蔡文華

(中共重慶市委黨校黨建教研部,重慶400041)

依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變以后所面臨的重大課題,隨著執(zhí)政經(jīng)驗的豐富和理論上的成熟,黨越來越來意識到依照黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨組織關(guān)系和黨員行為的重要性,通過法規(guī)來體現(xiàn)集體意志、統(tǒng)一行動步伐、規(guī)范成員言行、保障個體權(quán)利,從而使黨的建設(shè)走上一條“法治化”的新路子。

1 關(guān)于依規(guī)治黨的理論闡述

黨提出依法治國的目標后,理論界就對依法治黨這一問題作了大量探討,由于理論工作者對依法治黨中“法”這一概念存在分歧,因此,有人提出用黨內(nèi)規(guī)定代用“法”的表述,從而形成依規(guī)治黨這一提法。從字面上看,依規(guī)治黨就是按照黨內(nèi)法規(guī)來管理黨員干部,規(guī)范黨組織活動。事實上,理論界對此問題仍有較多爭議,如“依規(guī)治黨”與“依法治黨”的區(qū)別、“依規(guī)治黨”與“依法治國”的聯(lián)系以及“依規(guī)治黨”與“制度建黨”之間的關(guān)系等。如果理不清這些概念之間的差別,就不能完整地理解依規(guī)治黨的內(nèi)涵。從當前的理論熱潮和黨建趨勢可以看出,依規(guī)治黨是與全面依法治國和全面從嚴治黨緊密聯(lián)系在一起的,“依法治國、依規(guī)治黨是社會主義法治體系的重要組成部分”[1]。這是依規(guī)治黨話語的時代背景。因此分析依規(guī)治黨的內(nèi)涵必須在這個大的框架下來進行思考。但是依規(guī)治黨肇始于黨內(nèi)制度建設(shè),也可以說,黨內(nèi)制度的確立、修改和完善是依規(guī)治黨的基礎(chǔ)。

從黨的發(fā)展歷史過程看,中共從一開始就是一個制度化的政治組織,從“一大”綱領(lǐng)到“二大”章程以及歷次大會通過的決議案都印證了這一點。不過制度的范圍較廣,法規(guī)的面要窄一些。雖然黨在革命戰(zhàn)爭年代就有過黨內(nèi)法規(guī)的表述,但是使用的頻率不高。黨的十八大以來,以習近平為總書記的中央領(lǐng)導集體深化了全黨對制度建設(shè)的認識,將黨內(nèi)制度建設(shè)納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)之中,尤其強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與法治中國建設(shè)之間存在的必然聯(lián)系,即黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù),也是建設(shè)社會主義法治國家的重要保障。之前,中國共產(chǎn)黨在認識黨的領(lǐng)導與法治建設(shè)之間的關(guān)系時,較為注重依法執(zhí)政,強調(diào)黨的全部活動納入到法律軌道上。隨著依法治國的深入推進,執(zhí)政黨愈發(fā)意識到從內(nèi)部治理的角度推進黨內(nèi)“法治”進程的必要性。其實這也就是王貴秀先生區(qū)分的“依法治黨”與“依規(guī)治黨”之間的區(qū)別。前者依法調(diào)整和規(guī)范黨政關(guān)系、黨與法的關(guān)系,而“依規(guī)治黨”是“依法治國”在黨內(nèi)的延伸?！八^‘依規(guī)治黨’是指在黨內(nèi)、黨的自身建設(shè)中,參照‘依法治國’和‘依法治黨’的原則和精神,結(jié)合黨本身的實際和特點,嚴格加以治理和管理?！盵2]這一概念強調(diào)了依規(guī)治黨的法治精神和原則。當然,也有人較為宏觀地闡述依規(guī)治黨,認為“依規(guī)治黨首先是黨通過制度改革實現(xiàn)組織運行的規(guī)范性。它包含著黨在憲法與法律框架內(nèi)運行,也包含著黨依據(jù)法律和黨內(nèi)法規(guī)體系處理黨與國家、黨與社會、黨與市場的關(guān)系,實現(xiàn)對經(jīng)濟社會發(fā)展的領(lǐng)導”[3]。這種概述很全面,指出了依規(guī)治黨應(yīng)協(xié)調(diào)的各種關(guān)系,但沒有表達出依規(guī)治黨的主要特征及意義。

