溫州市國土資源局鹿城分局　徐長波　葉定先　陳　琦

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淺議20年住宅用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期問題

溫州市國土資源局鹿城分局徐長波葉定先陳琦

近期，隨著上陡門、橫河南小區(qū)等一批上世紀(jì)90年代出讓的住宅用地使用權(quán)期間屆滿，溫州“20年到期房”如何續(xù)期引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注。這部分住宅用地使用權(quán)原出讓年限僅20年，如果土地使用權(quán)不延續(xù)，這些房屋的物權(quán)屬性將受影響，特別是與之有關(guān)的交易、抵押等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，溫州市共存在一千宗左右出讓期限僅20年的老房，屬于90年代該類房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)辦理劃撥轉(zhuǎn)出讓的歷史遺留問題。國土資源部、浙江省國土資源廳已組成聯(lián)合調(diào)研組，赴溫州調(diào)研指導(dǎo)住宅用地使用權(quán)20年到期的延長問題。溫州市國土資源局正在抓緊研究方案上報(bào)市政府和省國土廳，盡快出臺(tái)該歷史遺留問題的處置方案。

一、歷史背景

繼1990年國務(wù)院55號(hào)令《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》出臺(tái)之后，溫州市即開始實(shí)施國有土地使用權(quán)出讓工作，在劃撥房屋轉(zhuǎn)讓辦理過戶時(shí)將過去劃撥性質(zhì)的國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)為出讓性質(zhì)，并收取土地出讓金。在90年代該政策實(shí)行初期，土地有償出讓工作尚未取得群眾的支持和理解，且土地使用權(quán)證的重要性相對(duì)房產(chǎn)證而言也尚未得到群眾的廣泛認(rèn)可，為順利推進(jìn)工作，同時(shí)考慮到業(yè)主的經(jīng)濟(jì)承受能力，在不超過住宅用地法定最高出讓年限70年的前提下，溫州市按照20年、50年到70年出讓年限分檔為業(yè)主辦理劃撥轉(zhuǎn)出讓手續(xù)，簽訂出讓合同，并繳納相對(duì)應(yīng)的土地出讓金。這在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，從促進(jìn)政策推廣實(shí)施的角度來看具有一定的合理性，但同時(shí)也給后續(xù)土地管理工作埋下一定的管理隱患。

二、法律法規(guī)

1990年《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十、四十一條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記”。這種規(guī)定采取了“房隨地走”的方式處理建筑物歸屬問題，將房屋所有權(quán)當(dāng)成了土地使用權(quán)的附屬權(quán)利。然而，地上建筑物、其他附著物，作為私人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并不能簡(jiǎn)單規(guī)定由國家無償取得所有權(quán)。《憲法》第13條明確規(guī)定，“保護(hù)公民的房屋合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”。地上建筑物及其他附著物是土地使用權(quán)人投入資金開發(fā)產(chǎn)出的成果，權(quán)利人對(duì)這些建筑物擁有完全獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。

1994年《城市房地產(chǎn)管理法》取消了有關(guān)土地使用權(quán)期滿后“地上建筑物及附著物所有權(quán)由國家無償取得”的規(guī)定。另外，該法第21條對(duì)是否批準(zhǔn)申請(qǐng)續(xù)期的標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定，除公共利益需要收回土地使用權(quán)外，政府對(duì)用地者的土地使用權(quán)續(xù)期申請(qǐng)應(yīng)一律批準(zhǔn)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》相對(duì)于《暫行條例》來說有了巨大的進(jìn)步，取消了關(guān)于無償取得使用權(quán)期限屆滿土地上建筑物所有權(quán)的規(guī)定，更加關(guān)注對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。

2007年《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金”。

2007年《物權(quán)法》對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期規(guī)則，根據(jù)其土地用途的不同做了區(qū)分：“住宅用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期；非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依據(jù)法律規(guī)定辦理”。業(yè)主對(duì)住宅的所有權(quán)是永久的，但對(duì)于住宅所依附的土地僅享有最高70年的使用權(quán)，這種房地分離的情況本身就具有一定的矛盾性。正是為了與住宅的永久所有權(quán)相匹配，才出現(xiàn)了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定。這樣的規(guī)定是符合物權(quán)人行使物權(quán)的要求的。這也是法律首次提出住宅用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的概念，但自動(dòng)續(xù)期是否有償、如何續(xù)期、如有償則如何繳納土地出讓金、按何標(biāo)準(zhǔn)繳納現(xiàn)法律政策都未明確相關(guān)實(shí)施細(xì)則和配套政策，于是出現(xiàn)了基層土地管理部門在處理土地使用權(quán)續(xù)期問題時(shí)無章可循的情況。

三、原因分析

期間屆滿后，建設(shè)用地使用權(quán)與建筑物產(chǎn)權(quán)歸屬問題，主要是由我國特殊的國情引起的，其根源在于城市的土地所有權(quán)和建筑物所有權(quán)這兩個(gè)最基本的權(quán)利歸屬不統(tǒng)一。城市土地所有權(quán)屬于國家，而建筑物所有權(quán)屬于私人。在我國城鎮(zhèn)土地公有制的基本制度框架下，法律僅賦予用地者土地使用權(quán)，在有限期的時(shí)間內(nèi)實(shí)際享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，而未賦予土地所有權(quán)。由于土地與建筑物在天然屬性上是不可分離的，用地者在不可能獲得土地所有權(quán)的前提下，法律就制定了有限期的建設(shè)用地使用權(quán)制度，根據(jù)土地用途不同最高分別為40年、50年、70年不等。

