申曉娟(國(guó)家圖書(shū)館研究院副院長(zhǎng)、研究館員)

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我們離一部理想的《公共圖書(shū)館法》還有多遠(yuǎn)

申曉娟(國(guó)家圖書(shū)館研究院副院長(zhǎng)、研究館員)

2012年國(guó)務(wù)院法制辦第一次面向社會(huì)公開(kāi)征求對(duì)《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》的意見(jiàn)與建議，圖書(shū)館界一片沸騰，之后立法進(jìn)程卻突然放緩。2015年底國(guó)務(wù)院法制辦再次就《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，可謂是在“十二五”結(jié)束之際送給圖書(shū)館界的一份“厚禮”，更是送給廣大讀者的一份“厚禮”。

制定中華人民共和國(guó)成立以來(lái)第一部圖書(shū)館領(lǐng)域的法律法規(guī)是業(yè)界多年的期盼。從呼吁制定《圖書(shū)館法》轉(zhuǎn)而尋求制定《公共圖書(shū)館法》，個(gè)中過(guò)程不可謂不艱辛。有關(guān)部門(mén)此時(shí)加快推進(jìn)《公共圖書(shū)館法》立法進(jìn)程，顯然與當(dāng)前依法治國(guó)與推進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略部署密切相關(guān)，當(dāng)然也與公共圖書(shū)館的社會(huì)認(rèn)可程度與事業(yè)發(fā)展成熟度密切相關(guān)。因此，《公共圖書(shū)館法》在近期出臺(tái)具有比較好的法制環(huán)境、事業(yè)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，沒(méi)有理由再拖延了。

2015年的《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》比2012年的文本更簡(jiǎn)潔，但立法理念、制度設(shè)計(jì)都有不少進(jìn)步和新意。2015年的《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》總體上結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完整、較為成熟，一定程度上反映了這些年圖書(shū)館立法的理論研究成果與各地圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的探索經(jīng)驗(yàn)，對(duì)圖書(shū)館、社會(huì)公眾和政府之間的關(guān)系做了很好的調(diào)節(jié)，應(yīng)該說(shuō)是一個(gè)基礎(chǔ)較好的法律文本，可以在此基礎(chǔ)上根據(jù)社會(huì)意見(jiàn)再做修改完善后盡快出臺(tái)，以填補(bǔ)我國(guó)圖書(shū)館領(lǐng)域的立法空白。對(duì)《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》，我有十個(gè)主要看法。

第一，總則第一條立意較低。國(guó)家建立公共圖書(shū)館體系的根本目的是保障公民的基本文化權(quán)益，而制定《公共圖書(shū)館法》的根本目的遠(yuǎn)非《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》所說(shuō)“發(fā)揮公共圖書(shū)館功能”，而是要通過(guò)立法促進(jìn)公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，從而使公民的基本文化權(quán)益得到保障。只有正確認(rèn)識(shí)《公共圖書(shū)館法》的立法宗旨，才有可能建立更為科學(xué)的公共圖書(shū)館制度。

第二，關(guān)于政府興辦的公共圖書(shū)館與民間力量興辦的向社會(huì)公眾開(kāi)放的圖書(shū)館在《公共圖書(shū)館法》中如何調(diào)整的問(wèn)題，一直是業(yè)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。本次立法的一個(gè)重大進(jìn)步和亮點(diǎn)是將民間力量興辦的向社會(huì)公眾開(kāi)放的圖書(shū)館納入法律調(diào)整范疇，值得稱(chēng)贊。在這一前提下，我認(rèn)為要把握兩個(gè)原則：一是公共圖書(shū)館應(yīng)主要由政府主辦；二是將民間力量興辦的這些圖書(shū)館納入調(diào)整范疇，是為了促進(jìn)其科學(xué)規(guī)范發(fā)展，彌補(bǔ)公共圖書(shū)館服務(wù)體系的不足。因此，除了為本次立法的這一進(jìn)步點(diǎn)贊之外，我認(rèn)為這一理念在落實(shí)到具體的法律條文上時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎而嚴(yán)謹(jǐn)，既不應(yīng)以政府主辦為由排斥其他主體興辦的圖書(shū)館面向社會(huì)提供公益性圖書(shū)館服務(wù)，又不應(yīng)變相提高這類(lèi)圖書(shū)館的興辦門(mén)檻，甚至抑制其發(fā)展。在《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》中，總則第二條關(guān)于公共圖書(shū)館外延的說(shuō)明“包括由政府設(shè)立的公共圖書(shū)館和由公民、法人或者其他組織設(shè)立的公共圖書(shū)館”需要斟酌，我認(rèn)為調(diào)整為“包括由政府設(shè)立的公共圖書(shū)館和由公民、法人或者其他組織設(shè)立的圖書(shū)館”更為恰當(dāng)。此外，目前法條中的所有條目除非明確說(shuō)明，否則均同時(shí)適用于公民、法人或者其他組織設(shè)立的圖書(shū)館，其中有些條款的規(guī)定不僅不利于促進(jìn)這類(lèi)圖書(shū)館的發(fā)展，可能還會(huì)起反作用。

