■ 于洋洋/夏 歡/彭云飛

（深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518034）

城市地價(jià)管理體系重構(gòu)研究
——以深圳市為例

■ 于洋洋/夏 歡/彭云飛

（深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518034）

以深圳為例，針對當(dāng)前公示地價(jià)與市場背離嚴(yán)重、修正體系未清晰界定以及新增供地和存量供地價(jià)格體系尚未協(xié)同等地價(jià)管理體系問題，以“標(biāo)準(zhǔn)市場化、規(guī)則體系化、導(dǎo)向清晰化”為原則，通過公示地價(jià)體系、修正體系、測算規(guī)則以及監(jiān)測機(jī)制等方面的建設(shè)，重構(gòu)一個(gè)全面系統(tǒng)、清晰簡潔、公開透明的城市地價(jià)管理體系，促進(jìn)城市政府對于土地一級市場的有效管理。

標(biāo)定地價(jià)；基準(zhǔn)地價(jià)；個(gè)案評價(jià)地價(jià)；地價(jià)修正；測算規(guī)則；動態(tài)監(jiān)測；管理體系；深圳

0 引言

地價(jià)是市場配置土地資源的核心要素，一直以來，深圳市圍繞地價(jià)開展了很多探索創(chuàng)新。特區(qū)初創(chuàng)，深圳在全國率先收取土地使用費(fèi)，實(shí)現(xiàn)土地有償使用；1987年，以拍賣土地“第一槌”為標(biāo)志，以“價(jià)高者得”實(shí)現(xiàn)土地收益最大化；1997年建立反映市場地價(jià)水平的全覆蓋網(wǎng)格化基準(zhǔn)地價(jià)；2009年啟用市場評估地價(jià)電腦測算系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“陽光地價(jià)”；2012年后，建立健全城市更新地價(jià)體系，有力支撐了存量土地開發(fā)利用，等等。這一系列的創(chuàng)新不僅很好地適應(yīng)了城市發(fā)展及制度變革的需求，也為其他省市乃至國家提供了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，新業(yè)態(tài)新技術(shù)推動著土地利用方式更新，加之深圳市土地產(chǎn)權(quán)類型繁雜多樣，導(dǎo)致地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及測算規(guī)則異常細(xì)碎復(fù)雜，地價(jià)管理體系也不甚嚴(yán)謹(jǐn)。這不僅給地價(jià)評估人員帶來實(shí)際操作的困難，也時(shí)常引發(fā)社會質(zhì)疑，有損政府公信力。究其原因，在于問題導(dǎo)向下的地價(jià)測算規(guī)則修訂頻繁，“補(bǔ)丁式”修訂又常常缺乏統(tǒng)一平臺，沖擊了既有地價(jià)管理體系，導(dǎo)致體系內(nèi)部不自洽、外部不適應(yīng)，逐漸失去了整體性，影響了評估結(jié)果的準(zhǔn)確統(tǒng)一。本文從剖析當(dāng)前地價(jià)管理體系問題出發(fā)，結(jié)合實(shí)際提出了地價(jià)管理體系重構(gòu)的框架和路徑，為深圳地價(jià)管理體系建設(shè)提供指引，也為其他城市提供借鑒。

1 現(xiàn)行地價(jià)管理體系問題剖析

地價(jià)管理體系是指政府為了土地交易、稅費(fèi)征管、監(jiān)測地價(jià)動態(tài)而搭建的管理體系，重點(diǎn)面向土地一級市場[1]，主要由地價(jià)類型、地價(jià)功能、地價(jià)形成機(jī)制、測算規(guī)則、監(jiān)測更新機(jī)制等要素構(gòu)成。總體來看，深圳地價(jià)管理體系可分為公示地價(jià)（基準(zhǔn)地價(jià)）和市場評估地價(jià)，城市更新地價(jià)計(jì)收是在二者基礎(chǔ)上重新建立地價(jià)計(jì)收規(guī)則，形成城市更新地價(jià)體系，如圖1所示。

深圳市現(xiàn)行地價(jià)管理體系基本實(shí)現(xiàn)了地價(jià)測算全覆蓋，但在公開程度、體系完整度、測算規(guī)則清晰度等方面仍有不足，主要問題有：

