楊淵浩

(吉林大學(xué)行政學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012)

黨的十八大報(bào)告指出：加強(qiáng)社會(huì)建設(shè),必須以保障和改善民生為重點(diǎn)。提高人民物質(zhì)文化生活水平,是改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。近年來,社會(huì)組織因其具有明顯的非營(yíng)利性、志愿性和公共性等特征而受到黨和政府的高度重視。20世紀(jì)80年代以來,社會(huì)組織作為區(qū)別于政府組織和市場(chǎng)組織的第三方力量,在西方福利國(guó)家建設(shè)過程中承擔(dān)了重要的供給職能,在一定程度上彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)在福利國(guó)家建設(shè)中的缺陷。改革開放以來,中國(guó)的社會(huì)組織獲得了有利于自由發(fā)展的政治和社會(huì)土壤,在規(guī)模和質(zhì)量上均顯著提升。雖然中國(guó)的社會(huì)組織的發(fā)展仍處于起步和探索的階段,但是它在改善民生方面的突出作用已經(jīng)得到黨和政府的認(rèn)可。當(dāng)前,認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在改善民生中的特殊作用,認(rèn)清當(dāng)前中國(guó)社會(huì)組織在發(fā)揮民生建設(shè)積極作用過程中的阻力,探索社會(huì)組織履行民生責(zé)任的路徑,對(duì)社會(huì)組織自身以及社會(huì)主義民生建設(shè)的發(fā)展具有重要作用。

1 社會(huì)組織：改善民生的重要力量

從一般意義上講,社會(huì)組織這一概念是對(duì)非營(yíng)利組織、非政府組織、社會(huì)團(tuán)體、第三部門、志愿性組織等概念的統(tǒng)稱,具有較強(qiáng)的非營(yíng)利性、志愿性和公共性特征。隨著政府對(duì)社會(huì)組織研究的不斷深入,在20世紀(jì)90年代福利制度的新一輪改革過程中,政府在繼續(xù)加強(qiáng)福利市場(chǎng)化改革的同時(shí)推進(jìn)福利社會(huì)化的建設(shè),并與很多志愿組織、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織等共同承擔(dān)福利國(guó)家的職能,其目的在于：進(jìn)一步豐富福利供給社會(huì)資源的來源渠道,提升政府福利供給能力;通過政府與社會(huì)組織的協(xié)調(diào)與互動(dòng)來促進(jìn)福利制度的穩(wěn)定發(fā)展。在政府與市場(chǎng)和社會(huì)組織在福利制度框架下合作即“福利多元主義”的發(fā)展模式中,政府對(duì)福利公共資源的管理主要通過制定政策的方式實(shí)現(xiàn),通過制定公共政策實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的科學(xué)管理,提高社會(huì)組織汲取社會(huì)資源的能力,同時(shí)借助經(jīng)濟(jì)政策提高社會(huì)組織的福利供給效率,最終形成多元供給主體的有機(jī)結(jié)合。正如克林頓所說,“我們要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),又要社會(huì)公正。我們不相信自由放任主義,但我們也不相信單靠政府能解決這些問題”[1]290。從全能型政府到政府與市場(chǎng)建立契約關(guān)系,再到重新認(rèn)可社會(huì)組織的福利供給價(jià)值,形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的有機(jī)統(tǒng)一的福利供給體系,這一系列的改革使得社會(huì)組織作為福利國(guó)家建設(shè)不可或缺的力量而受到西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府的認(rèn)可和重視。

改革開放以來,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,同時(shí),也促進(jìn)了社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展。但是,中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展起步較晚,難以全面滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。雖然社會(huì)組織就自身發(fā)展階段而言尚處于探索的階段,但是這并不能忽視30多年來社會(huì)組織對(duì)民生建設(shè)的突出作用,這也正是黨和政府加大力度支持社會(huì)組織發(fā)展的重要原因,在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》(2006年10月11日)中明確指出要支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)。社會(huì)組織已成為中國(guó)民生建設(shè)過程中不可忽視的優(yōu)勢(shì)力量。政府作為民生建設(shè)的政治責(zé)任主體,理應(yīng)承擔(dān)提高公民生活質(zhì)量、保障弱勢(shì)群體的基本權(quán)利、維護(hù)社會(huì)公正的責(zé)任。自中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度在20世紀(jì)90年代確立以來,黨和政府在對(duì)民生建設(shè)不斷艱辛探索的基礎(chǔ)上,通過更新公共服務(wù)理念、深化對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)、完善相關(guān)制度建設(shè)和豐富法律法規(guī)體系等方式,將社會(huì)組織納入到民生建設(shè)中來,政府與社會(huì)組織的互動(dòng)成為中國(guó)民生建設(shè)的主要特征之一。

