孟憲艮

(聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,山東聊城252000)

1 問(wèn)題的提出

人大代表是人民代表大會(huì)的主體,代表人民參與行使國(guó)家權(quán)力,其角色職能主要是通過(guò)在人大會(huì)議與閉會(huì)期間的履職活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。隨著國(guó)家不斷推進(jìn)法治建設(shè)以及公民政治參與意識(shí)的增長(zhǎng),對(duì)人大代表的角色擔(dān)當(dāng)與參政能力的要求也越來(lái)越高。然而,對(duì)于代表在閉會(huì)期間的履職行為而言,缺乏履職積極性與合適的履職平臺(tái)是長(zhǎng)期以來(lái)困擾各級(jí)人大組織的一個(gè)難題。近年來(lái),隨著社區(qū)逐漸取代傳統(tǒng)的單位制成為居民的主要生活空間,社區(qū)治理問(wèn)題日益凸顯。對(duì)此,許多地方通過(guò)建立人大代表聯(lián)絡(luò)社區(qū)工作站等形式,搭建起黨委、政府、人大與社區(qū)之間的信息溝通橋梁,參與社區(qū)治理活動(dòng)成為人大代表在閉會(huì)期間履職的新渠道。對(duì)于這種工作機(jī)制的創(chuàng)新,研究者給予了高度評(píng)價(jià),認(rèn)為其優(yōu)勢(shì)在于加強(qiáng)人大代表與選民之間的聯(lián)系,形成有序的政治參與,便于與政府溝通,促進(jìn)了居民的利益表達(dá)從對(duì)峙抗?fàn)幍絽⑴c治理、從參與治理到合法性建構(gòu)的轉(zhuǎn)變[1]。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的政治發(fā)展目標(biāo),意味著國(guó)家治理模式從側(cè)重行政主導(dǎo)到注重多元共治的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,作為一種地方基層治理創(chuàng)新,人大代表參與社區(qū)治理的工作機(jī)制旨在通過(guò)發(fā)揮人大代表的角色職能,為基層治理注入了民主動(dòng)力,也能夠使其在參與社區(qū)事務(wù)過(guò)程中提高自身的參政能力,更好地促進(jìn)角色實(shí)現(xiàn)。因此,這種制度創(chuàng)新符合中國(guó)政治體制改革的發(fā)展趨勢(shì)。

然而,伴隨著人大代表參與社區(qū)事務(wù)的日益增多,新的問(wèn)題也隨之出現(xiàn)。通過(guò)對(duì)各地人大代表參與社區(qū)治理所承擔(dān)的職能以及履職情況的觀察,發(fā)現(xiàn)有些人大代表參與社區(qū)治理的行為雖然在表面上或形式上看是以人大代表的身份活動(dòng),但實(shí)質(zhì)上超出了代表的角色范疇。例如,有來(lái)自企業(yè)的人大代表給社區(qū)添置空調(diào)、辦公家具改善社區(qū)工作條件,來(lái)自醫(yī)學(xué)界的人大代表為社區(qū)居民免費(fèi)義診。此類直接借助代表個(gè)人職業(yè)所掌握的資源為社區(qū)居民服務(wù)的行為以各種不同的形式出現(xiàn),并且作為彰顯人大代表積極履職的表現(xiàn)在媒體上進(jìn)行報(bào)道。然而,從規(guī)范的意義上看,此類行為是否符合人大代表的角色頗值得商榷。目前,學(xué)界對(duì)人大代表履職的研究多是對(duì)其“不作為”的關(guān)注,側(cè)重于分析制約代表履職的體制因素,但對(duì)人大代表如何“作為”缺乏足夠的分析,從代表角色的規(guī)范來(lái)看,并不是所有為選民服務(wù)或者為社區(qū)謀利益的行為都屬于代表職務(wù)范疇。那么,在人大代表參與社會(huì)治理的活動(dòng)中,哪些是符合角色行為的,哪些已經(jīng)超出了角色范圍,對(duì)于人大代表的角色塑造會(huì)產(chǎn)生何種影響?現(xiàn)有的研究尚未有明確的分析,因此有必要從理論上加以澄清,以免引起角色錯(cuò)位與角色混淆,從而影響社會(huì)對(duì)人大代表的角色期待。