第三，關(guān)于公共圖書(shū)館的定義恐怕是《公共圖書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》與業(yè)界共識(shí)偏差最大的地方。目前法條中“是指以提供閱讀服務(wù)為主要目的”的表述，既不符合國(guó)際社會(huì)對(duì)公共圖書(shū)館職能的認(rèn)知，也不符合我國(guó)公共圖書(shū)館的發(fā)展現(xiàn)狀?！豆矆D書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》中關(guān)于公共圖書(shū)館職能的缺失令人失望。通過(guò)公共圖書(shū)館立法，在法律層面界定公共圖書(shū)館的職能，應(yīng)當(dāng)是立法的重要目的，也是我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，沒(méi)有對(duì)公共圖書(shū)館職能的明確界定，各級(jí)政府在興辦和支持公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)偏差，也可能使公共圖書(shū)館缺乏清晰準(zhǔn)確的定位，不利于其長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

第四，關(guān)于少年兒童圖書(shū)館的發(fā)展策略問(wèn)題。1980年5月，中共中央書(shū)記處第23次會(huì)議討論通過(guò)《圖書(shū)館工作匯報(bào)提綱》，提出“中等以上的城市和大城市都要設(shè)立少年兒童圖書(shū)館，縣、區(qū)、市圖書(shū)館要設(shè)立少年兒童閱覽室”。之后出于種種原因，在實(shí)際工作中逐步演變?yōu)樵谟袟l件的地區(qū)設(shè)立獨(dú)立建制的少年兒童圖書(shū)館，而政策層面更強(qiáng)調(diào)各級(jí)公共圖書(shū)館通過(guò)多種形式為少年兒童提供服務(wù)?！豆矆D書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》第十條明確提出“有條件的地區(qū)可以單獨(dú)設(shè)立少年兒童圖書(shū)館”，雖并非強(qiáng)制性要求，但單獨(dú)行文就意味著政策層面的一種導(dǎo)向。

從這些年我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展情況看，在同一地區(qū)同時(shí)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的公共圖書(shū)館和少年兒童圖書(shū)館，有些問(wèn)題益發(fā)凸顯：一是公共圖書(shū)館本就是面向區(qū)域內(nèi)的所有公眾提供服務(wù)，為少年兒童提供服務(wù)是每一個(gè)公共圖書(shū)館的當(dāng)然職責(zé)，各級(jí)公共圖書(shū)館也都將其作為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象，非常重視。二是少年兒童圖書(shū)館不可能只為少年兒童提供服務(wù)，也需要考慮同行家長(zhǎng)、甚至有關(guān)研究人員的需求。這就導(dǎo)致公共圖書(shū)館與少年兒童圖書(shū)館之間在文獻(xiàn)資源建設(shè)、設(shè)施設(shè)備配備等方面存在重復(fù)與交叉，反而帶來(lái)資源的浪費(fèi)及協(xié)調(diào)的成本。三是截止2013年，全國(guó)共有中小學(xué)27.97萬(wàn)所，其中相當(dāng)一部分設(shè)有圖書(shū)館，這些學(xué)校圖書(shū)館是在校青少年學(xué)生身邊的圖書(shū)館，國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)與引導(dǎo)公共圖書(shū)館與學(xué)校圖書(shū)館之間開(kāi)展合作，提供文獻(xiàn)支持與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，構(gòu)建更為科學(xué)合理的少年兒童圖書(shū)館服務(wù)體系。

第五，關(guān)于公共圖書(shū)館從業(yè)人員資格及規(guī)模問(wèn)題?！豆矆D書(shū)館法(征求意見(jiàn)稿)》并未設(shè)立此前業(yè)內(nèi)呼聲較高的圖書(shū)館職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，這一做法符合目前國(guó)家勞動(dòng)人事制度改革的總體思路，應(yīng)該說(shuō)體現(xiàn)了促進(jìn)公平就業(yè)的理念，是一個(gè)值得肯定的進(jìn)步。為保障公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展具有科學(xué)合理的人員隊(duì)伍支撐，第十六條規(guī)定：“公共圖書(shū)館館長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)具備較高的文化知識(shí)、專(zhuān)業(yè)水平和組織管理能力。公共圖書(shū)館工作人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能?！边@一規(guī)定只考慮了入職條件，忽略了更為重要的入職后的再培訓(xùn)與再學(xué)習(xí)?？紤]到公共圖書(shū)館需要各方面專(zhuān)業(yè)背景的人員，但在圖書(shū)館工作后應(yīng)當(dāng)不斷學(xué)習(xí)圖書(shū)館專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)從業(yè)人員每年應(yīng)接受圖書(shū)館專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)做出規(guī)定，對(duì)館長(zhǎng)還應(yīng)規(guī)定要接受圖書(shū)館專(zhuān)業(yè)知識(shí)和圖書(shū)館管理知識(shí)的培訓(xùn)。

