“全新概念”。中國共產(chǎn)黨的八大報告就提到了執(zhí)政，而且，從十一大報告開始，每次全國黨代會報告都提到了執(zhí)政。

第二，提出“依法執(zhí)政”并不意味著“執(zhí)政”、“執(zhí)政權(quán)”才是專門的法律（學(xué)）概念。中國共產(chǎn)黨的十五大報告提出“依法治國”就是在講“依法領(lǐng)導(dǎo)”。該報告指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行……依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略?！笨梢?，“依法治國”針對的就是黨的領(lǐng)導(dǎo)行為。

第三，與法律權(quán)力相對的并非政治權(quán)力，而是道德權(quán)力等無法受法律調(diào)整的權(quán)力。例如，立法權(quán)就是政治權(quán)力，但也是典型的憲法權(quán)力。政治權(quán)力是（應(yīng)）受憲法調(diào)整的，人類政治文明的程度與政治權(quán)力被憲法規(guī)范的力度成正比。在我國，無論在事實(shí)上還是在規(guī)范上，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)都必須被視為一種憲制性權(quán)力。

第四，最為關(guān)鍵的問題是，認(rèn)為執(zhí)政、執(zhí)政權(quán)是取代領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的憲法或法律概念的觀點(diǎn)，既沒有全面準(zhǔn)確把握中共中央強(qiáng)調(diào)“依法執(zhí)政”、加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵，也沒有全面準(zhǔn)確把握中國特色社會主義憲法政治和憲法理論的核心議題。

一方面，正如陳紅太教授所辨明的，中共的十五大、十六大對執(zhí)政實(shí)質(zhì)的論述（“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主”），以及十六屆四中全會對執(zhí)政能力的釋義，⑧中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：“黨的執(zhí)政能力，就是黨提出和運(yùn)用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領(lǐng)導(dǎo)制定和實(shí)施憲法和法律，采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，有效治黨治國治軍，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的本領(lǐng)?！保ā度嗣袢請蟆?004年9月27日，第1版）不難看出，中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會對執(zhí)政的理解，與黨的領(lǐng)導(dǎo)并無原則性區(qū)別。體現(xiàn)的是“大執(zhí)政”概念，其實(shí)質(zhì)是中國共產(chǎn)黨對“階級聯(lián)合體”（國體）與“政權(quán)聯(lián)合體”（政體）進(jìn)行合法且有效的聯(lián)結(jié)。在階級聯(lián)合體中，中國共產(chǎn)黨作為工人階級的先鋒隊(duì)，是領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨和人民的關(guān)系及其制度安排是要害問題。在政權(quán)聯(lián)合體中，中共的民主集中制原則被移用進(jìn)來，既保證人民當(dāng)家作主又確保國家權(quán)力統(tǒng)一高效運(yùn)行是要害問題。這兩個聯(lián)合體之間的關(guān)系概括起來就是“黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法當(dāng)家作主”。這種“大執(zhí)政”理念完全不同于西方那種僅在政體意義上講的執(zhí)政概念及其內(nèi)含的政治關(guān)系和邏輯，其最大區(qū)別在于：處于領(lǐng)導(dǎo)地位的中國共產(chǎn)黨能否保持先進(jìn)性是最最關(guān)鍵的問題，決定了其能否鞏固執(zhí)政地位，解決先進(jìn)性的保持問題，根本的不在于法制，而在于堅(jiān)持理想、信念和黨性，發(fā)揮道德和人格的力量。也就是說，“大執(zhí)政”概念把過去中共的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系統(tǒng)統(tǒng)納入執(zhí)政的范圍。⑨參見陳紅太：《黨的“執(zhí)政”概念和黨的“歷史方位”的主題》，《浙江學(xué)刊》2005年第1期。