從改善民生的角度來看,中國(guó)的社會(huì)組織對(duì)民生建設(shè)的貢獻(xiàn)主要有以下幾點(diǎn)：

第一,社會(huì)組織可以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源,有助于緩解政府的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。民生建設(shè)的基礎(chǔ)在于公共財(cái)政源源不斷的支持,政府的作用在于將有限的公共財(cái)政資源合理、高效地運(yùn)用于提升公民生活質(zhì)量的方面,保障民生建設(shè)的穩(wěn)步發(fā)展。在民生建設(shè)這一惠及13億人口的大工程面前,財(cái)政緊張問題在所難免。相對(duì)于政府與市場(chǎng)而言,社會(huì)組織具有較強(qiáng)的調(diào)動(dòng)社會(huì)資源能力,可以通過公益性的募款行動(dòng)或者社會(huì)組織的志愿性活動(dòng)吸納社會(huì)資源,將其有規(guī)劃地運(yùn)用到民生建設(shè)中,彌補(bǔ)政府利用社會(huì)資源不充分的問題,在一定程度上緩解政府的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第二,社會(huì)組織有助于提高政府的公共服務(wù)供給能力,滿足人民群眾的多元化需求。在改革開放之前,中國(guó)民生建設(shè)的所有事項(xiàng)均由政府來決策和買單,社會(huì)組織在民生領(lǐng)域幾乎沒有生存空間。然而,改革開放以后,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,公民對(duì)公共服務(wù)的需求不僅僅在數(shù)量上增長(zhǎng)較大,在多樣性上也表現(xiàn)出一定的愿望。就公共服務(wù)需求數(shù)量的增長(zhǎng)而言,政府尚可以通過刺激經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)、加強(qiáng)自身職能轉(zhuǎn)換、加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付建設(shè)、與市場(chǎng)建立合同關(guān)系等來盡可能滿足之;而就公民對(duì)多樣性的公共服務(wù)需求而言,則要求政府必須借助社會(huì)組織來實(shí)現(xiàn)。政府作為公共利益的代表,在民主社會(huì)中傾向于滿足“中位選民”的需求,即盡可能實(shí)現(xiàn)大多數(shù)公民對(duì)公共服務(wù)的種類需求,這就不可避免地導(dǎo)致少數(shù)群體的公共服務(wù)種類需求不能受到足夠的重視。社會(huì)組織可以彌補(bǔ)政府在多樣性供給方面的不足,為社會(huì)少數(shù)群體提供特定種類的公共服務(wù),幫助政府完善公共服務(wù)供給職能,擴(kuò)大公共服務(wù)的社會(huì)覆蓋面,滿足社會(huì)公共服務(wù)的多元化需求。

第三,社會(huì)組織作為公民利益表達(dá)的一個(gè)管道,有助于緩和社會(huì)矛盾。民生建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的工程,它不僅要對(duì)公民的物質(zhì)生活提供幫助,對(duì)公民的政治和文化需求的滿足也需要發(fā)揮重要作用。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快使得公民的物質(zhì)生活水平得到顯著提升,與此同時(shí),隨著公民政治需求的逐漸發(fā)展,積極參與公共事務(wù)、滿足多元化的政治利益訴求成為當(dāng)前民生建設(shè)的重要任務(wù)。社會(huì)組織是具有相似或者相同利益的公民自愿結(jié)合的群體,“往往作為特定群體特別是弱勢(shì)群體的代言人,表達(dá)其利益訴求和政策主張”[2]。以組織化的形式來表達(dá)利益訴求加強(qiáng)了公民對(duì)政府決策的影響力,政府在公共決策過程中不可忽視這些利益訴求。另一方面,公民表達(dá)利益總需要有效的渠道,政府作為社會(huì)整體的管理者和規(guī)劃者,難以顧及每一個(gè)體的利益愿望,而社會(huì)組織能夠全面整合特定群體內(nèi)社會(huì)個(gè)體的利益,以更加理性的方式向政府提供決策建議,提高政府決策的可行性。