要全面把握依規(guī)治黨的理論內(nèi)涵,有必要把握好一些背景和關(guān)鍵概念。首先必須認識到中國共產(chǎn)黨提出依規(guī)治黨是對馬克思主義執(zhí)政黨規(guī)律的重要探索,這也意味著“治黨”與“建黨”的話語有著重大區(qū)別?！敖h”是一個比較宏觀的概念,其起點在中國共產(chǎn)黨成立之初,并且與黨組織的存續(xù)緊密相連。而“治黨”的邏輯起點是在執(zhí)政之后,把執(zhí)政黨的內(nèi)部治理作為國家治理體系的一部分。這里還涉及對依規(guī)治黨主體的判斷：誰來治黨。自黨提出“黨要管黨”的要求以來,管黨的主體一直是個整體概念,顯示全黨對黨的建設(shè)的高度重視。依規(guī)治黨則不應(yīng)延續(xù)這一提法,一定要明晰誰來治黨。雖然黨章明確提出黨的紀律檢查委員會的主要任務(wù)是維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī),因此有人理解為紀委就是依規(guī)治黨的主體,實際上黨章用的是“維護”這樣的表述,紀委在依規(guī)治黨方面發(fā)揮監(jiān)督作用。從依規(guī)治黨的實施過程看,黨內(nèi)法規(guī)要落實到具體執(zhí)行層面,還應(yīng)該包括黨委各部門在內(nèi)的領(lǐng)導機構(gòu)以及各級黨組織負責人,他們才是“治黨”的主體。更為重要的是,他們更應(yīng)該按照黨內(nèi)規(guī)矩辦事,也是被治理的對象。這又涉及另外一個核心概念,“規(guī)”是什么?當前較為一致的看法是指黨內(nèi)法規(guī),即以黨章為根本,包括準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等在內(nèi)的行為規(guī)范,而不應(yīng)包括不成文的慣例、基層黨組織的內(nèi)部規(guī)定等。因此,可以這樣界定依規(guī)治黨,即執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨著力于推進社會主義國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,在依法治國的基礎(chǔ)上,制定、完善黨內(nèi)各項規(guī)章制度,使全黨各級組織和全體黨員自覺執(zhí)行相關(guān)制度,促進執(zhí)政領(lǐng)導體制的科學化。可以說,依規(guī)治黨是制度建設(shè)的深化和細化,它與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也有很大不同,其最重要的區(qū)別在于“治”上,黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)隱含了靜態(tài)的法規(guī)制度訂立,而依規(guī)治黨則更多體現(xiàn)在法規(guī)建設(shè)基礎(chǔ)上的動態(tài)治理過程中,更具有實踐性。