然而，即便在某些場合，“大執(zhí)政”概念似乎代替了“領(lǐng)導(dǎo)”話語，但這種代替的邏輯也決定了新的“執(zhí)政”話語與經(jīng)典的“領(lǐng)導(dǎo)”話語一樣，都是既有政治性也有法律性的。因此，所謂黨的領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)的法律概念不是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而是執(zhí)政權(quán)的觀點(diǎn)，實(shí)乃抱著專業(yè)本位的立場有意無意地選擇性解讀，屬于對中共十五大以來中共中央所講“執(zhí)政”的偏頗認(rèn)識。

何況，這種“大執(zhí)政”概念提法，在中共的十八大之后，似乎開始式微——從如下數(shù)據(jù)可見一斑：十八大報告講“執(zhí)政”20次，“領(lǐng)導(dǎo)”20次；十八屆三中全會決定講“執(zhí)政”7次，“領(lǐng)導(dǎo)”18次；十八屆四中全會決定講“執(zhí)政”11次，“領(lǐng)導(dǎo)”34次。⑩這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)已剔除不是在“黨的領(lǐng)導(dǎo)”意義上使用的“領(lǐng)導(dǎo)”一詞，如“領(lǐng)導(dǎo)干部”、“領(lǐng)導(dǎo)人員”、“領(lǐng)導(dǎo)集體”等?！爸袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”、??2014年9月5日，習(xí)近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話，首次提出：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！保ā度嗣袢請蟆?014年9月6日，第2版）中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會的決定強(qiáng)調(diào)了這一論斷?！爸袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度最大的優(yōu)勢”等命題被提出，②2015年10月29日中共十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》和2016年3月16日十二屆全國人大四次會議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》均指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的根本政治保證。”（《人民日報》2015年11月4日，第1版和2016年3月18日，第1版）2016年1月7日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，聽取全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報，聽取中央書記處工作報告。1月29日，中共中央政治局1月29日召開會議，審議《中央政治局常委會聽取和研究全國人大常委會、國務(wù)院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報和中央書記處工作報告的綜合情況報告》。這兩次會議都強(qiáng)調(diào)：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢?！保ā度嗣袢請蟆?016年1月8日，第1版和1月30日，第1版）而與“執(zhí)政”有關(guān)的話語基本都是“執(zhí)政方式”、“執(zhí)政水平”等，換言之，“執(zhí)政”又回歸到了“領(lǐng)導(dǎo)”的下位概念。

另一方面，或許這些學(xué)者明白中共中央所講“執(zhí)政”是“大執(zhí)政”概念，他們只是在“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”中專門摘取“依法執(zhí)政”而提出法學(xué)上的“執(zhí)政權(quán)（力）”，并自覺或不自覺地用它取代“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，但是，這種理論加工沒有把我國憲法政治特有的核心問題清楚地揭示出來。因?yàn)閺膽椃▽W(xué)上講，中國特色社會主義憲法政治之中執(zhí)政行為與領(lǐng)導(dǎo)行為有兩個實(shí)質(zhì)區(qū)別。一是執(zhí)政行為所用之權(quán)，不是什么“執(zhí)政權(quán)力”，而是具體的國家權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)行為所用之權(quán)，則是作為領(lǐng)導(dǎo)黨的政治權(quán)力。二是執(zhí)政行為的直接法律主體，是執(zhí)政黨的代表人員（出任國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的執(zhí)政黨黨員），而非執(zhí)政黨整體。③參見前注①，張恒山文。而根據(jù)中國共產(chǎn)黨章第十條第五項(xiàng)規(guī)定的集體領(lǐng)導(dǎo)原則，領(lǐng)導(dǎo)行為的直接法律主體，不是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個人，而是作為集體的黨委（黨組），實(shí)質(zhì)上是一種人格化的機(jī)構(gòu)?？梢?，在我國，執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別，不完全等同于西方。本來，無論是執(zhí)政黨的代表人員還是參政黨的代表人員，但凡擔(dān)任國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，就必須依憲依法行使國家權(quán)力，對此，西方國家講的就是“依法行政”，而很少講什么“依法執(zhí)政”。而我國執(zhí)政黨的代表人員不依法行使國家權(quán)力之所以成為專門問題，其關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨更是領(lǐng)導(dǎo)黨，這種雙重身份有執(zhí)政黨的代表人員行使國家權(quán)力的問題，更有領(lǐng)導(dǎo)黨的組織機(jī)構(gòu)影響國家權(quán)力、監(jiān)督國家權(quán)力、引導(dǎo)社會權(quán)利等問題。所以，我國的關(guān)鍵問題在于作為領(lǐng)導(dǎo)黨所掌握的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與作為執(zhí)政黨所運(yùn)用的國家權(quán)力之間的關(guān)系，處理好這個關(guān)系問題，不是靠簡單地忽視、遮蔽甚至擯棄領(lǐng)導(dǎo)（權(quán)）的概念、而以執(zhí)政（權(quán)）的概念取而代之便可完成的。