2 人大代表參與社區(qū)治理角色錯(cuò)位的表現(xiàn)

阿爾蒙德提出：“政治結(jié)構(gòu)的基本單位就是個(gè)人角色。一個(gè)角色就是一種規(guī)則化的行為模式,它是通過(guò)人們自己的和他人的期望和行動(dòng)而建立起來(lái)的。”[2]62在社會(huì)學(xué)意義上,角色的含義是與某一特殊位置有關(guān)聯(lián)的行為模式,角色指出了個(gè)人在社會(huì)中的地位,角色也是人們對(duì)個(gè)人在社會(huì)中所處位置的行為的期待[3]。由此可見(jiàn),規(guī)范意義上的人大代表角色扮演主要是在憲法和相關(guān)法律的制度空間內(nèi)發(fā)生的,因此相關(guān)的法律框架構(gòu)成了代表角色的腳本。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,人大代表的規(guī)范角色是人民意志的代表者,是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。從相關(guān)法律對(duì)人大代表閉會(huì)期間的履職要求來(lái)看,主要是從事調(diào)查和視察活動(dòng)以及接待人民群眾來(lái)信來(lái)訪,可見(jiàn)作為民意代表的角色在閉會(huì)期間更為突出。這一角色對(duì)人大代表在閉會(huì)期間最基本的要求是積極收集民眾訴求,并將具有共同性的問(wèn)題形成議案。從政治學(xué)的意義上看是實(shí)現(xiàn)從吸納和整合民眾的利益訴求,轉(zhuǎn)換加工成政治議題的政治過(guò)程。但問(wèn)題在于人大代表的角色行為并不完全在制度空間的真空中運(yùn)行,人大代表的履職行為往往受到現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境的制約、政治文化的影響以及人大代表自身對(duì)角色的理解,從而在實(shí)際行動(dòng)中不斷改變規(guī)范的人大代表角色,甚至偏離角色的基本價(jià)值取向。

從目前人大代表參與社區(qū)治理所承擔(dān)的主要職能來(lái)看,主要集中在以下幾個(gè)方面：一是作為民意代表承擔(dān)溝通選民與政治機(jī)構(gòu)之間的橋梁作用。主要體現(xiàn)為集中和整合社區(qū)居民的利益訴求,并將其輸入到政治系統(tǒng)中,及時(shí)制定和調(diào)整政策,回應(yīng)民眾訴求。同時(shí)也承擔(dān)向社區(qū)居民宣傳和解釋相關(guān)法律和政策的任務(wù)。二是調(diào)解社區(qū)利益矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧。矛盾調(diào)解既涉及地方政府在推進(jìn)某項(xiàng)工作中與社區(qū)利益沖突所產(chǎn)生的矛盾,也涉及社區(qū)居民之間在社區(qū)公共空間中所形成的矛盾。三是融入社會(huì)綜合治理體系,成為社會(huì)綜合治理的組成人員。其活動(dòng)的主要內(nèi)容是治安、普法宣傳以及保護(hù)環(huán)境衛(wèi)生等。四是困難幫扶作用?；顒?dòng)的主要內(nèi)容是改善居委會(huì)辦公條件,走訪困難家庭,給予一定的物質(zhì)救濟(jì),資助困難大學(xué)生等?？陀^來(lái)說(shuō),這些職能對(duì)促進(jìn)社區(qū)的穩(wěn)定與改善社區(qū)環(huán)境具有積極的意義,但如果從代表角色的規(guī)范意義上來(lái)看,人大代表為完成上述職能所具體承擔(dān)的許多任務(wù)和行為其實(shí)已經(jīng)超出了人大代表角色范圍。在這些超越角色的行為中,有不少行為雖然在客觀上對(duì)改善社區(qū)環(huán)境,解決社區(qū)居民的實(shí)際困難有一定幫助,但并不是在履行其所應(yīng)扮演的民意代表角色職能。