第十六條還規(guī)定“公共圖書(shū)館工作人員數(shù)量應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共圖書(shū)館館藏規(guī)模、館舍面積、服務(wù)范圍以及服務(wù)人口等因素確定”，改變了自20世紀(jì)80年代起就建立的僅按館藏規(guī)模來(lái)確定圖書(shū)館人員規(guī)模的政策規(guī)定，既參考借鑒了這些年有關(guān)理論研究的成果，特別是2012年頒布實(shí)施的《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》的成果，又能夠切實(shí)為當(dāng)前各地區(qū)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展中普遍存在的如何科學(xué)確定人員編制提供了解決路徑。

第六，關(guān)于圖書(shū)館館藏文獻(xiàn)信息資源來(lái)源的問(wèn)題。第二十一條規(guī)定：“不得入藏來(lái)源不明或者來(lái)源不合法的文獻(xiàn)信息資源?！贝藯l規(guī)定需要斟酌。一是圖書(shū)館出于保存文明的需要，會(huì)進(jìn)行大量民間文獻(xiàn)征集、尋訪(fǎng)工作，有些文獻(xiàn)特別是有價(jià)值的非正式出版物、地方特色文獻(xiàn)等在入藏時(shí)難以判斷其來(lái)源是否合法。二是圖書(shū)館出于保存與支持研究、提供服務(wù)的目的，應(yīng)盡可能廣泛全面地收藏與其館藏發(fā)展政策相符合的文獻(xiàn)信息資源，這是應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)的。該規(guī)定可能會(huì)造成實(shí)際操作中的理解分歧，甚至可能會(huì)增加圖書(shū)館在采集文獻(xiàn)時(shí)的顧慮。

第七，關(guān)于出版物繳送制度的設(shè)立。出版物繳送制度是絕大多數(shù)國(guó)家為確保本國(guó)文化遺產(chǎn)完整保存而采取的關(guān)鍵制度。我國(guó)一直沒(méi)有出版物繳送方面的專(zhuān)門(mén)立法，不能不說(shuō)是重大缺憾。在當(dāng)前立法資源稀缺的情況下，能夠通過(guò)本次公共圖書(shū)館法立法的契機(jī)，借鑒國(guó)外做法，建立出版物繳送制度，這是一個(gè)非常理想的結(jié)果。第二十二條規(guī)定：“國(guó)家建立出版物呈繳制度。中國(guó)境內(nèi)出版單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向公共圖書(shū)館呈繳正式出版物，具體辦法由國(guó)務(wù)院出版主管部門(mén)會(huì)同文化主管部門(mén)制定?！辈荒懿徽f(shuō)這是一個(gè)在某種意義上具有宣誓性的規(guī)定，可操作性并不強(qiáng)。我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在《公共圖書(shū)館法》中建立國(guó)家層面較為完善的針對(duì)國(guó)家圖書(shū)館的繳送制度，明確出版單位、學(xué)位授予單位等對(duì)國(guó)家圖書(shū)館的繳送義務(wù)。另外，考慮到出版單位在出版行政管理環(huán)節(jié)已承擔(dān)較重的繳送義務(wù)，對(duì)地方公共圖書(shū)館的繳送訴求，在國(guó)家法律層面應(yīng)慎重對(duì)待，可由地方根據(jù)需要自行立法或出臺(tái)政策。