總之，執(zhí)政是指對國家政權(quán)的掌控和運(yùn)用，“執(zhí)政權(quán)”就是指掌控和運(yùn)用國家政權(quán)之權(quán)，這個“權(quán)”的含義可以指權(quán)利——“執(zhí)政權(quán)利”，即執(zhí)掌和運(yùn)用國家權(quán)力的權(quán)利，講的是執(zhí)政資格、執(zhí)政地位?！皥?zhí)政權(quán)力”則是一種似是而非的說法，它要么是在講國家權(quán)力，這是一種混淆；要么就是在講“執(zhí)掌和運(yùn)用國家權(quán)力的權(quán)力”，這實(shí)質(zhì)上就是指對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。在類似我國由政黨主導(dǎo)建立民族國家政權(quán)的后發(fā)立憲國家，領(lǐng)導(dǎo)黨同時肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)國家和領(lǐng)導(dǎo)社會的雙重責(zé)任。借用民法上的“權(quán)能”概念，“執(zhí)政權(quán)”實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一個權(quán)能，是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一個下位概念，所以，講“執(zhí)政權(quán)力”也好，講“執(zhí)政權(quán)能”也罷，都不宜從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中割裂出來講，更不應(yīng)使執(zhí)政權(quán)成為替代領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的概念。

三、只談執(zhí)政黨、忽視或漠視領(lǐng)導(dǎo)黨的法學(xué)研究傾向當(dāng)糾正

從國內(nèi)有關(guān)學(xué)術(shù)史來看，學(xué)界早在20世紀(jì)80年代就開始較多地研究黨與國家政權(quán)關(guān)系的科學(xué)化規(guī)范化課題（典型的如“黨政分開”），但“執(zhí)政權(quán)（力）”一語的勃興，卻是21世紀(jì)初出現(xiàn)的“從革命黨到執(zhí)政黨”這一理論分析框架和政改實(shí)踐主張的產(chǎn)物。

