劉小琴　中華人民共和國文化部公共文化司巡視員

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《公共圖書館法》立法進(jìn)程

劉小琴中華人民共和國文化部公共文化司巡視員

尊敬的各位嘉賓，大家上午好!非常高興今天有這個機(jī)會向大家匯報一下關(guān)于《公共圖書館法》立法工作的進(jìn)展情況我知道大家都非常關(guān)心這項工作，因為這部法律的出臺，將是我國歷史上第一部關(guān)于圖書館的國家法律?！豆矆D書館法》從立法到現(xiàn)在也已經(jīng)有七八年的時間了，能夠走到今天是我們?nèi)珖鴪D書館界共同努力的結(jié)果，也是相關(guān)的專家、學(xué)者和有關(guān)部門大力支持的結(jié)果。我分以下幾個方面進(jìn)行匯報：

1　《公共圖書館法》的進(jìn)展和立法過程

我們最早提出圖書館的立法工作是在2001年，當(dāng)時的背景是我們國家的黨和政府已經(jīng)提出了依法治國的思想。而2001年正好是臺灣地區(qū)的《圖書館法》出臺，所以我們當(dāng)時就想也應(yīng)該提出圖書館法的立法計劃，文化部就將它作為重點工作提出來。后來經(jīng)過幾年的醞釀發(fā)現(xiàn)，我們最需要的還是《公共圖書館法》，因為是公共圖書館在承擔(dān)保障公民文化權(quán)益的任務(wù)。雖然各類型的圖書館之間有共同點，但也還是有各自的側(cè)重。為了加快圖書館的立法工作進(jìn)程，我們想還是先從《公共圖書館法》突破，所以從2008年開始就轉(zhuǎn)為先起草《公共圖書館法》。起草的第一步就是先要開始一些課題的研究，當(dāng)時中國圖書館學(xué)會組織全國圖書館界的力量成立了十幾個課題組，分別對國內(nèi)外的立法和法規(guī)性文件進(jìn)行了梳理和研究，分別圍繞立法的中心問題提出了研究報告，為立法工作提供了有力的支撐。在大家的共同努力下，200 年11月，完成了《公共圖書館法》的初稿，之后就開始征求各方面的意見進(jìn)行修改。在1年多之后，2011年6月有一件事情對的立法工作有很大的促進(jìn)作用，就是全國人大教科文衛(wèi)委員會專門召開了一次會議來聽取文化部對《公共圖書館法》的制定工作的情況匯報。全國人大會議對這項工作所給予的關(guān)注和支持，一方面使我們增強(qiáng)了信心，同時也確實給我們以指導(dǎo)，使我們通過代表的提問知道《公共圖書館法》應(yīng)在哪些方面去著力進(jìn)行規(guī)定。在進(jìn)行了完善修改之后，201 年12月《公共圖書館法（草案送審稿）》經(jīng)文化部入會研究通過之后正式上報國務(wù)院，這些是到2011年12月基本上取得的成果，可以說是《公共圖書館法》的研究起草階段。

第二個階段是調(diào)研和修改階段。在我們上報國務(wù)院之后，國務(wù)院的法制辦作為主管部門就開始被授予對這個法案的審理工作。法制辦首先是把這個草案發(fā)給中央文衛(wèi)有關(guān)部門和地方的有關(guān)圖書館部門來征求意見，同時，全國人大和國務(wù)院法制辦都圍繞《公共圖書館法》開展了一系列調(diào)研，僅2013年，全國人大教科文衛(wèi)委員會就分別組織兩個調(diào)研組到湖北和廣東進(jìn)行專題調(diào)研。2015年，全國人大會議上有許多提案，其中呼吁《公共圖書館法》立法的提案被列為全國人大重點立案，全國人大教科文衛(wèi)委員會高度重視，結(jié)合對這個議案辦的督查，又組織了對圖書館法的調(diào)研，2015年6月到貴州組織了一個非常細(xì)致的、從上到下的調(diào)研，當(dāng)時除了在實地考察、聽取各方面意見之外，還專門召開了一系列的座談會，其中包括與貴州省做這個提案的30多位人大代表的座談會; 從省級人大一直到市縣級人大、政府部門的座談會與圖書館方面的代表的座談會。國務(wù)院法制辦在2014年2月分別去山東省和四川省進(jìn)行了調(diào)研。這些調(diào)研工作的開展加深了全國人大和國務(wù)院法制辦有關(guān)部門關(guān)于我們圖書界對立法的需求、圖書館事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀等方面的了解，同時也直接聽取了地方人大和政府法制工作部門的想法，為達(dá)成共識做了一個很好的鋪墊。