2 依規(guī)治黨的價值與目標

中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義為指導思想而建立起來的工人階級政黨。按照馬克思的觀點,無產(chǎn)階級政黨不僅要有明確的政治綱領(lǐng),而且要有科學的組織原則。1847年6月,第一個以科學社會主義為指導思想的國際無產(chǎn)階級政黨——共產(chǎn)主義者同盟在倫敦成立,這一組織按照《共產(chǎn)主義者同盟章程》來規(guī)定盟員的條件、同盟的組織機構(gòu)——支部、區(qū)部、總區(qū)部、中央委員會和代表大會。《共產(chǎn)主義同盟章程》規(guī)定,黨的各級領(lǐng)導機關(guān)都必須經(jīng)由選舉產(chǎn)生、各級委員會要向代表大會報告工作、吸收或開除盟員必須由支部大會多數(shù)通過,等等。這些規(guī)定體現(xiàn)了制度規(guī)范的基本要求,適應(yīng)了社會化大生產(chǎn)條件下工人階級的組織化特征,也與現(xiàn)代民主政治的精神相契合。馬克思對于無產(chǎn)階級政黨組織制度化的思考對無產(chǎn)階級政黨的實踐產(chǎn)生實際的指導成效。俄國社會民主工黨堅持了馬克思的建黨思想,列寧將之更加嚴密化和組織化,這種嚴密化的組織就是依靠制度作為保障的。中國共產(chǎn)黨成立之初就是按照共產(chǎn)國際的要求以及借鑒俄國共產(chǎn)黨的經(jīng)驗來進行黨的建設(shè)的,黨的綱領(lǐng)、章程和各種決議案都是制度的載體,黨員資格、入黨程序和干部制度、組織架構(gòu)、會議制度、黨內(nèi)生活等都有十分明確的規(guī)定?？梢哉f,政黨組織的嚴密性與黨內(nèi)制度規(guī)范的完善程度緊密相關(guān),正是由于黨在成立之初對制度規(guī)范的重視,才使得全黨上下凝聚在一起,形成一個堅強的整體,保證黨在各個革命時期實現(xiàn)政治任務(wù)。

如前文所述,依規(guī)治黨是黨在取得執(zhí)政地位后對于黨內(nèi)治理的一種主體自覺,其前提是黨內(nèi)已經(jīng)運行多年的制度文本以及全黨對于黨內(nèi)各項規(guī)范和規(guī)則的認可。新中國成立時,中國共產(chǎn)黨已經(jīng)有多年的黨內(nèi)建設(shè)經(jīng)驗,逐漸形成了一整套規(guī)范體系,但在長期革命戰(zhàn)爭環(huán)境下,管黨的任務(wù)更加緊迫,“革命”思維嵌入黨的建設(shè)之中,圍繞軍事斗爭而開展的自我建設(shè)成為主導。對于執(zhí)政黨而言,不僅要領(lǐng)導國家各項事業(yè)的發(fā)展,而且要按照新的政治格局和執(zhí)政黨運行機制來理順黨內(nèi)各種關(guān)系,這就要求黨在已有的制度基礎(chǔ)上進行補充和完善,同時將黨的建設(shè)與國家治理結(jié)合起來。從政黨的外部建設(shè)看就是如何處理黨的領(lǐng)導與社會主義建設(shè)的關(guān)系,從內(nèi)部看就是如何加強黨內(nèi)治理、提升管黨治黨水平的問題?？梢哉f,依規(guī)治黨是黨的建設(shè)理念的重要轉(zhuǎn)變,是黨自覺探索馬克思主義政黨執(zhí)政規(guī)律的成果體現(xiàn)。雖然依規(guī)治黨的話語出現(xiàn)在黨執(zhí)政之后幾十年,但從實踐看,這一理念確實被黨一以貫之地堅持下來,成為一種自覺。在當前全面推進法治國的背景下,隨著法治思維和法治方式不斷融入執(zhí)政方式之中,依規(guī)治黨也將有新的內(nèi)涵和使命,這是中共執(zhí)政多年來寶貴的經(jīng)驗總結(jié),為下一階段黨內(nèi)建設(shè)指明了具體方向。