一是基準(zhǔn)地價(jià)與市場地價(jià)水平背離。自1997年深圳首次對外以網(wǎng)格形式公示基準(zhǔn)地價(jià)后，分別在2002年、2004年、2005年、2006年、2013年進(jìn)行了更新。2013年至今，考慮到經(jīng)濟(jì)形勢以及房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展等多種原因，基準(zhǔn)地價(jià)并未進(jìn)行及時(shí)更新；而且，2013年公告的基準(zhǔn)地價(jià)與當(dāng)時(shí)的市場地價(jià)嚴(yán)重背離，不能準(zhǔn)確反映真實(shí)的土地價(jià)值及市場行情。

圖1 深圳市現(xiàn)行地價(jià)管理體系

二是公示地價(jià)體系難以支持宗地地價(jià)測算。當(dāng)前，宗地地價(jià)測算以個(gè)案形式采用傳統(tǒng)人工評估操作，不同估價(jià)師對未來市場判斷不同，選用參數(shù)不同，容易造成地價(jià)評估結(jié)果差異，且評估過程無法公開透明，存在很高的廉政風(fēng)險(xiǎn)和壓力。然而，符合市場地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的公示地價(jià)僅有基準(zhǔn)地價(jià)，基準(zhǔn)地價(jià)作為區(qū)域平均價(jià)面臨修正過多的難題，亟待引入標(biāo)定地價(jià)進(jìn)行宗地地價(jià)測算。

三是宗地地價(jià)修正因素分類不清。2013年頒布的《深圳市宗地地價(jià)測算規(guī)則（試行）》規(guī)范了地價(jià)測算涉及的修正因素，然而，由于管理維度的多元化，這些地價(jià)修正因素上依然呈現(xiàn)規(guī)則復(fù)雜化、分類不清晰的現(xiàn)象，單純對于宗地地塊的技術(shù)修正以及政府管理需求下的政策修正交織，影響了測算效率，降低了測算成果的公信力。

四是新增供地與存量供地地價(jià)雙軌運(yùn)行。隨著管理的深入，城市更新和新增土地出讓地價(jià)管理的分化持續(xù)擴(kuò)大，客觀上形成了兩套相對獨(dú)立的地價(jià)政策體系，不僅造成理解的困難、應(yīng)用的不便、管理的割裂，同時(shí)也影響了政策協(xié)調(diào)性、清晰導(dǎo)向與管理效率。

2 城市地價(jià)管理體系重構(gòu)

2.1 原則及框架

為提高管理效率，避免國有權(quán)益的損失，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)，地價(jià)管理體系構(gòu)建應(yīng)遵循“標(biāo)準(zhǔn)市場化、規(guī)則體系化、導(dǎo)向清晰化”原則，由此建立反映市場水平的以標(biāo)定地價(jià)為核心的公示地價(jià)體系，構(gòu)建導(dǎo)向清晰的修正體系，建立協(xié)同新增與存量地價(jià)管理測算規(guī)則，繼續(xù)完善城市地價(jià)監(jiān)測機(jī)制，進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)全面系統(tǒng)、清晰簡潔、公開透明的城市地價(jià)管理體系。（圖2）

圖2 深圳市地價(jià)管理體系重構(gòu)

2.2 重構(gòu)路徑

2.2.1 建立以標(biāo)定地價(jià)為核心的公示地價(jià)體系

構(gòu)建以標(biāo)定地價(jià)為核心、基準(zhǔn)地價(jià)為輔的公示地價(jià)體系，同時(shí)以個(gè)案評估地價(jià)作為補(bǔ)充，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)政府地價(jià)管理公開、簡潔、清晰、全覆蓋的要求。

(1)標(biāo)定地價(jià)。標(biāo)定地價(jià)是政府為滿足管理需要確定的，標(biāo)準(zhǔn)宗地在現(xiàn)狀開發(fā)利用、正常市場條件下，于某一估價(jià)期日法定最高使用年期下的土地權(quán)利價(jià)格[2]。標(biāo)定地價(jià)作為公示地價(jià)，具有公開、透明、定期更新的特性，是判斷土地使用權(quán)正常市場價(jià)格的重要標(biāo)桿，并可據(jù)此限制政府的自由裁量權(quán)限，降低地價(jià)評估中的人為干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。標(biāo)定地價(jià)適用于出讓土地使用權(quán)、清產(chǎn)核資、作價(jià)出資（入股）、稅收征管、補(bǔ)繳出讓金、出讓底價(jià)確定等。