第八，公共圖書(shū)館文獻(xiàn)信息資源的處置權(quán)屬問(wèn)題。對(duì)文獻(xiàn)信息資源的處置(剔舊)是圖書(shū)館的一項(xiàng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，也是保障圖書(shū)館科學(xué)藏書(shū)體系的必要工作流程，在圖書(shū)館領(lǐng)域已經(jīng)有較為成熟的理論支持和實(shí)踐做法。但長(zhǎng)期以來(lái)，不少基層圖書(shū)館卻為之苦惱，一些地方政府認(rèn)為圖書(shū)館的文獻(xiàn)信息資源是國(guó)有資產(chǎn)，不能處置。第二十五條明確提出：“國(guó)家對(duì)公共圖書(shū)館館藏中失去使用價(jià)值的文獻(xiàn)信息資源建立處置制度?！蹦軌蛘J(rèn)可建立文獻(xiàn)信息資源處置制度的必要性，是本次立法堅(jiān)持圖書(shū)館工作專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化的體現(xiàn)。其中有兩個(gè)問(wèn)題值得商榷：一是如何理解“失去使用價(jià)值”；二是第二十五條又規(guī)定文獻(xiàn)信息資源處置的“具體辦法由國(guó)務(wù)院文化主管部門(mén)制定”。我認(rèn)為圖書(shū)館文獻(xiàn)信息資源的處置制度與本館館舍情況、讀者需求、職能定位、館藏發(fā)展政策等因素密切相關(guān)，是一個(gè)非常專(zhuān)業(yè)的問(wèn)題，制定處置辦法的主體應(yīng)當(dāng)是圖書(shū)館自身，有必要在本次立法中明確給予圖書(shū)館這一權(quán)利。為防止圖書(shū)館濫用這一權(quán)利，便于政府監(jiān)管，可以要求圖書(shū)館向文化主管部門(mén)備案其處置規(guī)則，或者同時(shí)建立配套監(jiān)管、公開(kāi)、專(zhuān)家論證等制度。

第九，關(guān)于公共圖書(shū)館免費(fèi)服務(wù)的界定。第二十九條規(guī)定：“公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)免費(fèi)向公眾提供文獻(xiàn)信息資源查詢(xún)、借閱服務(wù)，免費(fèi)開(kāi)放公共空間設(shè)施場(chǎng)地，有條件的可以免費(fèi)提供參考咨詢(xún)服務(wù)。”現(xiàn)實(shí)情況是：公共圖書(shū)館作為基本公共文化服務(wù)的組成部分，應(yīng)著眼于滿(mǎn)足民眾的基本文化需求，而圖書(shū)館目前提供的參考咨詢(xún)服務(wù)形式多樣，既有為讀者利用圖書(shū)館而提供的一般性參考咨詢(xún)服務(wù)，也有專(zhuān)門(mén)為個(gè)人、機(jī)構(gòu)提供的個(gè)性化深度咨詢(xún)服務(wù)。因此，“有條件的可以免費(fèi)提供參考咨詢(xún)服務(wù)”一句可能造成困惑：是指沒(méi)有條件的圖書(shū)館參考咨詢(xún)服務(wù)都收費(fèi)，還是有條件的圖書(shū)館參考咨詢(xún)服務(wù)都免費(fèi)？無(wú)論是哪種理解，恐怕都不盡科學(xué)。我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在立法中明確要求圖書(shū)館免費(fèi)向公眾提供一般性參考咨詢(xún)服務(wù)，至于超出基本需求以外的其他參考咨詢(xún)服務(wù)可不予規(guī)定。

第十，關(guān)于公共圖書(shū)館的開(kāi)放時(shí)間問(wèn)題。第三十五條規(guī)定：“公共圖書(shū)館在國(guó)家法定節(jié)假日、公休日應(yīng)當(dāng)開(kāi)放?！边@樣的規(guī)定缺乏科學(xué)性。誠(chéng)然，這些年各級(jí)公共圖書(shū)館克服重重困難，確保在國(guó)家法定節(jié)假日、公休日期間開(kāi)放，但這一做法所蘊(yùn)含的弊端越來(lái)越明顯。比如，設(shè)施設(shè)備沒(méi)有調(diào)試與檢修時(shí)間；一些節(jié)假日到館讀者人數(shù)與圖書(shū)館為其提供服務(wù)所配給的資源完全不成比例。從國(guó)際范圍看，很少見(jiàn)到某個(gè)國(guó)家的公共圖書(shū)館在國(guó)家法定節(jié)假日、公休日期間都開(kāi)放。從國(guó)內(nèi)實(shí)際情況看，一方面一些圖書(shū)館特別是縣級(jí)基層圖書(shū)館工作人員匱乏，事實(shí)上難以做到法定節(jié)假日和公休日都開(kāi)放；另一方面，既侵害了圖書(shū)館從業(yè)人員的權(quán)利，也造成資源的浪費(fèi)。將圖書(shū)館界越來(lái)越感覺(jué)難以背負(fù)的重?fù)?dān)以法律的形式明確下來(lái)，其科學(xué)依據(jù)顯然需要斟酌。

當(dāng)然，也許我們永遠(yuǎn)不可能期盼一部完全理想的《公共圖書(shū)館法》，但現(xiàn)在我們從沒(méi)有離這個(gè)目標(biāo)如此近過(guò)！