第四,社會(huì)組織要保障弱勢(shì)群體的利益,這有助于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合。從社會(huì)發(fā)展的角度看,民生建設(shè)的具體措施都要力求實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有機(jī)整合,在實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)全面發(fā)展的同時(shí)加快國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)。改革開放以來,中國(guó)在取得顯著經(jīng)濟(jì)成就的同時(shí),社會(huì)分化日益明顯,弱勢(shì)群體成為民生建設(shè)特別需要關(guān)注的群體。然而,由于政府對(duì)“中位選民”利益的眷顧和市場(chǎng)對(duì)利益最大化的追求,加之弱勢(shì)群體在獲取公共資源的能力方面相對(duì)欠缺以及他們?cè)趨⑴c市場(chǎng)行為時(shí)資源嚴(yán)重不足等劣勢(shì),其利益難以得到關(guān)注和滿足。社會(huì)組織可以彌補(bǔ)政府這方面的不足,它可以“作為特定弱勢(shì)群體的代言人,表達(dá)其利益訴求和政策主張”[3]24。一方面,政府可以通過財(cái)政撥款等方式支持社會(huì)組織扶助弱勢(shì)群體,滿足其基本生活需求,實(shí)現(xiàn)民生建設(shè)的公益性;另一方面,社會(huì)組織可以通過積極的募捐、志愿活動(dòng)等形式,加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的照顧和支援,彌補(bǔ)政府民生建設(shè)的空白區(qū)域,同時(shí),還可以通過一定的合法程序引起政府對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注。

2 中國(guó)民生建設(shè)過程中社會(huì)組織有效運(yùn)作的阻力

加強(qiáng)政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)與合作是民生建設(shè)工程的重要環(huán)節(jié),改革開放以來,國(guó)家對(duì)公民的生活保障逐漸從單位保障轉(zhuǎn)向社會(huì)保障,這對(duì)中國(guó)政府在履行民生職能方面提出了更高的要求。當(dāng)前,從中國(guó)民生建設(shè)的維度看,社會(huì)組織在理念、功能、主體、方式等方面均有重大實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,政府履行民生職能的方式也逐漸多元化,同時(shí),在民生建設(shè)過程中仍存在一些制約社會(huì)組織發(fā)展的阻力。

2.1 行政干預(yù)下社會(huì)組織呈現(xiàn)的“官民二重性”

改革開放以來,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立加快了政府職能轉(zhuǎn)變,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)方式和范圍發(fā)生了較大的變化,但是政府不適當(dāng)干預(yù)社會(huì)組織的問題依舊較為突出,行政干預(yù)對(duì)社會(huì)組織在公共資源占有、社會(huì)認(rèn)可、政府支持等方面有較大影響,這使得不少社會(huì)組織具有較明顯的“官民二重性”特征。

"天氣逐漸變冷，真正的冬天來了。每到這個(gè)時(shí)候，一些與冬天有關(guān)的老梗又會(huì)沉渣泛起?，F(xiàn)在，我們就把它們一網(wǎng)打盡！"

雖然中國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展表現(xiàn)出鼓勵(lì)和支持的態(tài)度,但是“雙重登記管理制度”(即地方各級(jí)民政部門是社會(huì)組織的登記管理機(jī)關(guān),同時(shí)社會(huì)組織還需要找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位并受其監(jiān)督)使得社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻過高,獲得政府認(rèn)可的合法性身份較難,嚴(yán)重阻礙其充分發(fā)揮民生職能。即使那些獲得政府準(zhǔn)入許可的社會(huì)組織也因其大多掛靠政府組織或者事業(yè)單位而具有較強(qiáng)的“官辦”色彩,逐漸演變?yōu)檎穆毮軘U(kuò)展部門且承擔(dān)一定的行政責(zé)任,而那些“民辦”的社會(huì)組織由于相對(duì)缺少政府的扶持和社會(huì)認(rèn)可,難以承擔(dān)重任。