中國的進步與改革開放的歷程緊密相關(guān),黨的十八大以來,我們提出要不斷深化改革,對全面深化改革的總目標也作了規(guī)定,即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面深化改革是十八大以來中央的戰(zhàn)略部署,黨的建設(shè)本身也被納入改革的范疇,依規(guī)治黨可以看作是改革語境下的產(chǎn)物,與黨的建設(shè)制度改革緊密相連。那么,我們必須正視這個問題,即依規(guī)治黨的目標是什么?有人提出是“治國必先治黨,治黨務(wù)必從嚴,從嚴必有法度”。這一觀點把依規(guī)治黨作為全面從嚴治黨的重要途徑指了出來,換句話說,依規(guī)治黨的目標就是從嚴治黨,并為全面依法治國提供政治保證。按照這樣的邏輯,依規(guī)治黨被包含在全面從嚴治黨之內(nèi),是一種手段。事實上,依規(guī)治黨不應(yīng)局限于黨風黨紀建設(shè)這一范疇內(nèi),而是要與黨內(nèi)治理結(jié)合起來,其目的是探索執(zhí)政條件下無產(chǎn)階級政黨建設(shè)的規(guī)律,按照現(xiàn)代法治精神使黨更加適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化的領(lǐng)導角色,通過加強和改善黨內(nèi)組織運轉(zhuǎn)機制,從而轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式,提高領(lǐng)導水平,其最終目標是服務(wù)于黨領(lǐng)導的社會主義建設(shè)事業(yè),實現(xiàn)黨的最高綱領(lǐng)。

3 幾種可能的依規(guī)治黨實踐路徑

目前,理論界對依規(guī)治黨問題做了一些探討,主要集中在依規(guī)治黨的意義、依規(guī)治黨與依法治國的關(guān)系等方面。不少人對依規(guī)治黨的途徑和方式作了分析,認為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是依規(guī)治黨的載體,而黨內(nèi)法規(guī)存在的最大問題是“滯后”和“執(zhí)行不力”[4],也有人將之歸納為“有規(guī)不循、無規(guī)可依、違規(guī)難究”[5]。這些觀點很注重黨內(nèi)法規(guī)本身的建設(shè)以及法規(guī)的執(zhí)行,其突破口在于法規(guī)制度本身。事實上,推進依規(guī)治黨涉及黨的建設(shè)理念的重大轉(zhuǎn)變,也是黨內(nèi)由組織管理向全面治理的轉(zhuǎn)型,因此,要從多個方面入手,綜合考慮依規(guī)治黨的諸多要素,切實增強依規(guī)治黨的實效。

3.1 把發(fā)展黨內(nèi)民主融入依規(guī)治黨的過程之中。學界對于黨內(nèi)民主與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的關(guān)系有所探討,有學者提出,“黨內(nèi)民主的持續(xù)深化和發(fā)展,要求黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)為之提供強大的規(guī)范支持和制度保障”[6]。黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)民主各項制度和程序作了具體規(guī)定,有利于推動黨內(nèi)民主的貫徹落實并確認黨內(nèi)民主的成果[8]。這一觀點深刻指出了黨內(nèi)法規(guī)制度對于黨內(nèi)民主的積極作用,但黨內(nèi)民主對于黨內(nèi)法規(guī)的作用可能更加重要。隨著中國特色社會主義事業(yè)的不斷發(fā)展和經(jīng)濟社會文化水平的提高,黨員干部的學歷水平普遍提升,知識結(jié)構(gòu)也有極大改善,黨員群體年輕化、知識化趨勢更加明顯。其直接影響就是黨員理性思維更為突出,權(quán)利意識也有所增強。黨員干部比較注重對黨內(nèi)事務(wù)的知曉權(quán),政治參與熱情也比較高。這對于依規(guī)治黨而言,既是機遇,也是挑戰(zhàn)。