第三個階段就是公開征求意見階段。在公開征求意見之前，國務(wù)院法制辦和文化部共同為《公共圖書館法（征求意見稿）》又做了一次非常詳細(xì)的修改。2015年11月，國務(wù)院法制辦有關(guān)司局、我們司和文化部的政策法規(guī)司等部門坐在一起逐條對這個草案進(jìn)行了修改，認(rèn)為這個稿子可以向社會公開征求意見，同時也由法制辦向有關(guān)部門寄送，征求他們的意見。這個文本公布之后，2015年12月10日，我們司專門召開了一次研討會，就這個文本聽取與會專家和業(yè)界代表的意見，大家的意見一致是認(rèn)為目前這個文本可不做大的變動，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善以后盡快進(jìn)入下一個立法程序，爭取盡快出臺。目前這個文本集中了圖書館界和各方面的智慧，本著解決主要問題，為未來發(fā)展留下空間，努力達(dá)成最大共識，爭取早日出臺等指導(dǎo)思想和原則，更加突出重點，更加精煉，有些問題我們想把它留在實施細(xì)則或者其他的法制性文件里面再做進(jìn)一步的規(guī)定。

2　《公共圖書館法（征求意見稿）》中的若干重點問題介紹

目前這個草案的框架是6章43條，這6章是：第1章總則，第2章設(shè)立，第3章運行，第4章服務(wù)，第5章法律責(zé)任，第6章附則。這里邊想重點向大家介紹這么幾個情況，首先是關(guān)于《公共圖書館法》的調(diào)整對象，在開始起草《公共圖書館法》的時候，本來是把調(diào)整對象限于政府主辦的公共圖書館，面對現(xiàn)在形式的發(fā)展變化和有關(guān)方面的呼吁，我們覺得應(yīng)該把由社會其他組織和法人機(jī)構(gòu)甚至個人辦的面向社會提供公益性服務(wù)的圖書館也納入到公共圖書館里來，作為本法的適用對象，這是比較重要的一個調(diào)整。那么，目前關(guān)于這一條的規(guī)定是在第2條，第2條是這樣表述的：本法所稱公共圖書館，是指以提供閱讀服務(wù)為主要目的，收集、整理、保存、研究和傳播文獻(xiàn)信息，向公眾開放，并經(jīng)依法登記的非營利組織，包括由政府設(shè)立的公共圖書館和由公民、法人或者其他組織設(shè)立的公共圖書館。第二個問題是關(guān)于鼓勵社會力量舉辦圖書館，跟第一個問題是相聯(lián)系的，就是政府承擔(dān)著圖書館事業(yè)建設(shè)的主要責(zé)任，但是也要吸納社會力量，那么怎么來鼓勵呢？具體的措施是在第6條里，第6條是這樣表述的：國家鼓勵公民、法人或者其他組織依法設(shè)立公共圖書館或者向公共圖書館捐贈，并按照有關(guān)規(guī)定給予稅收優(yōu)惠和其他扶持政策。其他扶持政策這里面沒有寫得很具體，實際上就是說包括免費開放的經(jīng)費也是可以考慮向民辦圖書館提供的。第三個問題就是鼓勵政府舉辦的其他類型圖書館向公眾開放。指的就是高校圖書館、專業(yè)機(jī)構(gòu)圖書館應(yīng)該積極地創(chuàng)造條件向公眾開放，如果他們不開放，我們怎么鼓勵呢？和民辦圖書館一樣，應(yīng)該給他們一定的經(jīng)費支持。這在第6條的第2款里做了規(guī)定。第四個問題，關(guān)于經(jīng)費保障。大家一直希望對于經(jīng)費保障寫得比較具體、比較實，但是要尊重財政部門和有關(guān)部門的意見，經(jīng)過反復(fù)的協(xié)商，所以現(xiàn)在對于經(jīng)費保障就是提到要列入本級財政預(yù)算，?？顚Ｓ?，不得挪作他用。第五個問題，關(guān)于公共圖書館職能。在上一稿，我們曾經(jīng)對公共圖書館職能寫得比較具體、比較詳細(xì)，那么這次在修改的過程中，國務(wù)院法制辦的同志認(rèn)為公共圖書館職能是行業(yè)自己可以確定的問題，在法律里面不一定要寫那么具體，所以現(xiàn)在這個草案只是在第1條和第2條的表述里面提到了，公共圖書館是要滿足公民精神文化需求，提高公民科學(xué)文化素質(zhì)和社會文明程度的聯(lián)系，也提到了主要的業(yè)務(wù)就是收集、整理、保存、研究和傳播文獻(xiàn)信息。第六個問題，關(guān)于服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和總分管制。圖書館法的主要目的之一就是要表達(dá)這樣一個理念：我們不是要建立一個一個單獨的公共圖書館，而是要形成完善的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)之間應(yīng)該是因地制宜地形成總分館體系。第七個問題是法人治理結(jié)構(gòu)。這是為了加強(qiáng)我們公共圖書館每一個館的治理水平，所以根據(jù)我們國家最新的有關(guān)文件要求，這個草案對法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了明確要求，并且這一稿里面特別對獨立的公共圖書館應(yīng)當(dāng)制定章程、章程內(nèi)容包含什么做了具體的規(guī)定。第八個問題是呈繳本制度。我們在征求意見的時候，很多地方都說希望最后是能夠規(guī)定到省市一級的公共圖書館接納呈繳本，現(xiàn)在經(jīng)過與相關(guān)部門（主要是和國家新聞廣電出版總局）協(xié)商，覺得作為國家立法就規(guī)定到中央這一級，那么地方上怎么呈繳交，最好給地方立法，這就是一個比較典型的各部門之間要有一個充分理解、協(xié)商、達(dá)成共識的問題。第九個問題是聯(lián)合服務(wù)和共建共享。這里邊提到圖書館之間，包括圖書館、公共圖書館和其他圖書館之間都應(yīng)該開展聯(lián)合服務(wù)和共建共享，在服務(wù)方面之所以要立法，就是要從法律上規(guī)定大家都有這樣的責(zé)任和義務(wù)。第十個問題是社會化服務(wù)，主要是對現(xiàn)在推行政府采購和購買服務(wù)來做出相應(yīng)的回應(yīng)。

