■ 朱 清/王聯(lián)軍

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧研究

■ 朱 清/王聯(lián)軍

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京 101149）

礦產(chǎn)開發(fā)扶貧是破解“富饒的貧困”難題的重要方式。其財(cái)富源泉是資源向資產(chǎn)和資本的轉(zhuǎn)化，其實(shí)現(xiàn)方式是正外部性的礦業(yè)資本外溢，其基本手段是礦產(chǎn)開發(fā)收益分配，其功能提升則需要制度創(chuàng)新。礦產(chǎn)開發(fā)在歷史上為扶貧做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，也成為國(guó)際社會(huì)的通行做法。我國(guó)也積累了三大經(jīng)驗(yàn)。但是在新常態(tài)下，礦產(chǎn)開發(fā)扶貧也面臨著制度供給不足、行業(yè)動(dòng)力不足、生態(tài)文明要求提高開發(fā)成本等壓力。文章提出通過(guò)完善三大制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)投放三方面管理，轉(zhuǎn)換生態(tài)文明建設(shè)下的基于“波特假設(shè)”的三大扶貧契機(jī)，不斷提高礦產(chǎn)開發(fā)扶貧能力。

礦產(chǎn)資源開發(fā)；扶貧；礦業(yè)權(quán)；生態(tài)文明

消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。我國(guó)集中連片貧困地區(qū)是礦產(chǎn)資源較為豐富的地區(qū)，如何破解“富饒的貧困”難題，是當(dāng)前礦產(chǎn)資源開發(fā)更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的重要問(wèn)題。

1 礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧的理論內(nèi)涵

1.1 礦產(chǎn)資源向資產(chǎn)和資本的轉(zhuǎn)化是扶貧的財(cái)富源泉

礦產(chǎn)資源因其無(wú)可替代的有用性，在人類文明進(jìn)程和生產(chǎn)生活中具有巨大的價(jià)值。礦產(chǎn)資源通過(guò)將其價(jià)值的市場(chǎng)化，轉(zhuǎn)化為定價(jià)的礦業(yè)資產(chǎn)；礦業(yè)資產(chǎn)投入到社會(huì)再生產(chǎn)中，轉(zhuǎn)化為礦業(yè)資本。保羅·A·薩繆爾森指出，資本“是一種投入，同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一種產(chǎn)出”。因此，礦業(yè)資本是一種生產(chǎn)要素，也是一種社會(huì)產(chǎn)出。礦業(yè)資本發(fā)揮集聚功能，吸引人力資本、貨幣資本，積累智力資本和實(shí)物資本，改造提升社會(huì)資本，形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的全要素投入，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這是資本自我增殖的過(guò)程，也是將礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)梯次轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的過(guò)程，更是礦產(chǎn)開發(fā)扶貧的過(guò)程。建國(guó)以來(lái)我國(guó)各地聳立起了一座座的礦業(yè)城鎮(zhèn)，都是這樣一個(gè)礦產(chǎn)資源向礦業(yè)資產(chǎn)和資本轉(zhuǎn)化的過(guò)程。

1.2 礦業(yè)資本溢出以正外部性實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)開發(fā)扶貧

礦業(yè)資本外溢促進(jìn)了礦區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展。礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中，首先具有正的外部性，也就是礦產(chǎn)資源的開發(fā)會(huì)給第三方帶來(lái)潛在的收益。礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一般會(huì)吸附周邊資本聚集，帶來(lái)人流、物流、資金流，從而產(chǎn)生資本外溢，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和礦區(qū)繁榮。正如大量的礦區(qū)都有一些相對(duì)繁華的商業(yè)街或“小香港”。一般認(rèn)為，礦產(chǎn)資源是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的重要力量和導(dǎo)向指標(biāo)，具有擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“靶心效應(yīng)”。同時(shí)，礦產(chǎn)資源能夠帶來(lái)大量的工作機(jī)會(huì)和財(cái)富機(jī)會(huì)，從而形成潛在的正外部性，大大增加社會(huì)福利。