競(jìng)爭(zhēng)是社會(huì)組織不斷提高承擔(dān)社會(huì)責(zé)任能力的重要手段,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,市場(chǎng)主體只有經(jīng)歷了良性競(jìng)爭(zhēng)的鍛煉才能提供更好的公共服務(wù)。然而政府更多關(guān)注的是競(jìng)爭(zhēng)之外的問題,在某種程度上忽視了競(jìng)爭(zhēng)的重要性,從而使社會(huì)組織得不到充分的鍛煉,比如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定,申請(qǐng)民辦非企業(yè)單位登記,只要有“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位,沒有必要成立的”情形,登記管理機(jī)關(guān)不予登記。這種規(guī)定使得社會(huì)組織尤其是那些具有“官辦”色彩的社會(huì)組織容易在一定區(qū)域內(nèi)形成壟斷,還會(huì)導(dǎo)致這種社會(huì)組織缺少競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),不注重提高自身承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的能力,造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

社會(huì)組織本身作為獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外的第三種力量,其初衷在于彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在民生建設(shè)中的不足。在中國(guó),由于社會(huì)組織的發(fā)展處于剛起步的階段,需要政府的支持和合理的干預(yù),但這種干預(yù)是以保證社會(huì)組織科學(xué)發(fā)展為前提的。相對(duì)于政府而言,中國(guó)的社會(huì)組織在民生建設(shè)領(lǐng)域尚處于弱勢(shì),這使它在很多事項(xiàng)上需要照顧政府的政策和意愿,有時(shí)甚至是完全聽從政府的安排,在很多情況下演變?yōu)橐环N“類行政部門”,更多地履行行政責(zé)任而不是社會(huì)責(zé)任。有學(xué)者評(píng)論,“作為理論上的非政府組織和現(xiàn)實(shí)的體制內(nèi)因素”,社會(huì)組織的“行為總是自覺或不自覺地以政府為基礎(chǔ),在提供公共服務(wù)的問題上也傾向于以政府的名義或以政府委托的名義進(jìn)行”[4]。社會(huì)組織在政府權(quán)威的不適當(dāng)干預(yù)下缺乏獨(dú)立性,更不用說成為同等于政府和市場(chǎng)的第三方力量,在這種公共服務(wù)主體運(yùn)轉(zhuǎn)模式下,社會(huì)組織難以有效彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在改善民生過程中的建設(shè)空白。

2.2 與社會(huì)組織相關(guān)的法律法規(guī)體系不健全

當(dāng)前,中國(guó)的社會(huì)組織按照性質(zhì)可以劃分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)等三大類,但是中國(guó)法律體系中并沒有直接對(duì)這三類社會(huì)組織的運(yùn)作的有針對(duì)性的立法,只是頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》來規(guī)定社會(huì)組織的行為,無論從層次、范圍還是實(shí)用性的角度看,都有較大的提升空間;同時(shí),這些管理?xiàng)l例也沒有及時(shí)回應(yīng)社會(huì)組織的發(fā)展需要而進(jìn)行修訂與完善,“這就使得社會(huì)組織/非營(yíng)利組織享有什么權(quán)利、享有什么優(yōu)惠政策、應(yīng)該承擔(dān)什么義務(wù)等基本問題都比較模糊,造成了社會(huì)組織生存發(fā)展環(huán)境具有較大的不確定性”[5]12-13,缺少法律支持的社會(huì)組織,其發(fā)展軌跡也表現(xiàn)出較大的不穩(wěn)定性。

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是社會(huì)主義民生建設(shè)的前提,然而中國(guó)尚沒有法律來專門明確規(guī)定社會(huì)組織在民生建設(shè)中的重要地位。改革開放以來,雖然有關(guān)社會(huì)保障的立法建設(shè)已取得較大成就,尤其是2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布和實(shí)施在某種程度上為社會(huì)保障制度建設(shè)提供了可參照的具體原則和方針,但該法側(cè)重于社會(huì)保障具體實(shí)施的規(guī)定,沒有對(duì)社會(huì)組織民生供給價(jià)值的明確與肯定。民生建設(shè)需要政府制定相關(guān)社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策共同推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展,法律與政策的欠缺導(dǎo)致政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織在民生建設(shè)中難以把握自身的職責(zé)和權(quán)限,不可避免地會(huì)發(fā)生矛盾和摩擦,甚至在某些時(shí)候,社會(huì)組織成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種手段,其獨(dú)立性極易被忽視,公共社會(huì)資源逐漸變?yōu)樾姓Y源而使得社會(huì)組織難以發(fā)揮其特有的公共服務(wù)供給優(yōu)勢(shì)。