中國共產(chǎn)黨在取得全國政權(quán)、成為執(zhí)政黨之后很長時期內(nèi)，不常使用“執(zhí)政”一詞，再加上中國共產(chǎn)黨執(zhí)政之后很長時期內(nèi)仍習(xí)慣于用革命戰(zhàn)爭年代的方式方法來治國理政所造成的一些危害，于是理論界提出了“從革命黨到執(zhí)政黨”的命題。2002年中國共產(chǎn)黨的十六大報告第一次提出“我們黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革，已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨”這一重大命題和“堅(jiān)持依法執(zhí)政”這一全新要求之后，學(xué)界便開始大量公開討論“從革命黨到執(zhí)政黨”的命題，“執(zhí)政權(quán)”一語也就是從這個時期起被越來越多地使用的。④筆者通過“中國知網(wǎng)”檢索發(fā)現(xiàn)，全文同時含有“革命黨”、“執(zhí)政黨”的文獻(xiàn)數(shù)量，2000年之前是兩位數(shù)，2000年上升到100多篇（2000年2月江澤民同志首先闡述“三個代表”重要思想，而“三個代表”的一個重要的理論基礎(chǔ)就是從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型），2002年（中共十六大召開的年份）達(dá)到500余篇，2003年增至1000多篇。全文含有“執(zhí)政權(quán)”的文獻(xiàn)數(shù)量，2001年開始超過100篇，2004年（中共十六屆四中全會召開的年份）開始超過200篇。全文同時含有“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”、“執(zhí)政權(quán)”的文獻(xiàn)數(shù)量，1999年達(dá)到兩位數(shù)，2005年達(dá)到三位數(shù)。學(xué)科領(lǐng)域僅選擇“法律理論”和“憲法”進(jìn)行檢索，全文含有“執(zhí)政權(quán)”的文獻(xiàn)數(shù)量，2002年達(dá)到10篇，2005年超過20篇，之后每年在20篇至31篇之間，直到2014年（中共十八屆四中全會召開的年份）達(dá)到了74篇，最高值是2015年的88篇。在這一過程中，一些人認(rèn)為講“黨的領(lǐng)導(dǎo)”不合時宜了，講“執(zhí)政”才是政、學(xué)新潮。就在這樣的氛圍中，一些法學(xué)研究者開始以談?wù)摗皥?zhí)政權(quán)”為學(xué)術(shù)時髦，“執(zhí)政權(quán)”一語使用頻率日益增多，似乎比“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”更受法學(xué)研究者們的歡迎。

不過，筆者認(rèn)為，作為“執(zhí)政權(quán)”概念之理論基礎(chǔ)的“從革命黨到執(zhí)政黨”分析框架，存在著忽視“領(lǐng)導(dǎo)黨”的重大缺陷。