1.3 礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配是扶貧的基本手段

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益包含一次分配和二次分配：一次分配主要指政府、企業(yè)和員工對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的分配，政府獲得稅費(fèi)款金、企業(yè)獲得利潤(rùn)、員工獲得工資等；二次分配主要是政府和企業(yè)對(duì)自身收益的再分配，政府對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)所得收入用于找礦、遺留礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境治理、綜合利用示范項(xiàng)目和科技創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等，企業(yè)通過(guò)履行社會(huì)責(zé)任，為周邊居民和社會(huì)帶來(lái)福利等等。一次分配效率優(yōu)先，二次分配公平為主；一次分配為礦產(chǎn)開發(fā)扶貧提供資金源泉，二次分配則要保障扶貧精準(zhǔn)到位。

1.4 制度創(chuàng)新可以進(jìn)一步提升礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧能力

經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)需要配置合理的資本結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的規(guī)律，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)等不同的經(jīng)濟(jì)形態(tài)對(duì)各類資本結(jié)構(gòu)配置要求各不相同。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段合理配置資本結(jié)構(gòu)，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的關(guān)鍵。貧困地區(qū)要充分根據(jù)自身礦產(chǎn)資源以外的資源資本條件，合理制定礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃，加快制度創(chuàng)新，釋放制度紅利，充分把本地的人力資源和其他資源利用起來(lái)、人才培養(yǎng)起來(lái)，確實(shí)發(fā)揮礦產(chǎn)開發(fā)的扶貧作用，不能一邊礦區(qū)高樓林立，一邊棚戶區(qū)連片。因此，以扶貧為導(dǎo)向的創(chuàng)新性礦產(chǎn)開發(fā)制度設(shè)計(jì)至關(guān)重要。通過(guò)制度創(chuàng)新，精準(zhǔn)扶貧，可以提高礦產(chǎn)開發(fā)扶貧能力。

2 礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧的歷史貢獻(xiàn)及其面臨的挑戰(zhàn)

礦產(chǎn)資源十分寶貴。如何發(fā)揮礦產(chǎn)資源開發(fā)的扶貧功能，中央有要求，地方有需求。礦產(chǎn)資源開發(fā)堅(jiān)持把資源惠民作為增進(jìn)人民福祉的工作方向，完善資源開發(fā)收益共享機(jī)制，全力支持脫貧攻堅(jiān)，依托貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持資源開發(fā)與定點(diǎn)扶貧相結(jié)合，用非常之策落實(shí)非常之舉，全力推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。數(shù)據(jù)顯示，礦產(chǎn)資源開發(fā)大大提升了貧困地區(qū)發(fā)展活力。

2.1 礦產(chǎn)資源開發(fā)為扶貧工作做出了重大貢獻(xiàn)

礦產(chǎn)資源通過(guò)資源、資產(chǎn)、資本一體化，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化。一是礦業(yè)權(quán)投放喚醒沉睡的寶庫(kù)。截至2016年2月1日，我國(guó)在集中連片貧困地區(qū)680個(gè)縣保有有效期內(nèi)的探礦權(quán)8938個(gè)，采礦權(quán)22838個(gè)，分別占全國(guó)總數(shù)的31.9%和31.1%。在占全國(guó)陸域面積約五分之一的土地上投放了全國(guó)近三成的礦業(yè)權(quán)，極大地增強(qiáng)了貧困地區(qū)將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政策優(yōu)勢(shì)的能力。二是礦產(chǎn)開發(fā)有效輻射地方經(jīng)濟(jì)。2015年，貧困地區(qū)有效采礦權(quán)生產(chǎn)的工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到近2000億元，繳納國(guó)稅、地稅總計(jì)200億元，產(chǎn)生應(yīng)繳納采礦權(quán)價(jià)款近550億元，提供就業(yè)71.4萬(wàn)人，人均工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到30余萬(wàn)元，有效支撐了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為貧困地區(qū)發(fā)展注入了經(jīng)濟(jì)活力。三是貧困地區(qū)礦產(chǎn)開發(fā)整體績(jī)效較好。全國(guó)14個(gè)集中連片特困地區(qū)中，僅有大別山區(qū)和呂梁山區(qū)礦產(chǎn)開發(fā)整體虧損，其他12片貧困地區(qū)整體盈利，總利潤(rùn)超過(guò)208億元。礦產(chǎn)資源開發(fā)為我國(guó)貧困地區(qū)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