首先是人大代表作為民意代表的角色與政府管理職能相混淆所導(dǎo)致的角色錯(cuò)位。在人大代表參與社區(qū)治理的機(jī)制運(yùn)作中,由于制度的生成主要是基于政府在社區(qū)治理中的實(shí)際需要,在組織實(shí)施具體活動(dòng)時(shí),往往通過(guò)人大常委會(huì)的組織動(dòng)員,安排人大代表承擔(dān)政府所要推進(jìn)的工作任務(wù),這使得人大代表參與社區(qū)事務(wù)時(shí)具有較強(qiáng)意圖的角色特征。例如,在調(diào)解政府與社區(qū)居民的矛盾時(shí),可能有偏向于政府的立場(chǎng),而過(guò)多地宣傳和解釋當(dāng)?shù)卣疀Q策的合理性與正當(dāng)性。此外,從現(xiàn)有地方人大代表參與社區(qū)事務(wù)的職能看,還有不少人大代表承擔(dān)著與代表職責(zé)不相關(guān)事務(wù)的現(xiàn)象,諸如組織人大代表參與治安巡邏、鼓勵(lì)招商引資等。從事這些活動(dòng)不利于人大代表形成角色認(rèn)知與角色認(rèn)同,也容易誤導(dǎo)人們對(duì)代表工作性質(zhì)的理解,從而可能形成代表的角色錯(cuò)位問(wèn)題。

其次是人大代表角色與代表個(gè)人從事的職業(yè)之間的角色錯(cuò)位。這方面最突出的問(wèn)題是代表把利用個(gè)人從事職業(yè)所掌握的資源或技能給選民帶來(lái)利益,與通過(guò)人大代表角色行為服務(wù)選民相混淆。從法理上講,為選民服務(wù)是人大代表應(yīng)盡的義務(wù),但人大代表為選民服務(wù)的內(nèi)容和方式未必都符合代表角色。從憲法和代表法對(duì)代表在閉會(huì)期間履職行為的相關(guān)規(guī)定來(lái)看,雖然多是原則性的規(guī)定,但基本的價(jià)值取向是非常明顯的,即通過(guò)深入選區(qū)進(jìn)行充分調(diào)研,以更全面和準(zhǔn)確地反映民意。參與社區(qū)治理事務(wù)本可以為人大代表提供良好的履職渠道,但人大代表多為兼職,且來(lái)自不同的界別,時(shí)間和精力上的不足使代表無(wú)暇專注于在閉會(huì)期間的調(diào)研與民意收集工作,因此如何處理好代表個(gè)人所從事的職業(yè)工作與代表工作之間的關(guān)系一直是困擾人大代表履職的結(jié)構(gòu)性因素。有些代表為了響應(yīng)人大常委會(huì)對(duì)代表所提出的加強(qiáng)與選民聯(lián)系的要求,同時(shí)也是彰顯自己作為人大代表的責(zé)任,往往會(huì)利用所從事職業(yè)工作的便利或自身所擁有的資源為社區(qū)提供技術(shù)服務(wù)或給予物質(zhì)支持。這些行為在表面上看似是在為社區(qū)居民服務(wù),但這種借助代表所從事的個(gè)人本職工作身份直接為社區(qū)輸送利益的行為與代表應(yīng)當(dāng)具有的基本屬性之間并不存在必然的聯(lián)系。置言之,這些行為如果不具有人大代表的身份一樣可以做到,實(shí)質(zhì)上僅僅是代表個(gè)人職業(yè)角色在人大履職平臺(tái)上的延續(xù)。因?yàn)檫@些行為更多是依賴代表個(gè)體所掌握的權(quán)力資源優(yōu)勢(shì),而不是真正體現(xiàn)人大代表作為民意代表所應(yīng)從事的行為,顯然已經(jīng)超出了人大代表的角色范疇。

