綦文生

完善城管執(zhí)法的幾點(diǎn)思考

綦文生

美國城市建設(shè)管理呈現(xiàn)的法治精神、文明觀念、現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)和政府規(guī)范動(dòng)作方式對(duì)我們當(dāng)前的城市建設(shè)和管理，有很多值得借鑒之處。不管是美國還是中國，"小販"都是一種自然的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，具有存在的合理性和必然性。破解城管執(zhí)法難題不能只考慮城管執(zhí)法本身，要加強(qiáng)教育、弘揚(yáng)法治、引導(dǎo)自治。應(yīng)突破部門局限，完善全過程的城管執(zhí)法體系。

城管執(zhí)法；城市管理；現(xiàn)代治理；法治

對(duì)比美國城市建設(shè)管理呈現(xiàn)的法治精神、文明觀念、現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)和政府規(guī)范運(yùn)作方式和我們當(dāng)前的城市建設(shè)和管理，可以發(fā)現(xiàn)有許多值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的做法，特別是對(duì)當(dāng)前的城市管理行政執(zhí)法工作。同樣是“必要的城市管理”，在中國城管執(zhí)法的社會(huì)認(rèn)可度普遍不高，面臨“媒體不理解、市民不理解、小販不理解”的境地，全國各地更時(shí)常有因城管執(zhí)法而產(chǎn)生的各類負(fù)面事件，給政府管理、城市發(fā)展帶來不良影響。結(jié)合深圳實(shí)際，借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)一步改善城管執(zhí)法工作提出幾點(diǎn)思考。

一、主觀上要認(rèn)識(shí)到，“小販”是一種自然的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象

（一）美國也有“小販”

從筆者在美國實(shí)地考察來看，美國的許多居民住在“郊區(qū)”，路上行人稀少，加上美國居民習(xí)慣每周集中在超市采購一次食品，所以在這些地區(qū)小販?zhǔn)菦]什么生意可做的，也當(dāng)然就見不到“小販”。但是在居住集中區(qū)、商業(yè)繁華區(qū)如紐約，街頭仍然有很多“小販”。在美國街頭攤販現(xiàn)象，一般被解讀為政府在社會(huì)保障和就業(yè)扶助上的不力所致，其根本原因還是就業(yè)崗位缺乏。而街頭攤販除了能解決一部分人的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題之外，事實(shí)上也在解決市民吃穿行等民生問題。

同樣，美國也有“城管”，由衛(wèi)生、環(huán)保等市政部門各司其職、“以罰代管”，特別是衛(wèi)生局對(duì)“小販”的衛(wèi)生要求十分嚴(yán)格，罰款也很重，我們平時(shí)所稱的“城管執(zhí)法”主要由警察來行使。

（二）中國傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式和觀念，使得小販的存在具有天然“合理性”

中國自古以來有擺攤的傳統(tǒng)，從著名的“清明上河圖”可以看到，當(dāng)年的商業(yè)繁榮，不僅僅是店鋪人流如織，還有大量的小販、手工藝者等沿街叫賣。中國又是傳統(tǒng)的農(nóng)耕國家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“自給自足”的觀念根深蒂固，將自家豐收的農(nóng)作物拿到市場上進(jìn)行售賣是他們“天然的權(quán)利”，靠自己勞作在市場售賣并非違法行為。而且由于現(xiàn)代文明觀念的啟蒙和教育比較晚，不少人還存在占用公共空間的“小農(nóng)思想”，在城市里占用公共道路、公共廣場進(jìn)行售賣，他們認(rèn)為天經(jīng)地義。人們至今還十分懷念的老北京天橋。當(dāng)年的繁華集市，“小販”也是重要的組成?？梢哉f從歷史傳統(tǒng)來看，“小販”的長期存在既是生產(chǎn)方式的產(chǎn)物，也是生活觀念的產(chǎn)物。

（三）中國當(dāng)前城市發(fā)展階段，使“小販”具有存在的必然空間

當(dāng)前中國正處在加速城市化進(jìn)程中，也是社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型期，大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，而相應(yīng)的社會(huì)保障體系并未完善。一方面他們作為新市民，缺少必要的謀生手段，從事低成本、低技術(shù)含量的擺攤工作是最為便捷和現(xiàn)實(shí)的；另一方面，城市中還有大量的低收入者，小攤上售賣物品的低價(jià)對(duì)他們具有很強(qiáng)的吸引力。而且城市的規(guī)劃也未盡完善，“小販”很大程度上滿足了城市居民對(duì)生活便利性的需求。存在的、特別是經(jīng)反復(fù)治理仍存在的，一定有其存在的合理性。但是“小販”不能等同于“亂擺賣”，對(duì)“亂擺賣”要疏導(dǎo)管理，使其規(guī)范化、合法化。