在社會(huì)組織發(fā)展的初期,政府是社會(huì)組織得以發(fā)展和保持獨(dú)立性的重要支持力量,然而有關(guān)法律法規(guī)體系的不健全使得政府對(duì)社會(huì)組織行為的干預(yù)缺乏合理性,嚴(yán)重?cái)D壓了社會(huì)組織的生存空間。公共財(cái)政的支持是社會(huì)組織得以存在的重要前提,在民生建設(shè)中,政府為社會(huì)組織提供財(cái)政支持的方式主要是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù),然而相關(guān)法律法規(guī)并沒有對(duì)資助的標(biāo)準(zhǔn)和方式等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定,政府在選擇資助對(duì)象、資助方式和資助數(shù)額上有較大的選擇權(quán),這種自由選擇權(quán)使得社會(huì)組織在很大程度上要受制于政府的意愿。社會(huì)捐贈(zèng)是社會(huì)組織財(cái)政來源的另一方式,但是中國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)對(duì)這一民間的籌資方式并沒有起到充分尊重和保護(hù)的作用,比如按照《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定,只有公募基金會(huì)才有資格向社會(huì)公開進(jìn)行募捐,而非公募基金會(huì)則不能進(jìn)行募捐,這嚴(yán)重限制了部分社會(huì)組織的財(cái)政來源,使得部分社會(huì)組織難以有效開展公共活動(dòng)。即使那些能夠進(jìn)行募捐的社會(huì)組織,也因?yàn)榘凑辗傻囊?guī)定需要事先得到行政許可,使得資金的籌集、使用等都受到外界因素的較大影響。

2.3 社會(huì)組織自身建設(shè)存在問題

改革開放以前,政府與社會(huì)之間是“強(qiáng)政府-弱社會(huì)”的關(guān)系,政府包辦公民基本公共服務(wù)的幾乎所有需求。改革開放以來,由于公共服務(wù)需求量的急速增長(zhǎng)和公民對(duì)公共服務(wù)多元化的需求增加,社會(huì)組織的公共服務(wù)供給優(yōu)勢(shì)得到黨和政府的重視。然而,對(duì)于新事物的理解與認(rèn)可需要一個(gè)過程,社會(huì)組織在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)處于自我摸索的階段,政府從穩(wěn)定大局的角度出發(fā),以保守的態(tài)度制定較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度來規(guī)制社會(huì)組織的發(fā)展。中國(guó)的社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展不過二三十年的時(shí)間,時(shí)間不長(zhǎng)、經(jīng)驗(yàn)相對(duì)匱乏、人才儲(chǔ)備相對(duì)欠缺,這些都是社會(huì)組織建設(shè)、管理和完善的不利因素。同時(shí),社會(huì)組織缺乏與市場(chǎng)主體、政府和新聞媒體等主體間的互動(dòng)與交流,在解決與其他社會(huì)主體的矛盾與沖突中更傾向于妥協(xié),在維護(hù)社會(huì)群體利益方面能力不足?？傮w上,與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比較而言,中國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展起步晚、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足、理論基礎(chǔ)相對(duì)薄弱,現(xiàn)階段難以更多更有效地承擔(dān)起民生建設(shè)的社會(huì)責(zé)任。

政府與社會(huì)組織的合作有時(shí)是通過市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織作為一種公益性的組織應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益為目標(biāo),抵制市場(chǎng)化的誘惑。社會(huì)組織可以通過參與市場(chǎng)行為來盈利,但是這些資金應(yīng)再次用于實(shí)現(xiàn)公共利益。然而越來越多的事例表明,當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)組織以營(yíng)利為目的的社會(huì)活動(dòng)日益增多,并且被組織私自占有,甚至有違法亂紀(jì)的現(xiàn)象發(fā)生。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《社會(huì)中介組織的腐敗狀況與治理對(duì)策研究》指出,部分社會(huì)組織利用參與宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的便利而與政府官員勾結(jié)[6]。如果社會(huì)組織缺少具體可行的公益目標(biāo),或者逐漸在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下偏離原來的目標(biāo),那么,它就難以得到公民的重視與認(rèn)可,其社會(huì)資源的組織和動(dòng)員會(huì)受到負(fù)面影響。