(2)基準(zhǔn)地價(jià)?；鶞?zhǔn)地價(jià)是在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)可建設(shè)用地范圍內(nèi)，對平均開發(fā)利用條件下不同級別或不同均質(zhì)地域的建設(shè)用地，按照商服、住宅、工業(yè)等用途分別評估，并由政府確定的，某一估價(jià)期日法定最高使用年期土地權(quán)利的區(qū)域平均價(jià)格?；鶞?zhǔn)地價(jià)是一種區(qū)域平均價(jià)，并非具體宗地價(jià)格，反映了土地市場的地價(jià)總體水平及變化趨勢?；鶞?zhǔn)地價(jià)是制定標(biāo)定地價(jià)的基礎(chǔ)，也可以對基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行使用年限、地塊大小、形狀、容積率等因子修正后確定待估宗地價(jià)格。對深圳而言，由于原農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理中涉及的罰款、地價(jià)補(bǔ)繳都參照基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為保持政策的延續(xù)性有利于確權(quán)工作，基準(zhǔn)地價(jià)確有保留必要。

(3)個(gè)案評估地價(jià)。個(gè)案評估地價(jià)是針對個(gè)別宗地，利用調(diào)查的相關(guān)資料，采用市場比較法、收益還原法、剩余法、成本逼近法和公示地價(jià)系數(shù)修正法等方法評估的宗地地價(jià)。個(gè)案評估地價(jià)是標(biāo)定地價(jià)、基準(zhǔn)地價(jià)的重要補(bǔ)充，個(gè)案評估地價(jià)是在建立標(biāo)定地價(jià)后，對于技術(shù)修正體系尚未覆蓋的個(gè)別特殊類型用地進(jìn)行評估的地價(jià)，如主體公園、高爾夫球場、度假村、墓園、特殊海濱用地、容積率小于1.0的住宅等。

2.2.2 構(gòu)建技術(shù)修正與政策修正并行的地價(jià)修正體系

以標(biāo)定地價(jià)為基礎(chǔ)測算具體宗地價(jià)格的修正體系，可區(qū)分為技術(shù)修正和政策修正。技術(shù)修正是指各類待估宗地共性特征方面的修正，可參照《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》中個(gè)別因素修正進(jìn)行調(diào)整設(shè)置，具體包括宗地位置、面積、形狀、宗地內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施水平、使用年期、建筑類型、容積率、地下空間利用、樓層布局修正、開發(fā)程度、產(chǎn)權(quán)限制、臨時(shí)及短期利用等修正因子；政策修正是指根據(jù)政府為引導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)落地以及原村集體土地處置等提供的地價(jià)優(yōu)惠，是在正常市場地價(jià)基礎(chǔ)上的修正，具體包括用地類型（公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、市場產(chǎn)品）、產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向（鼓勵(lì)發(fā)展類、允許發(fā)展類、限制發(fā)展類）、城市更新“工改工”、歷史遺留違法建筑處理、“農(nóng)地”入市、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)（所有權(quán)、使用權(quán)）等調(diào)節(jié)系數(shù)。

地價(jià)修正體系是對土地管理、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)扶持等要求的聚合分類呈現(xiàn)，避免了供地、規(guī)劃審批、用地審批等環(huán)節(jié)的要求混在技術(shù)評估中，使得真實(shí)地價(jià)和政策優(yōu)惠地價(jià)難以厘清。此外，由于技術(shù)修正受到土地利用方式、市場變化的影響，政策修正也會受到政府導(dǎo)向的影響，兩者均應(yīng)進(jìn)行定期更新。

2.2.3 建立協(xié)同新增與存量地價(jià)管理的測算規(guī)則

存量土地含義較廣，從土地循環(huán)利用的角度，土地建筑用途調(diào)整、行政劃撥土地補(bǔ)辦出讓手續(xù)、歷史遺留違法建筑處理、自用轉(zhuǎn)為分割銷售、城中村改造等都可視為存量土地開發(fā)利用范疇。存量土地的開發(fā)利用勢必帶來土地權(quán)益的變化，這種變化可直接反映在地價(jià)上，即：計(jì)收地價(jià)=新權(quán)益地價(jià)-原權(quán)益地價(jià)。