第一，“革命黨”沒有揭示出中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代民族國家建構(gòu)過程中的本質(zhì)作用。意大利著名的政治學(xué)家薩托利（Giovanni Sartori）曾指出，“革命黨”一詞更適合于修辭學(xué)研究而非政治學(xué)研究。⑤參見[意]G.薩托利：《政黨與政黨體制》，王明進(jìn)譯，商務(wù)印書館2006年版，第320頁。筆者進(jìn)而認(rèn)為，該詞也不適合于法學(xué)研究。民國時期，中國共產(chǎn)黨作為一個反對當(dāng)時政權(quán)的革命黨，究其主要原因，不是因?yàn)楣伯a(chǎn)黨具有武裝起義的基因和天性，而是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨在相當(dāng)程度上得到了廣大民眾甚至一些國民黨成員的認(rèn)可、支持和擁護(hù)，這種領(lǐng)導(dǎo)黨地位的形成和鞏固勢必危及當(dāng)時國民黨的獨(dú)裁統(tǒng)治，于是國民黨剝奪了中國共產(chǎn)黨在政權(quán)內(nèi)合法活動的權(quán)利。質(zhì)言之，新中國成立前，中共作為革命黨是“表”，作為領(lǐng)導(dǎo)黨才是“里”，沒有領(lǐng)導(dǎo)黨的實(shí)際地位，無法取得革命的真正勝利。因此，不能把革命黨作為對民國時期中國共產(chǎn)黨的本質(zhì)定位。中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代民族國家建構(gòu)過程中的本質(zhì)作用不是革命，而是領(lǐng)導(dǎo)。而且，從歷史事實(shí)來看，國民黨統(tǒng)治時期，中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨，其領(lǐng)導(dǎo)不僅是對人民革命的領(lǐng)導(dǎo)，也包括對“三三制”的抗日民主政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)即對其他有關(guān)政治力量的領(lǐng)導(dǎo)，以及對思想、文化等的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，“從革命黨到執(zhí)政黨”這一事實(shí)描述變?yōu)椤皬母锩h向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型”這一規(guī)范訴求，隱含著對西方政黨政治理論的簡單移植邏輯。1949年之后，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)是執(zhí)政黨，為何還要提出“向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型”呢？提出這一轉(zhuǎn)型訴求的正確考慮在于：中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后，一些領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式還保留著革命時期的做法，與現(xiàn)代化建設(shè)不相適應(yīng)，既不利于黨的執(zhí)政，也不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。但提出這一轉(zhuǎn)型訴求還源于一種錯誤認(rèn)識：一些人把中國共產(chǎn)黨與西方的選舉型政黨進(jìn)行簡單類比，認(rèn)為中國共產(chǎn)黨還不是“標(biāo)準(zhǔn)的”執(zhí)政黨。事實(shí)上，在西方憲制體系中，沒有“領(lǐng)導(dǎo)黨”，只有執(zhí)政黨，誰執(zhí)政誰就領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)，但領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)的執(zhí)政黨不見得事實(shí)上領(lǐng)導(dǎo)著人民和其他政黨、社會組織，也不見得主觀上愿意去領(lǐng)導(dǎo)人民和其他政黨、社會組織。反觀我國近代以來的歷史，是先有政黨，后有政權(quán)。中國共產(chǎn)黨首先成為事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)黨，因此能夠主持建立新的國家政權(quán)并成為執(zhí)政黨，而且形成了領(lǐng)導(dǎo)黨與參政黨（而非在野黨、反對黨）民主協(xié)商的政黨制度，形成了中共黨組織建在各類基層組織之中的黨與人民關(guān)系制度。中外政黨追求執(zhí)政地位的目的都在于掌控國家權(quán)力，但中國共產(chǎn)黨的追求不僅如此，中共還要掌握對社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，中共黨組織及其干部還需要經(jīng)常性地發(fā)動群眾、號召群眾，與群眾保持密切聯(lián)系，以更好地帶領(lǐng)全國人民實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的歷史使命。郭道暉先生很早就指出了中國共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨的雙重身份，并十分深刻地提出：作為領(lǐng)導(dǎo)黨，不但要通過黨的系統(tǒng)去監(jiān)督執(zhí)政的黨員干部，而且要自覺領(lǐng)導(dǎo)人民群眾（包括民主黨派和人民團(tuán)體）去監(jiān)督執(zhí)政的黨員干部。①參見郭道暉：《論黨在法治國家中的地位與作用》，《中外法學(xué)》1998年第5期。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)黨要監(jiān)督執(zhí)政黨。而當(dāng)這兩種身份集于一體時，要實(shí)現(xiàn)這樣的監(jiān)督無疑就需要“革命精神”，這里所說的“革命”當(dāng)然不是指暴力革命，而是一種無私的自我革新精神，這是中國共產(chǎn)黨與西方選舉型政黨的一個根本區(qū)別，是中國共產(chǎn)黨應(yīng)對執(zhí)政地位挑戰(zhàn)的根本之道。所以有學(xué)者提出，中國共產(chǎn)黨是全面的、持續(xù)的、執(zhí)政為民的領(lǐng)導(dǎo)黨。如果一定要在“領(lǐng)導(dǎo)黨”和“執(zhí)政黨”兩個概念之間做出選擇的話，那么應(yīng)該說中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨而不是執(zhí)政黨，因?yàn)椤邦I(lǐng)導(dǎo)黨”概念本身包含了“執(zhí)政黨”的含義，而且它符合中國的國情，更加全面和準(zhǔn)確。②參見田潤宇：《領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨之間：對中國共產(chǎn)黨角色定位的學(xué)理思辨》，《求實(shí)》2010年第1期。總之，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能化約為黨的執(zhí)政。