2.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)支持脫貧是國(guó)際社會(huì)的通行做法

重要國(guó)際組織、礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家都將礦產(chǎn)開發(fā)作為扶貧的重要手段。一是世界銀行高度重視礦產(chǎn)開發(fā)扶貧問(wèn)題。1999年，世界銀行就提出采礦業(yè)和扶貧的問(wèn)題，并將確保窮人能從采掘業(yè)中受益作為采掘業(yè)可持續(xù)發(fā)展框架六大原則之一。二是礦業(yè)扶貧成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。2002年可持續(xù)發(fā)展地球首腦會(huì)議提出“采掘業(yè)透明度倡議”（EITI），主張通過(guò)公開數(shù)據(jù)、引入外部監(jiān)督等促進(jìn)政府將采掘業(yè)收入用于扶貧和發(fā)展，加強(qiáng)當(dāng)?shù)睾屯林鐓^(qū)及婦女等利益相關(guān)者的參與。三是礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家立法保障礦業(yè)收益共享。20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛制訂相關(guān)法律，規(guī)定礦產(chǎn)開發(fā)收益共享，促進(jìn)原住民社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障和提升婦女權(quán)益，并通過(guò)與原住民簽訂利益相關(guān)者協(xié)議、準(zhǔn)入?yún)f(xié)議等方式，持續(xù)提升礦業(yè)的扶貧能力。

2.3 典型地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧經(jīng)驗(yàn)

總的來(lái)看，各地以多種做法來(lái)推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧，充分發(fā)揮地方政府、企業(yè)和礦區(qū)群眾的積極性。

第一，以制度建設(shè)為先導(dǎo)，推進(jìn)礦產(chǎn)開發(fā)扶貧。利益共享是礦產(chǎn)開發(fā)扶貧的核心。內(nèi)蒙古、貴州、青海、吉林、陜西、西藏、江西、云南、山西等8省區(qū)根據(jù)本地實(shí)際出臺(tái)相關(guān)制度，推進(jìn)建設(shè)和諧礦區(qū)、礦產(chǎn)開發(fā)利益共享、村礦共建等，引導(dǎo)礦產(chǎn)開發(fā)扶貧，其基本原則是：開發(fā)與保護(hù)并重、對(duì)口幫扶、互利共贏、點(diǎn)面結(jié)合。其政策工具主要有三類：一是從政府的角度，提出調(diào)整財(cái)政支出和收入分配結(jié)構(gòu)，完善礦區(qū)群眾財(cái)產(chǎn)性收益機(jī)制。如提高礦區(qū)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索完善環(huán)境損害賠償，出臺(tái)包括土地、青苗、房屋等補(bǔ)償在內(nèi)的移民安置補(bǔ)償管理辦法，保障礦區(qū)群眾財(cái)產(chǎn)性收益。二是從企業(yè)的角度，優(yōu)化資源開發(fā)和使用的資本結(jié)構(gòu)。如通過(guò)政府和礦區(qū)村集體入股礦山企業(yè)，實(shí)現(xiàn)資源收益的源頭分享，如湖北宜昌樟樹坪、云南麻栗坡等；或設(shè)立可持續(xù)發(fā)展基金，在資源價(jià)格高時(shí)收取，促進(jìn)礦區(qū)共享收益保值增值。三是通過(guò)控制性政策保障村礦共建落到實(shí)處。如云南曲靖將礦村共建工作納入縣（市）區(qū)綜合責(zé)任考核，對(duì)于村礦共建工作拖沓、措施不力、工作效果差、未能按時(shí)完成任務(wù)的進(jìn)行通報(bào)批評(píng)等。