2.4 政府缺乏對(duì)社會(huì)組織的科學(xué)管理

隨著社會(huì)組織的不斷壯大,它在公共服務(wù)領(lǐng)域的重要性日益明顯,這會(huì)加快政府從全能型政府轉(zhuǎn)向管理型政府。值得注意的是,政府對(duì)社會(huì)組織依賴程度的加深會(huì)導(dǎo)致其對(duì)民生建設(shè)的控制能力下降,這對(duì)政府的科學(xué)管理提出了挑戰(zhàn)。一方面,“隨著權(quán)力分散和眾多半自治實(shí)體參與公共項(xiàng)目的運(yùn)作,即使簡(jiǎn)單的任務(wù)也會(huì)變得困難起來。間接形式的政府管理比直接管理要求更深入細(xì)致的規(guī)劃……政府不僅要對(duì)公共機(jī)構(gòu)的內(nèi)部動(dòng)力充分了解,還要對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)加以認(rèn)識(shí),學(xué)會(huì)如何管理好復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò),在相互依賴的體制中如何與非營(yíng)利組織學(xué)會(huì)合作,如何構(gòu)建獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以克服委托-代理關(guān)系的道德風(fēng)險(xiǎn),以及如何為難以估計(jì)的后果建立一種責(zé)任分擔(dān)感”[7]208。由于管理水平不足,政府對(duì)社會(huì)組織更多地以領(lǐng)導(dǎo)代替管理,抑制了社會(huì)組織的活力。另一方面,當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)組織雖然具有較明顯的“官民二重性”,但它畢竟不同于行政機(jī)構(gòu),具有相對(duì)獨(dú)立的行動(dòng)準(zhǔn)則和價(jià)值追求,這就加大了政府對(duì)多元主體管理的難度。隨著民生建設(shè)中多元供給機(jī)制的逐步建立與完善,政府對(duì)社會(huì)組織的控制能力減弱,較為單一的管理方式已不能實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)組織的有效管理。

社會(huì)組織在民生建設(shè)中的重要作用近來得到了中國(guó)各級(jí)政府的重視,但是僅僅理念上的重視不夠,更需要的是政策上的支持。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮必然帶來社會(huì)組織的發(fā)展,政府職能的轉(zhuǎn)型也要求注重社會(huì)組織的發(fā)展,尤其是在政策制定上要重視發(fā)揮社會(huì)組織在民生建設(shè)中的積極作用。當(dāng)前,由于缺少必要的政策支持,社會(huì)組織有時(shí)自尋生存之道,通過參與市場(chǎng)行為來維持自身的生存與發(fā)展,這使得它在民生建設(shè)中的作用常常被弱化,難以得到社會(huì)公眾的認(rèn)可。另外,由于中國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)等尚需一段時(shí)期來涵育和發(fā)展,因此對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督主要依靠政府的監(jiān)督,然而,由于中國(guó)監(jiān)督體制的不健全,部分社會(huì)組織的行為得不到有效約束,政府難以對(duì)其進(jìn)行有效管理。再有,由于政府對(duì)社會(huì)組織準(zhǔn)入要求門檻過高,使得那些沒有登記的社會(huì)組織游離于政府的監(jiān)管之外,而對(duì)那些合法登記的社會(huì)組織的日常監(jiān)管也不全到位,使社會(huì)組織的發(fā)展軌跡逐漸偏離原有目標(biāo)。政策上的疏忽和監(jiān)管的不到位使得中國(guó)的社會(huì)組織無法良性運(yùn)轉(zhuǎn),其調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、籌集社會(huì)資金、提供公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)沒有充分發(fā)揮出來,難以形成可靠的公共服務(wù)供給主體。

3 社會(huì)組織有效履行民生責(zé)任的路徑

民生建設(shè)肩負(fù)著促進(jìn)國(guó)家與公民、政府與社會(huì)共同發(fā)展的使命,充分發(fā)揮社會(huì)組織在民生建設(shè)中的積極作用是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府今后民生建設(shè)的重點(diǎn)工程。