第三，“從革命黨到執(zhí)政黨”這一政治學(xué)分析框架被一些法學(xué)者演繹成“從政治到法律”，割裂了憲制問題上政治與法律的必要關(guān)聯(lián)。政治是人類社會的永恒主題，政治與法律并非總是涇渭分明的，憲法領(lǐng)域尤其如此，法學(xué)研究者不能一談到政治就避之不及或者嗤之以鼻。正如英國著名公法學(xué)家洛克林（MartinLoughlin）對公法之獨(dú)特性的揭示：“公法只是一種復(fù)雜的政治話語形態(tài)；公法領(lǐng)域內(nèi)的爭論只是政治爭論的延伸?！雹踇英]馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2002年版，第8頁。習(xí)近平同志引用了洛克林這一論述，并進(jìn)一步指出：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！雹堋读?xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第34頁。青年法學(xué)研究者王若磊博士也認(rèn)為，不能單純就法治談法治，政治相對于法律和法律秩序更具有優(yōu)先性和本質(zhì)性，西方法治背后的政治性往往被自由主義和法律實(shí)證主義所遮蔽。⑤參見王若磊：《政黨權(quán)威與法治建構(gòu)——基于法治中國道路可能性的考察》，《環(huán)球法律評論》2015年第5期。黨的領(lǐng)導(dǎo)固然是政治性的，但執(zhí)政難道就不具有政治性嗎？難道法學(xué)不能處理政治現(xiàn)象和政治概念嗎？憲法制度的設(shè)計(jì)，其本身就是一種政治。當(dāng)然，正視政治、理解政治的目的不是遷就政治，而是規(guī)范政治。但規(guī)范政治的路徑絕不是斷然否定、擯棄目前的政治模式。任劍濤教授認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是現(xiàn)代化國家治理體系建構(gòu)的核心問題，中共十八屆四中全會的決定中關(guān)于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用必須做到“三善于、四統(tǒng)一”的論述，是對主導(dǎo)國家治理體系的中國共產(chǎn)黨如何依法行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)這一重大事務(wù)的厘定。⑥參見任劍濤：《現(xiàn)代化國家治理體系的建構(gòu)：基于近期頂層設(shè)計(jì)的評述》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2015年第2期。該文共14次提到黨的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”。筆者認(rèn)為，中共十八屆四中全會在強(qiáng)調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證”的基礎(chǔ)上，提出“三善于、四統(tǒng)一”，實(shí)際上是提出了推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的最新綱領(lǐng)。

總之，黨的領(lǐng)導(dǎo)不同于黨的執(zhí)政，領(lǐng)導(dǎo)黨不同于執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)黨擁有的是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，執(zhí)政黨所握的是國家權(quán)力而不是“執(zhí)政權(quán)”。學(xué)術(shù)研究離不開明確的術(shù)語、精準(zhǔn)的概念。一些學(xué)者在法學(xué)意義上使用“執(zhí)政權(quán)”初衷是好的，但正如筆者于本文中分析的，“執(zhí)政權(quán)”一語不是帶有歧義就是存在各種誤用，用“執(zhí)政權(quán)”來替代“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”的法學(xué)論述并不成功?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”在我國政治生活中不絕于耳，在我國憲法和一些法律文本中具有規(guī)范依據(jù)，中國共產(chǎn)黨的本質(zhì)屬性是“領(lǐng)導(dǎo)黨”而非“執(zhí)政黨”；特別是黨的十八大之后，中共中央更加強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)而非執(zhí)政是中國特色社會主義制度最本質(zhì)的特征和優(yōu)勢，黨的領(lǐng)導(dǎo)是“體”、是“道”、是“綱”，而執(zhí)政是“用”、“術(shù)”、“目”。因此，法學(xué)界應(yīng)當(dāng)正視黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法法律規(guī)范和憲制實(shí)踐，糾正只談執(zhí)政黨、忽視領(lǐng)導(dǎo)黨的傾向，將黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為中國特色社會主義法治理論的一個核心概念予以確立并加以研究，以法學(xué)方法和法治思維來分析領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，進(jìn)而規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，促進(jìn)依憲治國、依憲執(zhí)政。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2016）08-0058-11

蔣清華，中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生、講師。

*本文系2013年度國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“加快建設(shè)法治中國研究”(項(xiàng)目編號：13&ZD032)的階段性成果。