人大代表對(duì)社區(qū)資源的投入雖然不會(huì)對(duì)社區(qū)利益造成損害,但會(huì)影響到選民對(duì)代表的評(píng)價(jià),導(dǎo)致選民改變對(duì)人大代表的角色期待,甚至誤導(dǎo)其他代表的履職行為。人大代表的政治權(quán)利雖然是通過(guò)會(huì)議期間向大會(huì)提交議案以及在會(huì)議上投票表決等方式實(shí)現(xiàn)的,但要想真正有效地行使好這些權(quán)利,則需要代表對(duì)所投票的議案或決定具有準(zhǔn)確的判斷。人大代表只有在閉會(huì)期間進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的調(diào)研,才能對(duì)選民的利益訴求以及公共事務(wù)的矛盾焦點(diǎn)形成科學(xué)的判斷,從而使自己的投票具有意義,有助于解決長(zhǎng)期困擾選民的問(wèn)題,提高地方治理能力。但這些工作并不容易被選民所了解和感知,人大代表干得好不好,作為選民很少知情。許多本職工作繁忙的代表由于無(wú)暇顧及代表身份的履職活動(dòng),為了彌補(bǔ)這方面工作的缺失,通過(guò)自身所能支配的資源為社區(qū)輸送利益的方式以彰顯作為人大代表的責(zé)任。這種方式由于可以直接給社區(qū)居民帶來(lái)利益,因此頗能獲得政府和選民的好感,但其最大的問(wèn)題就在于這種行為方式可能會(huì)改變社區(qū)居民對(duì)代表的角色期待,從而影響到代表在閉會(huì)期間履職的價(jià)值取向。

3 人大代表角色錯(cuò)位的形成原因

造成人大代表角色錯(cuò)位的原因主要是在參與社區(qū)治理過(guò)程中,融入了地方政府、社區(qū)居民以及人大代表自身的利益需求,并以各自所依賴的資源影響或改變著人大代表規(guī)范角色的實(shí)現(xiàn)。在制度結(jié)構(gòu)與制度主體能動(dòng)性關(guān)系的研究中,一個(gè)較為顯著的問(wèn)題就是當(dāng)一種制度的規(guī)則與制度的主體以及受制度影響的利益相關(guān)者的要求存在一定差異時(shí),各方面的行動(dòng)者往往會(huì)選擇采用在表面上看似符合或接近規(guī)則的行為方式達(dá)到實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的目的?！凹饶茉谛袆?dòng)的邊界上不違反形式上的合理性,又能實(shí)現(xiàn)自己主觀策略性的介入,從而造成一種形式上的名實(shí)相符和實(shí)際上名實(shí)分離的結(jié)果?！盵4]在人大代表參與社區(qū)治理的過(guò)程中,地方政府、社區(qū)居民對(duì)代表的角色扮演均存在不同的利益需要,加上受人大代表身份結(jié)構(gòu)與行為習(xí)慣的影響,使代表角色的履職行為偏離制度的價(jià)值取向,無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)范的角色扮演。

3.1 地方政府對(duì)人大代表角色的影響

從制度生成的視角來(lái)看,人大代表參與社區(qū)治理最初是由于地方黨政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)社區(qū)居民利益矛盾時(shí)所進(jìn)行的改革性嘗試。作為制度的主要推動(dòng)者,地方政府對(duì)人大代表參與社區(qū)治理的期待是能夠發(fā)揮人大代表作用,以緩解政府與社區(qū)居民的張力,增強(qiáng)對(duì)話與互信,從而提高社區(qū)治理能力,改善社區(qū)治理狀況。該工作機(jī)制的有效性實(shí)際上取決于地方政府基于緩解治理壓力的利益需求與人大代表作為民意代表角色之間具有較高的契合性。客觀地說(shuō),地方政府的利益偏好與人大代表的角色在多數(shù)情況下是可以協(xié)調(diào)的,而且通過(guò)這種工作機(jī)制,代表有了深度參與社區(qū)事務(wù)的機(jī)會(huì),十分有助于代表在協(xié)調(diào)政府和社區(qū)居民的利益矛盾中提高履職能力。在早期形成的人大代表參與社區(qū)治理模式主要是基于這種矛盾調(diào)解的壓力,例如浙江溫嶺的人大代表接訪室、深圳月亮灣的社區(qū)工作站都有如此特征。隨著該工作機(jī)制運(yùn)作成功的經(jīng)驗(yàn)得到國(guó)家層面的認(rèn)可與推廣,尤其是黨的十八大報(bào)告中明確提出完善代表聯(lián)系群眾的制度以及加強(qiáng)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)之后,各地人大常委會(huì)先后在基層建立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。但問(wèn)題在于對(duì)于一些社會(huì)矛盾尚未對(duì)地方政府形成足夠的治理壓力,或者政府依靠原有的政治運(yùn)作方式尚能夠應(yīng)付社會(huì)治理的情況下,推行該制度就難免帶有與代表角色不同的利益偏好。