第二，創(chuàng)新資源開發(fā)機(jī)制，顯化礦產(chǎn)開發(fā)扶貧能力。通過(guò)在貧困地區(qū)精確布局資源項(xiàng)目，及時(shí)將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。一是開展礦產(chǎn)開發(fā)扶貧試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。湖北省由省級(jí)和市（州）國(guó)土資源部門分別組織，選擇在扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣和鄉(xiāng)（村）開展礦產(chǎn)資源開發(fā)精準(zhǔn)扶貧縣和鄉(xiāng)（村）推進(jìn)試點(diǎn)，推進(jìn)從地勘隊(duì)伍、國(guó)土資源部門、貧困村集體經(jīng)濟(jì)組織精準(zhǔn)組織勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源全過(guò)程聯(lián)動(dòng)、無(wú)障礙對(duì)接，探索礦產(chǎn)資源開發(fā)精準(zhǔn)扶貧新路。二是創(chuàng)新礦產(chǎn)開發(fā)社會(huì)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)深度扶貧。部分礦山企業(yè)在組織管理上通過(guò)與當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)交叉任職，如云南磷化集團(tuán)和晉寧縣漢營(yíng)村委會(huì)交叉任職、共同管理、村礦共建，探索建立了“漢營(yíng)模式”，增進(jìn)了組織互信，提高了礦區(qū)社會(huì)治理水平。貴州省貞豐縣成立由省黨建扶貧工作隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)黨委政府、科研機(jī)構(gòu)、礦區(qū)企業(yè)及社區(qū)黨組織共同組成的聚集多元優(yōu)勢(shì)的“四方共創(chuàng)”指導(dǎo)委員會(huì)，構(gòu)建“四方共創(chuàng)”和諧礦區(qū)示范基地，創(chuàng)新礦區(qū)社會(huì)管理模式，從組織結(jié)構(gòu)和組織管理上拓展了礦產(chǎn)開發(fā)扶貧能力。

第三，落實(shí)礦業(yè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，豐富礦產(chǎn)開發(fā)扶貧機(jī)制。地方多種途徑落實(shí)礦山企業(yè)社會(huì)責(zé)任，引導(dǎo)礦山企業(yè)和當(dāng)?shù)卮迳缃⑵鸾?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等方面的多種共建措施，鼓勵(lì)礦山企業(yè)發(fā)布社會(huì)責(zé)任報(bào)告。一是重建和積累生態(tài)資本。目前，我國(guó)各類礦山依托礦產(chǎn)資源開發(fā)或批準(zhǔn)建立國(guó)家礦山公園72家，這類地質(zhì)礦業(yè)景觀為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┚蜆I(yè)、促進(jìn)增收做出了重大貢獻(xiàn)。有些礦山還通過(guò)復(fù)墾，完成千畝農(nóng)田改造工程，恢復(fù)提升耕地，礦山生態(tài)環(huán)境的明顯改善，積累了生態(tài)財(cái)富。二是大力提升礦區(qū)居民“造血功能”。企業(yè)積極支持村社居民自我發(fā)展，通過(guò)支持地方發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，參與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸納當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)，進(jìn)行各類捐贈(zèng)等。多地礦山將礦區(qū)居民全部搬遷，并扶助居民發(fā)展咖啡、香蕉產(chǎn)業(yè)等，大大提升了礦區(qū)居民的自我發(fā)展能力。

2.4 礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧面臨的挑戰(zhàn)

總體來(lái)講，礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧還有一些問(wèn)題，尤其是進(jìn)入新常態(tài)，三期疊加和增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換，生態(tài)文明建設(shè)的要求進(jìn)一步提高，礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧面臨新的挑戰(zhàn)。

一是礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧缺乏頂層設(shè)計(jì)，礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧的利益共享機(jī)制還不完備。礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧在全國(guó)層面缺乏頂層設(shè)計(jì)。各地礦產(chǎn)資源扶貧相關(guān)政策多是針對(duì)當(dāng)時(shí)礦區(qū)出現(xiàn)的問(wèn)題制定的，客觀上起到了扶貧的作用，但也存在層次不夠、依據(jù)不足等問(wèn)題，如資源地礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費(fèi)收入分成比重偏低，開發(fā)收益向礦區(qū)民生傾斜落實(shí)難度大，礦業(yè)臨時(shí)用地、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金緩交或者提前支用等相關(guān)政策有待進(jìn)一步探索和落實(shí)等。