而建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，土地與建筑物的矛盾將再次顯現(xiàn)出來。國家的土地所有權(quán)亟需經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)和法律保護(hù)；同時(shí)，用地者的土地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)也需要法律的同等保護(hù)。特別是住宅占據(jù)了普通群眾個(gè)人資產(chǎn)的絕大部分，其不僅僅體現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還蘊(yùn)含了十分重大的社會(huì)價(jià)值，這兩方面應(yīng)如何權(quán)衡和協(xié)調(diào)，直接關(guān)系到我國的經(jīng)濟(jì)有序建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，更關(guān)系到民生根本的住房保障問題。因此，在制定土地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期政策時(shí)，應(yīng)綜合統(tǒng)籌考慮以上因素。

四、他山之石

1981年12月，作為中國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深圳市頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》。依據(jù)該規(guī)定，商業(yè)用地為20年使用期、公建為30年使用期、住宅為50年使用期。20年后，深圳國際商業(yè)大廈的土地使用權(quán)面臨到期的尷尬境地。

基于此背景，2004年深圳市頒發(fā)了《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》。按照該規(guī)定，“到期房地產(chǎn)，業(yè)主需繼續(xù)使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則延長土地使用年期。延長方式包括補(bǔ)交地價(jià)簽訂土地出讓合同或支付土地租金簽訂土地租賃合同。在國家規(guī)定的最長土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)交地價(jià)數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)的35%并按約定年期修正，補(bǔ)交地價(jià)一次性支付；土地租金按年支付，其標(biāo)準(zhǔn)由市國土管理部門定期公布”。

這個(gè)文件為當(dāng)時(shí)眾多舊樓續(xù)期找到出路，地價(jià)三五折由此成為深圳市解決土地使用權(quán)提前到期的一個(gè)套路。勇于探索創(chuàng)新的深圳也成為國內(nèi)首個(gè)成功續(xù)期住宅用地使用權(quán)的案例，值得參考學(xué)習(xí)。

五、政策建議

要徹底解決70年住宅用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期的問題，還需從制度頂層設(shè)計(jì)層面就《物權(quán)法》盡快出臺(tái)相關(guān)配套政策，明確具體實(shí)施細(xì)則，以指導(dǎo)地方土地管理部門開展續(xù)期工作。這一規(guī)范應(yīng)該由更上位的法律法規(guī)完成，而不是由地方規(guī)章來解決。

而針對(duì)“20年到期房”這一溫州市區(qū)特殊歷史遺留問題，基于保障民眾合法權(quán)益、遵循土地價(jià)值規(guī)律、尊重歷史既定事實(shí)的原則，建議對(duì)已列入近期城市拆遷范圍內(nèi)的住宅不予延續(xù)土地使用權(quán)期限，在實(shí)施拆遷時(shí)一并考慮解決；對(duì)上述情況以外的住宅用地使用權(quán)期間屆滿，自動(dòng)予以延續(xù)土地使用權(quán)期限至最高期限70年。

考慮到不同使用期限土地價(jià)值的差異性，20年住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿延期到70年的，業(yè)主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交土地出讓金，可聯(lián)名或單獨(dú)提出申請(qǐng)。關(guān)于土地出讓金的收取，有如下幾種建議方案：一是參照深圳市的做法，在國家規(guī)定的最長土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內(nèi)約定年期的，補(bǔ)交地價(jià)數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價(jià)的35%并按約定年期修正，補(bǔ)交地價(jià)一次性支付；二是以原出讓時(shí)點(diǎn)最高年限70年應(yīng)繳納的出讓價(jià)款與已繳納的20年出讓價(jià)款的差額并加差額利息予以繳足；三是參照現(xiàn)行溫州市區(qū)住宅用地劃撥轉(zhuǎn)出讓的政策，以契稅計(jì)稅價(jià)格的2%進(jìn)行年期修正，計(jì)收國家規(guī)定的最長土地使用年期減去已使用年期的剩余年期土地出讓金。

六、結(jié)語

從我國相關(guān)法律制定之初至今，二十多年過去了，由于當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)并沒有過多涉及70年之后的問題，而隨著很多住宅“年齡”的增高，原本要留給未來解決的問題開始變得十分迫切，始于二十多年前的土地市場(chǎng)化改革也急需新的注腳和更加完善的體系。這場(chǎng)處于輿論漩渦的“20年到期房”風(fēng)波，讓土地使用權(quán)的續(xù)期問題在成為普遍問題之前暴露出來，為充分廣泛討論“如何續(xù)期”留足時(shí)間?！白≌玫厥褂脵?quán)期間屆滿怎么辦”，不僅是老百姓關(guān)心的民生問題，同樣也是中國土地制度改革發(fā)展完善所必須回答的問題。