由于工作任務(wù)的委托主要來(lái)自地方政府,地方黨政機(jī)構(gòu)擁有更加便捷的制度渠道和有效的組織體系影響人大代表的價(jià)值立場(chǎng)從而實(shí)現(xiàn)需求的轉(zhuǎn)換。根據(jù)邱家軍的研究,我國(guó)人大代表的選舉通過(guò)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和組織建構(gòu)組成了一個(gè)以執(zhí)政黨為核心,以人大機(jī)關(guān)、政府部門以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)為外圍組織,共同鑄造的多重政治實(shí)體參與其中的選舉組織體系。這種組織體系的建構(gòu)使得代表機(jī)關(guān)受到了多重政治實(shí)體的委托并因而構(gòu)成了一個(gè)多重代理機(jī)構(gòu),人大代表也就是一種“多重代理”的角色集[5]。而在多重代理關(guān)系中,黨委和政府的政治委托占據(jù)著重要的位置,這種“多重代理人”的身份使人大代表在參與社區(qū)事務(wù)的矛盾調(diào)解中往往偏離其作為民意代表的角色。在實(shí)踐中,正是這種地方政府的利益需要與人大代表角色之間的契合與沖突,容易造成代表的角色錯(cuò)位。一方面地方政府對(duì)人大代表參與社區(qū)事務(wù)的要求盡量以人大代表為選民服務(wù)的立場(chǎng)為依據(jù)從而使其具有合法性,而另一方面又融入了自身的利益偏好,從而使代表參與社區(qū)事務(wù)的活動(dòng)具有了雙重特征,從表面上難以辨認(rèn)代表角色范疇的行為。

3.2 人大代表自身的角色沖突

代表角色的錯(cuò)位與人大代表自身的角色混淆也有著較大的關(guān)系。在我國(guó)的人大代表結(jié)構(gòu)中,一個(gè)較為明顯的特征是具有官員和企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)身份的人大代表比例過(guò)高,對(duì)此學(xué)界多有論證,在此不再贅述[6]。前述通過(guò)為社區(qū)事務(wù)提供物質(zhì)資源或者借助權(quán)力能夠快速解決社區(qū)居民困難的主要是這些具有特定身份的人大代表。具備這樣的能力主要是因?yàn)槠渥鳛樾姓蚱髽I(yè)領(lǐng)導(dǎo)者身份所掌握的政治和經(jīng)濟(jì)資源,雖然人大代表的身份是促使他們積極參與社區(qū)事務(wù)以及為社區(qū)提供資源的重要?jiǎng)恿?但如果不借助自己原有職務(wù)所掌握的資源,則難以實(shí)施這些行為。而且對(duì)于許多身居黨政或企事業(yè)單位要職的代表而言,要想實(shí)現(xiàn)規(guī)范意義上的民意代表角色,需要經(jīng)常到選區(qū)走訪,深入了解民意訴求,但自身工作的繁忙又無(wú)暇顧及這些耗費(fèi)時(shí)間和精力的調(diào)研活動(dòng)。為了緩解角色沖突,往往通過(guò)占用時(shí)間少,又能引起社會(huì)關(guān)注的行為以彰顯自己作為人大代表的角色體現(xiàn)。發(fā)生此類代表角色行為錯(cuò)位的原因并不僅僅是其對(duì)代表角色理解不足,還因?yàn)槿匀灰孕姓賳T的角色意識(shí)來(lái)履行作為人大代表的職能。