首先,要從理念上轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí),建立政府與社會(huì)組織的合作與信任關(guān)系。中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完全確立不過20多年的時(shí)間,社會(huì)組織作為一種新興的力量需要時(shí)間來發(fā)展和充實(shí)自己。政府作為社會(huì)組織發(fā)展的可靠后盾,理應(yīng)在合理的范圍內(nèi)為社會(huì)組織提供必要的財(cái)政支持和政策支撐,政府在將提供公共服務(wù)的供給責(zé)任轉(zhuǎn)給社會(huì)組織的過程中,要使“政府成為絕大多數(shù)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)收入的唯一重要來源”[8]89。另外,要加快政府職能轉(zhuǎn)變,從政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置上體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)組織的重視。社會(huì)組織能否很好地承擔(dān)民生建設(shè)的社會(huì)責(zé)任,關(guān)鍵在于政府對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可。政府應(yīng)尊重社會(huì)組織在民生建設(shè)中的主體性地位,將社會(huì)組織看作與自身同等重要的民生建設(shè)供給主體。民生建設(shè)社會(huì)化是政府提高公共服務(wù)效率的可靠選擇,政府應(yīng)與社會(huì)組織建立長(zhǎng)期的合作與互信關(guān)系,一方面認(rèn)可社會(huì)組織在民生建設(shè)部分領(lǐng)域的突出優(yōu)勢(shì),以合作的形式促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展,另一方面對(duì)社會(huì)組織給予充分的信任,通過簽訂合同契約等方式實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng),提高社會(huì)資源的利用率。

其次,要健全社會(huì)組織相關(guān)法律體系,推進(jìn)社會(huì)組織公益性發(fā)展。立法是約束政府與社會(huì)組織行為的有效方式,當(dāng)前完善社會(huì)組織法律體系最為關(guān)鍵的就是要“盡快制定與憲法相銜接的社會(huì)組織基本法,從法律層面上明確社會(huì)組織性質(zhì)、作用、法律地位、權(quán)利義務(wù)、管理體制、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)權(quán)即稅收減免條件等”[9]99。憲法是國(guó)家的根本大法,它為國(guó)家的一切行為提供原則性的指導(dǎo),只有當(dāng)社會(huì)組織的立法工作同憲法有機(jī)結(jié)合起來,完善社會(huì)組織法律體系建設(shè)的基礎(chǔ)工作才算基本完成。應(yīng)當(dāng)對(duì)不同類別的社會(huì)組織分別立法予以規(guī)范,最終以法律替代現(xiàn)有的條例和規(guī)章等,提高社會(huì)組織的立法層次。在此基礎(chǔ)上,在完善行政法規(guī)方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府行為的立法,修正政府與社會(huì)組織的關(guān)系,尤其在登記監(jiān)管、行政指導(dǎo)、政府干預(yù)、政府采購(gòu)等方面細(xì)化實(shí)施條例和細(xì)則,從法律層面規(guī)范政府行為,給社會(huì)組織必要的自由和生存空間。

最后,要建立合理的民生責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,提高社會(huì)組織公共服務(wù)供給能力。政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織已經(jīng)成為我國(guó)民生建設(shè)不可或缺的主體,清晰地劃分供給責(zé)任有利于各民生建設(shè)主體明確自身職責(zé),有利于它們更好地承擔(dān)相關(guān)職能。改善民生需要涵蓋政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的制度網(wǎng)絡(luò)。在這里,政府的責(zé)任是有限的,也是最根本的,即政府應(yīng)主要以維護(hù)社會(huì)公正為目的而進(jìn)行一系列的行政措施。市場(chǎng)應(yīng)以提高公共資源使用效率為主要目的。而社會(huì)組織則是要彌補(bǔ)政府和社會(huì)在民生建設(shè)中的不足,即彌補(bǔ)政府主要顧及“中位選民”利益需求之不足和彌補(bǔ)市場(chǎng)主要顧及具有購(gòu)買力的消費(fèi)者之缺陷,保障少數(shù)群體和弱勢(shì)群體的民生權(quán)利。要通過建立合理的民生責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,科學(xué)認(rèn)定社會(huì)組織在搜集第一手資料、保障弱勢(shì)群體基本權(quán)利、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源等方面的優(yōu)勢(shì),明確社會(huì)組織的公益活動(dòng)目標(biāo)和依據(jù),提高其公共服務(wù)供給的針對(duì)性。

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