考慮到評估時(shí)點(diǎn)以及地價(jià)修正，其測算規(guī)則如下：

（新狀態(tài)）新權(quán)益地價(jià)=新建筑面積×現(xiàn)標(biāo)定地價(jià)×技術(shù)修正×政策修正

（原狀態(tài)）原權(quán)益地價(jià)=原建筑面積×現(xiàn)標(biāo)定地價(jià)×技術(shù)修正×政策修正

結(jié)合本文政策修正的內(nèi)涵，可以推知，政府引導(dǎo)“三舊改造”、土地功能優(yōu)化等都可以在政策修正中設(shè)置相應(yīng)優(yōu)惠條件，推動各類政策“紅利”顯化。同樣，上述測算規(guī)則也適用于新增土地地價(jià)測算，顯然，新增供地中的所有權(quán)變更的影響也可以在政策修正中實(shí)現(xiàn)。

2.2.4 完善城市地價(jià)動態(tài)監(jiān)測機(jī)制

在已開展的地價(jià)監(jiān)測工作基礎(chǔ)上，通過擴(kuò)大全市監(jiān)測樣點(diǎn)，提高監(jiān)測精度，加強(qiáng)結(jié)果數(shù)據(jù)的分析，更為準(zhǔn)確地把握地價(jià)變化趨勢，及時(shí)上報(bào)監(jiān)測數(shù)據(jù)，為政府和國土管理部門制定政策提供參考。

實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)宗地和地價(jià)動態(tài)監(jiān)測點(diǎn)的統(tǒng)一，兩者應(yīng)該遵循共同的選擇原則和選擇標(biāo)準(zhǔn)，具有相同分布密度，便于基準(zhǔn)地價(jià)更新、標(biāo)定地價(jià)更新與地價(jià)動態(tài)監(jiān)測成果充分對接，保證公示地價(jià)的現(xiàn)時(shí)性[3]。

3 結(jié)論

經(jīng)過三十多年建設(shè)，我國城市土地二級市場發(fā)育日趨成熟，由市場機(jī)制決定地價(jià)的格局已基本形成，對于土地二級市場，政府僅需要通過地價(jià)監(jiān)測來掌握土地價(jià)值變化趨勢。然而，在土地一級市場，政府作為城市土地管理者和所有者代理人的雙重身份，極易促使政府采取行政、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等手段扭曲土地市場配置，那么，地價(jià)作為土地市場的核心要素，其管理顯得尤為重要，需要建立一個(gè)公開透明、規(guī)則清晰、系統(tǒng)完整的地價(jià)管理體系，約束城市政府行為，顯化政策“紅利”，引導(dǎo)土地資源合理配置。

本文僅提出地價(jià)管理體系的框架，要實(shí)現(xiàn)這一體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，其各組成部分都需要分別建設(shè)完善；特別是標(biāo)定地價(jià)，期待深圳在總結(jié)唐山、長沙、上海三個(gè)標(biāo)定地價(jià)試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建立一套適合自身實(shí)際的標(biāo)定地價(jià)體系，進(jìn)而以此為核心重構(gòu)地價(jià)管理體系。

[1]張紹良,侯湖平,公云龍,等.中國土地市場地價(jià)監(jiān)管新體系構(gòu)建[J].中國土地科學(xué),2011,25(8):8-14.

[2]GB/T 10508—2014，城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程[S].

[3]何芳.發(fā)展完善中國公示地價(jià)體系研究——國外經(jīng)驗(yàn)借鑒及中國基準(zhǔn)地價(jià)體系反思[J].中國土地科學(xué),2009,2(9):30-35.

Research on Reconstruction of Urban Land Price Management System——A Case Study of Shenzhen City

YU Yangyang, XIA Huan, PENG Yunfei
(Shenzhen Urban Planning &Land Resource Research Center, Shenzhen Guangdong 518034, China)

In this paper, we take Shenzhen as case study and fnd that there’re several problems in land management system as follows: the current public land price departure from the market seriously; the correction system is not clearly defned; the land prices system for new-supply land and stock land has not been cooperatively. Then we take "normal market, the rules of the system, clear guide "as the principle to remodele a comprehensive and systematic, clear and simple, open and transparent urban land management system, by building the public land price system, correction system, calculation rules and monitoring mechanisms, in order to promote effective land market management for the government.

demarcated land price; benchmark price; case evaluation price; price correction; calculation rules; dynamic monitoring; management system; Shenzhen

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）07-0060-04

2016-05-05；

2016-05-17

于洋洋（1982-），男，山東省高唐縣人，深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心工程師，管理學(xué)博士，主要從事土地制度改革及城市土地政策方面研究工作。