二是礦產(chǎn)開發(fā)扶貧適應(yīng)新常態(tài)動(dòng)力轉(zhuǎn)換存在周期。新常態(tài)下，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力出現(xiàn)轉(zhuǎn)換，結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，大量的礦產(chǎn)品供給過(guò)剩，煤炭等礦產(chǎn)品產(chǎn)能過(guò)剩、鐵礦石價(jià)格下降，噸鋼利潤(rùn)不如白菜。礦業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整階段，從2012到2015年，礦業(yè)利潤(rùn)總額下降71.64%，虧損企業(yè)擴(kuò)大到4萬(wàn)余家，比2012年增加了1萬(wàn)余家。礦區(qū)基層政府和礦業(yè)企業(yè)扶貧的能力有所下降，如何提升礦業(yè)企業(yè)、基層政府的扶貧能力成為當(dāng)前礦產(chǎn)開發(fā)扶貧的重要問(wèn)題。

三是礦產(chǎn)開發(fā)扶貧需要滿足生態(tài)文明建設(shè)要求。傳統(tǒng)的礦產(chǎn)開發(fā)模式已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)扶貧和生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)合要求。礦產(chǎn)資源開發(fā)必然壓占土地，擾動(dòng)環(huán)境。一方面，貧困地區(qū)礦產(chǎn)開發(fā)尚且遺留大量的歷史欠賬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，貧困地區(qū)680個(gè)縣的礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)治理率僅為12.44%，還有4.6萬(wàn)公頃的礦區(qū)需要恢復(fù)治理。 另一方面，礦產(chǎn)開發(fā)扶貧要擯棄既有的模式，確保資源節(jié)約高要求、環(huán)境治理高標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)邊開發(fā)、邊治理，確實(shí)達(dá)到礦產(chǎn)開發(fā)中建設(shè)生態(tài)文明的目的，建設(shè)綠色礦山、和諧礦區(qū)，決不能再留下礦山地質(zhì)環(huán)境治理欠賬。

3 完善礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧的政策建議

3.1 完善制度機(jī)制，提升礦產(chǎn)資源開發(fā)管理扶貧效能

可以考慮從以下幾個(gè)方面予以完善：一是統(tǒng)籌搞好礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)相關(guān)政策文件。建議結(jié)合綠色礦山建設(shè)、礦產(chǎn)資源節(jié)約集約與綜合利用示范基地建設(shè)，盡快出臺(tái)引導(dǎo)性政策文件，明確地方政府、國(guó)土資源主管部門、礦山企業(yè)、礦區(qū)群眾的責(zé)任義務(wù)，指導(dǎo)和促進(jìn)礦產(chǎn)開發(fā)扶貧工作有序開展。

二是建立礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧平臺(tái)，以市場(chǎng)手段推進(jìn)扶貧工作。在貧困地區(qū)，應(yīng)在優(yōu)勢(shì)礦種總量指標(biāo)、礦山地質(zhì)環(huán)境治理和礦山廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目安排、地質(zhì)公園建設(shè)、礦業(yè)用地改革試點(diǎn)等方面予以扶持傾斜，將礦產(chǎn)開發(fā)扶貧納入節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建指標(biāo)的重要內(nèi)容，調(diào)動(dòng)地方政府和企業(yè)推進(jìn)礦產(chǎn)開發(fā)扶貧工作的積極性。

三是以簡(jiǎn)政放權(quán)和深化改革為契機(jī)，優(yōu)化礦產(chǎn)開發(fā)扶貧能力。進(jìn)一步深化研究資源節(jié)約集約和礦山環(huán)境治理的約束性手段、礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金的利益調(diào)配機(jī)制、礦業(yè)社區(qū)公共治理機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，勇闖改革深水區(qū)，建立適應(yīng)生態(tài)文明要求的礦產(chǎn)開發(fā)扶貧政府調(diào)節(jié)機(jī)制，為2020年實(shí)現(xiàn)全面減貧目標(biāo)作出新的貢獻(xiàn)。