從人大代表參與社區(qū)治理效果的角度來(lái)看,官員身份可能會(huì)影響人大代表參與社區(qū)事務(wù)中的信任建構(gòu)與角色期待,不利于代表角色的塑造,也難以維系制度運(yùn)行的持續(xù)性。在人大代表參與社區(qū)治理的活動(dòng)中,尤其是在處理地方政府和社區(qū)居民之間的矛盾協(xié)調(diào)方面,正是由于人大代表作為選民利益代表的政治身份比政府官員更能貼近群眾,才容易與群眾建立信任關(guān)系。同時(shí),相對(duì)于普通公民而言,人大代表具有更便捷的渠道實(shí)現(xiàn)與政治機(jī)構(gòu)的有效溝通,這正是該制度具有創(chuàng)新價(jià)值的意義之所在。如果人大代表多是政界官員或商界精英,那么就勢(shì)必會(huì)影響其在參與社區(qū)事務(wù)中的角色扮演。首先,官員的身份背景可能難以讓群眾有身份認(rèn)同感,難以建立相互間的信任關(guān)系,使得代表在利益協(xié)調(diào)中的立場(chǎng)往往會(huì)受到民眾對(duì)代表角色的質(zhì)疑,因而在矛盾調(diào)解中很難在民眾中獲得話語(yǔ)優(yōu)勢(shì),難以消解民眾的對(duì)立情緒,不利于矛盾的調(diào)解。其次,一些人大代表屬于“戴帽代表”,雖然這一群體具有較高的參政能力以及政治影響力,但由于對(duì)社區(qū)事務(wù)很少參與,缺乏深入的了解,因而在調(diào)解矛盾處理方面能力不足。再次,由于代表自身作為官僚系統(tǒng)中的成員,也不利于與政府的溝通。尤其是在面對(duì)更加強(qiáng)勢(shì)的政府意志的時(shí)候,作為官僚體系中的成員,缺乏和上級(jí)平等協(xié)商的地位。這樣一來(lái)容易造成社區(qū)群眾對(duì)人大代表的不信任,從而影響到這一工作機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.3 社區(qū)居民對(duì)人大代表的角色期望

在人大代表參與社區(qū)治理的過(guò)程中,社區(qū)居民也是影響人大代表角色扮演的重要利益主體。隨著人大代表工作站以及工作機(jī)制的建立,使得社區(qū)居民有了更為便捷的表達(dá)利益訴求渠道,同時(shí)也給人大代表了解社情民意提供了良好的平臺(tái)。但對(duì)于部分社區(qū)居民而言,往往出于自身利益的考量,希望人大代表能夠像行政官員一樣盡快解決自己的困難和要求,而這種期望與人大代表的角色是不對(duì)稱的。作為民意代表,代表角色的核心是代表性。這一角色對(duì)代表履職的要求是通過(guò)對(duì)零散的民眾利益需求進(jìn)行整合,轉(zhuǎn)換為具有公共性價(jià)值的政治議題,進(jìn)而影響地方的決策或通過(guò)與政府的溝通使問(wèn)題得到解決。而在社區(qū)居民所提出的利益訴求中并非全部都涉及社區(qū)公共利益,甚至有些不合法,但都希望人大代表為其解決,而且希望人大代表作出迅速的承諾?？梢?jiàn)社區(qū)居民這種基于個(gè)體現(xiàn)實(shí)利益而對(duì)人大代表的角色期待也與人大代表的規(guī)范角色扮演存在差異。如前所述,人大代表在參與社區(qū)事務(wù)中的任務(wù)和職能主要是聽(tīng)取民意訴求,而能否解決上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題則主要取決于在人大會(huì)議期間代表所提出議案的審議和投票表決結(jié)果。由于來(lái)自各選區(qū)的人大代表對(duì)議案所涉及公共議題的立場(chǎng)和理解不同,因此許多議案可能會(huì)被擱置,甚至難以通過(guò),因此在社區(qū)事務(wù)中人大代表不可能向社區(qū)居民作出打包票式的承諾。

隨著現(xiàn)代法治國(guó)家建設(shè)的逐步完善,政府運(yùn)作會(huì)越來(lái)越重視法律程序,在防止政府越權(quán)的同時(shí),也需要公眾增加對(duì)法律程序的尊重。例如某項(xiàng)建議可能因?yàn)闆](méi)有被列入年度預(yù)算,或者超出了本級(jí)政府的權(quán)限,就需要等待法律程序的通過(guò),但由于有些民眾法治意識(shí)不強(qiáng),經(jīng)常出現(xiàn)違背程序辦事的現(xiàn)象,使得居民對(duì)辦事效率的期待高于法律程序的信仰。因此社區(qū)居民對(duì)人大代表的角色期待往往會(huì)形成落差,加上有些官員代表可以利用自身資源迅速解決問(wèn)題,更加容易使居民偏離對(duì)人大代表的角色期待。例如有些社區(qū)居民為了盡快解決自身某方面的困難,通過(guò)頻繁“找”與“靠”的方式施加壓力,這不僅使代表疲于應(yīng)付,還會(huì)使代表陷于兩難的角色困境。