除了“立法”過程中貫徹黨內(nèi)民主的原則外,在進行黨內(nèi)決策、健全黨的領(lǐng)導、開展黨內(nèi)組織生活等諸多黨務(wù)活動中,都應(yīng)該有黨員的普遍參與。“中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主絕對是以黨的內(nèi)部為基礎(chǔ)的。在這里極少體現(xiàn)個人形態(tài),更多的是一個團結(jié)集體的形象?！盵7]132當前,黨員群體意見多樣化以及利益的多樣化使得組織的團結(jié)和一致行動受到影響,對于黨規(guī)黨紀的認識也會出現(xiàn)復(fù)雜情況。為此,很有必要加強黨員在遵守法規(guī)、執(zhí)行章程過程中的主體作用,黨員在涉及組織成員必須普遍遵守的禁令性規(guī)范時,一定要有非常明晰的底線意識,將個體的行為與組織榮譽緊密結(jié)合起來。在執(zhí)行其他規(guī)范性條文時,也應(yīng)該將執(zhí)行制度作為一種政治責任,不要逾越禁區(qū)。這些不僅是講政治、講規(guī)矩的具體體現(xiàn),而且也是黨內(nèi)民主在制度執(zhí)行過程中的具體運用。

3.2 訂立“良規(guī)”是依規(guī)治黨的緊迫任務(wù)。黨內(nèi)法規(guī)是依規(guī)治黨的基礎(chǔ),法規(guī)比制度的剛性強?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確了黨內(nèi)法規(guī)制定的主體只能是黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委,客體是規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度。如果說依規(guī)治黨是理順黨內(nèi)各種關(guān)系、規(guī)范黨員干部言行的良方,那么黨內(nèi)法規(guī)就是標尺,要想扎實推進依規(guī)治黨,就必須訂立好的黨內(nèi)法規(guī)。目前,黨內(nèi)法規(guī)存在一些不足,有的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性水平不高,有的系統(tǒng)性不強,還有的與國家法律銜接不夠[8]。也有人從反腐倡廉的制度建設(shè)上講到黨內(nèi)法規(guī)存在的一些問題,如重制度制定,輕執(zhí)行,導致不少制度淪為擺設(shè),有些反腐敗制度配套措施和問責機制缺乏,使得制度存在缺陷和短板,還有的制度因設(shè)計的主體不同,導致政策與法律、中央與地方層面的不一致[9]。這些論述基本上指出了黨內(nèi)法規(guī)在硬件上的不足,這些不足恰恰反映了我們在依規(guī)治黨方面所處的困境。

黨內(nèi)法規(guī)不同于國家法律,但是也具有法律的諸多特征,黨內(nèi)法規(guī)的“基本定位應(yīng)該屬于社會法和軟法”[10]。有學者認為,“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間主要呈現(xiàn)五種關(guān)系,即價值取向的一致性、規(guī)范對象的相融性、功能發(fā)揮的互補性、文化倡導的層級性、制度建設(shè)的銜接性”[11]。這些闡述表明黨內(nèi)法規(guī)與國家法律緊密聯(lián)系,也從一個側(cè)面反映了黨內(nèi)立法的嚴肅性和難度。從理論上講,黨內(nèi)法規(guī)如同法律一樣,是從黨內(nèi)實踐活動、黨員具體行為中高度抽象出來的一種行為模式,它的創(chuàng)制必須注重科學性和民主性,要代表絕大多數(shù)成員的意志,具備穩(wěn)定性、可改進性。那么,黨內(nèi)法規(guī)既要堅持馬克思主義政黨的屬性和要求,體現(xiàn)黨建的實踐經(jīng)驗,又要具有全局性和前瞻性,創(chuàng)立這樣一些法規(guī)必須考慮很多因素。我們可以從黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實境遇中發(fā)現(xiàn)“良法”的基本特征,即內(nèi)容完整、程序合理、表述嚴謹、規(guī)范性強?？梢哉f,制定這樣的黨內(nèi)法規(guī)是推進依規(guī)治黨的當務(wù)之急。黨規(guī)對黨員的要求比法律要求更高,黨員不僅要嚴格遵守法律法規(guī),而且要嚴格遵守黨規(guī)。這反映出黨規(guī)所獨有的特性,要求嚴格意味著黨員將部分權(quán)利讓渡給集體,但是,在制定黨內(nèi)法規(guī)時,應(yīng)當充分保障黨員的權(quán)利,不能以組織本位影響到黨員的正當權(quán)益。