3.2 優(yōu)化礦業(yè)權(quán)投放和管理，提升礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧能力

數(shù)據(jù)顯示，貧困地區(qū)礦業(yè)權(quán)精準(zhǔn)投放存在進(jìn)一步優(yōu)化空間。一是加強(qiáng)探礦權(quán)管理，激勵(lì)與監(jiān)管并舉，快速提升探礦權(quán)勘查階段，不斷提升資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的水平。貧困地區(qū)最多的三種探礦權(quán)分別是金、銅、鉛，占貧困地區(qū)探礦權(quán)總數(shù)的60.3%，其中金礦占比23%，應(yīng)對(duì)貧困地區(qū)重點(diǎn)類型探礦權(quán)出臺(tái)差別化政策，針對(duì)金、銅、鉛等大宗緊缺礦產(chǎn)推進(jìn)整裝勘查和找礦突破，加快稀缺資源優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化。

二是優(yōu)化采礦權(quán)供給。在優(yōu)勢(shì)礦種開采指標(biāo)方面予以傾斜。當(dāng)前，貧困地區(qū)尚有鎢探礦權(quán)25個(gè)，稀土探礦權(quán)3個(gè)，應(yīng)在這些礦種總量控制方面予以傾斜，優(yōu)先予以采礦權(quán)總量指標(biāo)。此外，貧困地區(qū)效益最好的五類采礦權(quán)礦種分別是煤、鉛、石灰?guī)r、水泥用石灰?guī)r、鐵，且行業(yè)利潤(rùn)均為正，在去產(chǎn)能過(guò)程中，對(duì)于貧困地區(qū)，應(yīng)該適當(dāng)延遲退出。

三是提升貧困地區(qū)礦業(yè)權(quán)管理水平，在提供傾斜措施時(shí)，要嚴(yán)格礦產(chǎn)開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入和綜合利用等相關(guān)門檻，考慮到貧困地區(qū)基層礦管專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍更加薄弱，需要進(jìn)一步加強(qiáng)管理支持和技術(shù)支持，進(jìn)一步加大國(guó)土資源礦政管理部門和相關(guān)單位對(duì)貧困地區(qū)的人力和技術(shù)支持，加大援建與合作力度，在點(diǎn)對(duì)點(diǎn)精準(zhǔn)扶貧的同時(shí)，確保礦產(chǎn)開發(fā)實(shí)現(xiàn)扶貧和生態(tài)文明兩個(gè)要求。

3.3 礦業(yè)生態(tài)文明建設(shè)更加側(cè)重激勵(lì)性政策，拓展礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧空間

新常態(tài)下，生態(tài)文明建設(shè)在安全、環(huán)保、資源節(jié)約三方面的政府規(guī)制、市場(chǎng)壁壘和公眾期望上都對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)提出了新的要求。但是著名的“波特假設(shè)”提出企業(yè)可以通過(guò)遵循政府規(guī)制，迎合社會(huì)偏好，贏得規(guī)制收益，獲取先動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。此時(shí)，政府就需要通過(guò)控制性政策和激勵(lì)性政策相結(jié)合，為率先適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的企業(yè)提供激勵(lì)性的收益。

一是持續(xù)推進(jìn)礦山公園建設(shè)和礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理相結(jié)合。對(duì)貧困地區(qū)在廢棄礦區(qū)建設(shè)礦山公園予以引導(dǎo)、鼓勵(lì)和政策傾斜，并通過(guò)“項(xiàng)目拼盤”，將礦山公園和地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理財(cái)政資金結(jié)合，變廢為寶，積累生態(tài)資本、地質(zhì)文化資本和旅游資本，提升地區(qū)發(fā)展能力。