4 關(guān)于人大代表角色歸位的思考

人大代表參與社區(qū)治理是提高代表在閉會(huì)期間履職能力的重要工作機(jī)制創(chuàng)新,對(duì)于代表了解社區(qū)民情民意、提高參政能力以及改善地方治理水平都具有重要的意義。但如果人大代表不能在參與社區(qū)事務(wù)的工作中實(shí)現(xiàn)自身的角色職能,勢(shì)必會(huì)影響到社區(qū)居民對(duì)人大代表的角色期待以及該工作機(jī)制的持續(xù)發(fā)展能力。因此,能否確保人大代表在參與社區(qū)事務(wù)中的角色實(shí)現(xiàn)極為關(guān)鍵。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)代表的角色歸位。

4.1 要增強(qiáng)人大代表參與社區(qū)治理的制度化與規(guī)范化

人大代表參與社區(qū)治理作為改善人大代表在閉會(huì)期間履職形式的制度創(chuàng)新,多數(shù)都是基于地方治理的實(shí)際需求,因此各地人大常委會(huì)對(duì)代表在參與社區(qū)事務(wù)中的要求存在較大的差異。從法律的相關(guān)規(guī)定來(lái)看,針對(duì)代表閉會(huì)期間履職行為的內(nèi)容只是作了原則性的界定。這主要是因?yàn)槿绻麑⒋頌檫x民服務(wù)的行為規(guī)定得過(guò)于具體,將不利于人大代表的履職能動(dòng)性,也不利于法律的周延性。然而,正是由于代表在閉會(huì)期間履職活動(dòng)具有較大自由選擇的空間,從而使地方政府可以在人大代表參與社區(qū)事務(wù)活動(dòng)中根據(jù)自身的利益偏好影響和重塑代表角色。在各地實(shí)踐中形成的諸多人大代表參與社區(qū)治理工作機(jī)制中,主要是以各種形式的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)作為載體,較為典型的是“人大代表工作站”模式。雖然相關(guān)法律對(duì)地方人大常委會(huì)在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能作出了規(guī)定,但并未對(duì)代表工作站的法律地位與工作機(jī)制作出具體的部署。從各地的實(shí)踐狀況來(lái)看也是參差不齊,運(yùn)行效果的好壞與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視程度存在較大的關(guān)系。要想改變這種狀況,需要以人大工作站的工作機(jī)制為依托,規(guī)范人大代表在參與社區(qū)治理中的履職活動(dòng),特別是需要明確代表行為的范圍和邊界,從而引導(dǎo)和規(guī)范代表的履職行為,防止代表角色職能的越位。

4.2 要改善人大代表組織提名考察機(jī)制

改善組織提名機(jī)制的主要目的在于增強(qiáng)代表與選民之間的溝通與聯(lián)系,增強(qiáng)人大代表的選民意識(shí)。由于人大代表選舉的競(jìng)爭(zhēng)不激烈,一般情況下獲得黨團(tuán)組織提名的候選人基本上能成功當(dāng)選,因此人大代表提名就成為最為關(guān)鍵的階段。要想加強(qiáng)人大代表作為民意代表的性質(zhì),就必須在這一階段對(duì)代表的政治態(tài)度與參政能力進(jìn)行慎重的考察與挑選,人大代表候選人應(yīng)當(dāng)有明確的標(biāo)準(zhǔn)。從代表的應(yīng)然角色來(lái)看,對(duì)代表的提名必須充分考慮代表的政治素質(zhì)、履職意愿、履職能力以及群眾口碑,而現(xiàn)有的提名過(guò)多關(guān)注了代表的結(jié)構(gòu)性和象征性。因此,需要改善人大代表的候選人提名機(jī)制,特別是黨內(nèi)人大代表候選人的推薦選拔機(jī)制。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)候選人履職意愿的考察,事先做好充分的溝通,在推薦成為候選人之前,組織部門應(yīng)對(duì)代表的履職意愿進(jìn)行充分的溝通以及對(duì)其與選民的溝通能力與參政議政能力進(jìn)行充分的考察?；鶎狱h組織需善于發(fā)現(xiàn)具備良好的群眾基礎(chǔ)以及政治參與能力的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員或社會(huì)精英,并動(dòng)員或推薦其成為人大代表的候選人。