3.3 黨員干部自律是依規(guī)治黨的內(nèi)在支柱。中國共產(chǎn)黨是一個有著8 800多萬名成員、440多萬個基層黨組織的大黨。管黨治黨責任重大、任務(wù)艱巨,訂立完備的黨內(nèi)法規(guī)制度并且依據(jù)制度來維系龐大組織運轉(zhuǎn)是黨加強自身建設(shè)、鞏固執(zhí)政地位以及轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的必然要求。黨內(nèi)法規(guī)作為一種行為規(guī)范系統(tǒng),對所有的黨員具有約束力。黨內(nèi)法規(guī)之所以能夠得以施行,其依據(jù)在于黨內(nèi)法規(guī)是集中全體成員的共同意志,并且這種意志經(jīng)過一定的程序得以確認,被組織成員所認可。黨內(nèi)法規(guī)之所以能夠發(fā)揮效力,源自黨員的自覺認同以及黨內(nèi)組織懲戒力量的存在。但黨內(nèi)法規(guī)與國家法律中的刑事處罰和行政處罰相比較,黨內(nèi)懲處不涉及人身自由和財物剝奪,相對而言懲處較輕。

要增強黨規(guī)黨紀的執(zhí)行力,就不能簡單地把目光放在執(zhí)紀的權(quán)威和嚴厲程度上,更不能把法律的威懾力套用到黨內(nèi)法規(guī)之中,要從政黨組織自身的特性來尋找突破口。維系組織團結(jié)的根源在于成員對團體綱領(lǐng)、目標的認同。對于中國共產(chǎn)黨而言,政黨榮譽應(yīng)該是其生命。換句話說,黨內(nèi)法規(guī)服從和服務(wù)于黨的路線、方針和政策,是黨完成各項任務(wù)的組織保障。作為一名黨員,應(yīng)該有很強的遵規(guī)守紀意識,這是一種政治自覺。如果黨員喪失了對政黨目標和政黨價值的認同,那么再嚴厲的黨內(nèi)法規(guī)也不會起到作用,依規(guī)治黨也難以推行下去。中國共產(chǎn)黨歷來強調(diào)革命自覺,遵守黨內(nèi)法規(guī)是硬性的政治紀律。加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也就是要把嚴明政治紀律和政治規(guī)矩擺在更加重要的位置,使黨員接受黨內(nèi)法規(guī)約束成為一種習慣,并將之內(nèi)化為自覺行動。這種自覺既是一種自律,也是一種忠誠。有學者從政黨自律的角度探討黨內(nèi)治理,“所謂政黨自律,是指相對于黨外約束而言的政黨自我約束,是政黨內(nèi)在的一種區(qū)別于外在強制性懲罰的行為”[12]。如果將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與政黨自律相結(jié)合的話,會有更好的效果。

黨員干部作為依規(guī)治黨的對象,其對黨的忠誠、對黨員榮譽的珍惜是遵規(guī)守紀的內(nèi)在動力。這也在一定程度上體現(xiàn)了中央反復(fù)強調(diào)的補足共產(chǎn)黨人精神上的“鈣”的現(xiàn)實要求。十八大以來黨反復(fù)強調(diào)要堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合,使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程。當依規(guī)治黨成為

緊迫要求和嚴峻任務(wù)時,應(yīng)當看到黨員信仰的堅定對于黨內(nèi)治理的重要性。作為一個意識形態(tài)特征鮮明且將思想建設(shè)作為優(yōu)良傳統(tǒng)的無產(chǎn)階級政黨而言,黨員需要不斷加強對法規(guī)的學習和理解,以高度的政治責任感加強行為自律,形成團體的自我約束,將黨內(nèi)法規(guī)作為在黨內(nèi)立身的準繩。唯有如此,依規(guī)治黨才有內(nèi)在的支撐,其成效也會更加顯著。

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