二是推進(jìn)資源節(jié)約與集約利用，進(jìn)一步開展礦產(chǎn)資源節(jié)約集約和綜合利用相關(guān)工作，繼續(xù)爭(zhēng)取開展礦產(chǎn)資源節(jié)約集約和綜合利用示范基地建設(shè)，并向貧困地區(qū)予以試點(diǎn)和政策傾斜，鼓勵(lì)貧困地區(qū)高技術(shù)、高起點(diǎn)，將資源“吃干榨凈”，最大程度地利用資源，最低程度地?cái)_動(dòng)生態(tài)環(huán)境，以節(jié)約集約創(chuàng)造財(cái)富，脫貧奔小康。

三是建設(shè)綠色礦山、和諧礦區(qū)。創(chuàng)新和完善綠色礦山建設(shè)激勵(lì)機(jī)制，給綠色礦山更多的政策傾斜，在我國(guó)661家綠色礦山試點(diǎn)單位基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，力爭(zhēng)到2020年建成2000家綠色礦山試點(diǎn)單位，在綠色礦山的框架內(nèi)，鼓勵(lì)礦山企業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任，村礦共建，不斷改善礦區(qū)及周邊群眾的生活、生產(chǎn)和發(fā)展環(huán)境，建設(shè)和諧礦區(qū)，以礦區(qū)為單位，持續(xù)提高礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧的輻射能力。

[1]姚華軍,朱清.生態(tài)文明視野下的和諧礦區(qū)建設(shè)研究[J].中國(guó)礦業(yè),2014(5):1-5.

[2]姚華軍,朱清.關(guān)于和諧礦區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)和思考[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2013(1):4-9.

[3]中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院和諧礦區(qū)建設(shè)研究項(xiàng)目組.和諧礦區(qū)建設(shè)形勢(shì)分析與政策選擇[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2014(6):56-59.

[4]朱清,余振國(guó).組建礦業(yè)權(quán)投資公司 深化礦業(yè)權(quán)管理綜合改革[J].中國(guó)礦業(yè),2013(9):18-20.

[5]王昆,王史堂,史登峰,等.探索創(chuàng)新機(jī)制 促進(jìn)礦區(qū)和諧[J].調(diào)研與參考,2013(41):1-8.

[6]趙臘平,朱清.創(chuàng)新國(guó)土資源社會(huì)管理的大膽嘗試——國(guó)土資源部從制度設(shè)計(jì)入手推進(jìn)和諧礦區(qū)建設(shè)紀(jì)實(shí)[J].國(guó)土資源,2013(11):34-37.

[7]朱清,王聯(lián)軍,史登峰.積極推進(jìn)和諧礦區(qū)建設(shè)[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2013-12-09(07).

Study on Poverty Alleviation of Mineral Resources Development

ZHU Qing, WANG Lianjun
(Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149)

Poverty alleviation in mineral development is an important issue in solving of "fertile poverty". In this process, the source of wealth is the conversion of resources to assets and capital, and its implementation method is a positive externality spillover mining capital, which is the basic means of mineral development income distribution, and its increased functionality will need system innovation. Mineral development has made an indelible contribution in the history of poverty alleviation, and it has become a common practice internationally. China has also accumulated a lot of experience of which can be conclude into three aspects. However, in the new normal, mineral development and poverty alleviation is also faced with a lot of pressures, such as insuff cient institutional supply, lack of motivation in industry development, improvement of ecological civilization requires cost pressures. This paper presents an improvement system in three aspects, by improving the design and optimization of mining rights management in three areas, converting three opportunities of poverty alleviation based on "Porter hypothesis" under the construction of ecological civilization, in order to constantly improve the ability of poverty alleviation in mineral development.

mineral resources development; poverty alleviation; mining rights; ecological civilization

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）07-0015-04

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《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》編輯部

2016-05-03；

2016-05-18

國(guó)土資源部軟科學(xué)項(xiàng)目（201330）；中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目（12120113080500）；中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目（總[2015]05-03-07-003）

朱清（1983-），男，湖北省松滋市人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，工學(xué)博士，主要從事資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策研究。

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