4.3 需要改善對(duì)人大代表履職的激勵(lì)機(jī)制

人大代表參與社區(qū)治理這種形式為人大代表在閉會(huì)期間的履職搭建了一個(gè)良好的平臺(tái),但能否充分利用好這個(gè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)代表角色則取決于作為人大代表的履職積極性。如果人大代表只是消極地到場(chǎng)應(yīng)付人大常委會(huì)交付的任務(wù),則難以建立與社區(qū)居民之間的信任關(guān)系,同時(shí)也會(huì)影響社區(qū)居民對(duì)這一工作機(jī)制的信心和參與,從而使該工作機(jī)制流于形式。對(duì)此,各級(jí)人大常委會(huì)也在積極構(gòu)建相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制加強(qiáng)代表的履職績(jī)效,例如建立代表履職檔案、宣傳積極履職的代表范例等。這些激勵(lì)機(jī)制對(duì)于代表履職起到了一定的效果,但筆者認(rèn)為,要想實(shí)現(xiàn)對(duì)代表參與社區(qū)治理中履行角色職能的激勵(lì),最好的方式是利用執(zhí)政黨的政治錄用功能,從代表履職中發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀的人大代表加以任用提拔。人大代表通過(guò)履職活動(dòng),不僅可以了解到基層的民意訴求,而且可以增進(jìn)對(duì)政治體系運(yùn)作的認(rèn)知,獲得大量提高自身政治素質(zhì)的機(jī)會(huì)。各級(jí)黨組織完全可以通過(guò)人大代表參與社區(qū)治理中的具體履職活動(dòng)的考察,發(fā)現(xiàn)真正具有為人民服務(wù)的政治意識(shí),良好的政治溝通協(xié)調(diào)能力以及較大發(fā)展?jié)摿Φ娜舜蟠?將其提拔到相應(yīng)的黨政機(jī)關(guān)崗位上進(jìn)一步培養(yǎng)或加以重用。這必將對(duì)人大代表提高履職積極性起到非常重要的激勵(lì)作用,從而激活人大代表的履職動(dòng)力而積極參與到社區(qū)事務(wù)之中,使該工作機(jī)制獲得長(zhǎng)久的運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)力。

5 結(jié)論

缺乏合適的履職平臺(tái)與履職形式一直是影響人大代表在閉會(huì)期間實(shí)現(xiàn)角色職能的重要制約因素。根據(jù)我國(guó)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定,代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)主要以參加代表小組的活動(dòng)為主,而在實(shí)踐中代表小組的召集和活動(dòng)的開(kāi)展都受到各種條件的制約,從而限制了代表在閉會(huì)期間的角色實(shí)現(xiàn)。通過(guò)人大代表參與社區(qū)治理的形式,以人大代表工作站為載體,使人大代表融入到社區(qū)事務(wù)中,不僅加強(qiáng)了與選民的聯(lián)系,而且提高了自身的參政能力,具有較高的制度創(chuàng)新價(jià)值。然而,在實(shí)踐過(guò)程中由于各利益相關(guān)的行動(dòng)者對(duì)該工作機(jī)制存在不同的利益需求,通過(guò)各自占據(jù)的資源影響人大代表角色的發(fā)揮,甚至改變了角色的基本價(jià)值取向,從而使人大代表在參與社區(qū)事務(wù)中容易產(chǎn)生角色錯(cuò)位,也不利于該工作機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展。因此需要通過(guò)對(duì)人大代表工作站的工作制度進(jìn)行規(guī)范,對(duì)代表服務(wù)選民的行為進(jìn)行引導(dǎo),同時(shí)還需要改革現(xiàn)有人大代表的提名機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,使真正具有代表意識(shí)和參政能力的優(yōu)秀人才在社區(qū)治理中發(fā)揮作用,從而保障人大代表參與社區(qū)治理工作機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)作。

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