最后我想說，我們圖書館法的立法工作一直得到全國人大、國務(wù)院、中宣部的高度支持，全國人大在十二五期間還有即將出臺的十三五立法計劃中都把《公共圖書館法》列為一等項目，就是要推行出臺的項目，所以非常感謝朱兵主任。那么國務(wù)院目前也是把它列為工作重點，這次來參會的國務(wù)院法制辦的同事昨天還跟我講，他們要爭取2016年上半年能夠完成國務(wù)院法制辦的審理，能夠提交國務(wù)院正式批準(zhǔn)后上報全國人大。中宣部也是把它列入工作重點項目。那么我們要做什么呢？我們要積極做好配合工作，一個是跟法制辦一起繼續(xù)修改完善這個草案，二是為這個草案的審理過程中準(zhǔn)備一些背景材料，包括一些必要的資料數(shù)據(jù)、情況介紹，如果有些問題研究得不夠透的話，我們還要繼續(xù)調(diào)研。第三個方面就是，有關(guān)規(guī)定涉及到其他部門，比如剛才提到的呈繳本，必須要跟有關(guān)方面協(xié)商，達(dá)成共識，才能保證在人大通過。如果在人大審理的過程中，我們這樣寫其他部門就是不同意，這個法就擱置在那了，所以很重要的就是要協(xié)商達(dá)成共識。那么在前一階段的工作中，大家都非常關(guān)心，從不同的層面做出了貢獻(xiàn)，我希望大家繼續(xù)關(guān)心立法工作，積極諫言獻(xiàn)策，為立法工作提供智力支持，同時我們要多做宣傳，營造氣氛，在這個法出臺之后，我們要繼續(xù)積極的貫徹。

《公共圖書館法》立法工作面臨著非常好的立法時機(jī)，我們一定要抓住這個時機(jī)，順利推動它的出臺。目前有第一部公共圖書館法出臺就是最大的成就，可能當(dāng)中有些問題大家覺得還不滿足、還不解渴，不過沒有關(guān)系，我們還有機(jī)會因為我們還可以制定一些更具體的法規(guī)，我們還給地方有立法權(quán)，所以大家，要顧大局，要爭取最大的成果。

金武剛（華東師范大學(xué)副教授） ：我在看這個草案的時候有一個小小的問題，我們在座的也有很多圖書館館長和館員，我們草案的第16條講到了公共圖書館館長應(yīng)當(dāng)具備較高的文化知識、專業(yè)水平和組織管理能力。我想問一下咱們制定這個條款的時候是基于一個什么樣的情況，為什么要提這一條？

劉小琴：一個圖書館要辦好，其要素首先是它的設(shè)施條件，其次就是人，要有人才，人才里面首先就是館長。我們在做調(diào)研的時候，很多地方會提這個，說一個館長他是否真正熱愛圖書館事業(yè)，具備較高的文化素質(zhì)、管理水平，對圖書館的發(fā)展起著非常重要的作用和影響，所以我們在法律里面規(guī)定這一條，希望起到作用。因為館長目前來說還是由政府來任命的，那么政府在選拔合適的館長的時候應(yīng)該考慮到很多因素，最好是比較全面的，應(yīng)該有比較深厚的文化修養(yǎng)再加上豐富的管理經(jīng)驗，對圖書館的管理會更加得心應(yīng)手，而且對于為圖書館制定一些發(fā)展目標(biāo)、開展社會上的充分合作，都是非常重要的前提。

金武剛：謝謝劉司長！這個法案的出發(fā)點肯定是保障公民的權(quán)益，我們在座的很多都是圖書館員，他們也很關(guān)注這個法，圖書館員直接面向公眾、面向社會，他們個人的權(quán)益也需要保護(hù)，但是法律上沒有明確提出對他們的保護(hù)，那么我們從什么角度或者用什么方法保護(hù)圖書館從業(yè)者的權(quán)益？

劉小琴：現(xiàn)在這個草案里面有一個關(guān)于圖書館的開放問題，圖書館界很積極，說要做到節(jié)假日也開放，我們這次修改當(dāng)中已經(jīng)考慮到這個問題了，在表述上我們要修改，要更嚴(yán)謹(jǐn)，不要求圖書館在所有的法定節(jié)假日都開放，而是應(yīng)該在節(jié)假日有開放時間，就是說考慮讀者的需求，把最大的方便送給讀者的同時，也要考慮圖書館員的權(quán)利，讓我們圖書館員也有一定的假日休息的時間，我只是舉這樣一個例子。那么其他的，比如說，圖書館員享受專業(yè)資格現(xiàn)在已經(jīng)在實行，而且已經(jīng)比較成熟地在做，所以就沒有再特意的強(qiáng)調(diào)，但是實際上將來圖書館員的專業(yè)待遇，包括他們在接受不斷的繼續(xù)培訓(xùn)教育這方面，我們想通過其他的細(xì)則進(jìn)行規(guī)定，就是要保證圖書館員在事業(yè)發(fā)展方面有比較好的條件和環(huán)境同時在必要的其他待遇方面也應(yīng)該合情合理。

金武剛：謝謝劉司長！解釋得很詳細(xì)，我再提一個小小的問題，我看到在這個草案里有一條，就是在縣以下，我們鼓勵推行更基層綜合性文化服務(wù)中心共建，設(shè)立圖書室。那么這就有特殊情況，像有的地方，比如廣州、深圳他們已經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道營運有圖書館，像這個將來怎么調(diào)整？如果建綜合中心的話，我們這個圖書館的專業(yè)服務(wù)是不是會受到影響？

劉小琴：這個課題還需要我們繼續(xù)研究，從方向上來說，我們省市一直到縣一級的圖書館，相對來說功能是比較齊全的。再往下，基層的圖書館是一定離不開省市縣這三層圖書館對他們的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和資源方面的支持。所以下一步，我們要更好地推廣總分館制，這是一個方面；另外，在不能實行或一時條件還達(dá)不到總分館制程度的圖書館，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)以至街道甚至更基層的圖書館至少要做到業(yè)務(wù)指導(dǎo)。過去村一級的圖書室僅是采用非常簡單的管理方式，我們希望在新的發(fā)展時期，對于這些最基層的圖書館的館員，也應(yīng)該要把他們納入培訓(xùn)對象，讓他們了解圖書館的專業(yè)知識、掌握比較規(guī)范的服務(wù)理念和方法。

Legislative Process of Public Library Law