美國的“小販”沒那么多，“亂擺賣”現(xiàn)象沒那么嚴(yán)重，與他們地大人稀，居住分散，生活習(xí)慣，文化傳統(tǒng)都有關(guān)系，也與他們相對(duì)完善的社會(huì)保障體系有關(guān)，比如針對(duì)老年人和低收入群體的“聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助計(jì)劃”以及針對(duì)困難群體政府有專門發(fā)放購物券去指定商場購買食物等等，使窮人不必依靠“擺攤”謀生。同時(shí)與他們無處不在的法治也有密切關(guān)系。這些都值得我們借鑒。

二、樹立系統(tǒng)思維，破解城管執(zhí)法難題不能只考慮城管執(zhí)法本身

（一）加強(qiáng)教育，提升城市文明水平

我們現(xiàn)在的教育比較注重知識(shí)教育，對(duì)文明習(xí)慣、規(guī)則意識(shí)、現(xiàn)代觀念等方面的培養(yǎng)比較缺失。在美國，不管是學(xué)校教育還是家庭教育，“講文明、守規(guī)則”的意識(shí)培養(yǎng)無處不在，比如在幼兒園，老師在每次上課之前都會(huì)帶領(lǐng)學(xué)生大聲朗讀“課堂守則”，培養(yǎng)孩子們的規(guī)則意識(shí)，幫助其從小樹立良好的習(xí)慣。在生活中也對(duì)孩子的教育極為嚴(yán)格，不亂扔垃圾，過馬路看信號(hào)燈，做錯(cuò)事說對(duì)不起，等等。這種教育的潛移默化，極大地提升了國民的文明，進(jìn)而提升城市的文明，而文明和規(guī)則是城市管理的最好肌理。

（二）弘揚(yáng)法治，大力培育法治觀念

城管執(zhí)法說到底是一項(xiàng)法律行為。因此，整個(gè)城市的法治意識(shí)和法治觀念對(duì)于有效的城市管理至關(guān)重要。美國極其崇尚法律，凡事要對(duì)照法律，違法一定受到懲罰，政府、市民、企業(yè)等都將遵守法律、依法辦事作為最基本守則，可以說是深入骨髓。然而目前我們法治意識(shí)還需要進(jìn)一步培養(yǎng)。黨的十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也明確將“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”作為單獨(dú)一章進(jìn)行論述，提出必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。一個(gè)法治國家、法治政府，其行政成本會(huì)大大降低，包括城管執(zhí)法。

（三）引導(dǎo)自治，推動(dòng)形成現(xiàn)代治理方式

洛克曾提出了“有限政府”的理念，即指在確保政府治理能力的前提下，政府要有所為、有所不為，把有限的理性運(yùn)用在政府具有比較優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域內(nèi)，同時(shí)對(duì)政府的權(quán)力及其運(yùn)行施加有效的控制，通過各種方式制約和規(guī)范公共權(quán)力。這個(gè)理論對(duì)美國的立國思想、政府運(yùn)行產(chǎn)生了重要影響，美國政府有限政府，市民希望政府少干預(yù)自己的事，也正因?yàn)檫@樣，他們形成了高度自治的社會(huì)結(jié)構(gòu)。在小販管理上，紐約有一個(gè)名為街頭商販工程（The Street Vendor Project）的NGO組織，一些熱心的專業(yè)人士聯(lián)合起來，制作了《街頭商販指南》（Street Vendor Guide）幫助商販們了解自己的權(quán)利和需要遵循的規(guī)范，以及跟警察打交道時(shí)需要注意的細(xì)節(jié)。因此，我們的城市管理也要把傳統(tǒng)的以政府為唯一主體，轉(zhuǎn)到政府主導(dǎo)，社會(huì)、企業(yè)、公眾多元主體參與的現(xiàn)代城市管理上來。鼓勵(lì)社會(huì)、市民參與管理，激發(fā)他們的責(zé)任感和自覺意識(shí)，既能給政府管理提供一個(gè)緩沖地帶避免矛盾沖突，也能形成城市共同管理的良好局面，使城市管理向共同治理轉(zhuǎn)變，如果每個(gè)社區(qū)、每個(gè)物業(yè)小區(qū)居民都能發(fā)動(dòng)起來，成立自治組織、制定村規(guī)民約、自我管理、自我完善，不僅政府與市民形成一致行動(dòng)、高度默契，管理更加簡便有效，節(jié)約成本，而且培育了市民的主人感和責(zé)任感，社會(huì)也更加和諧。

（四）合理規(guī)劃城市功能，設(shè)立疏導(dǎo)區(qū)（疏導(dǎo)點(diǎn)）

美國的大多數(shù)城市比較樸素、規(guī)劃不夠集中，比較稀疏，人流量較少，小攤自然沒有生存的空間。但在華盛頓、紐約等城市的一些重要景點(diǎn)和主要街道上，甚至在白宮和國會(huì)等周圍，都有大批“小販”擺攤銷售紀(jì)念品、熱狗和咖啡等，這些是由市政部門專門規(guī)劃出的一些露天攤點(diǎn)，讓民眾申請(qǐng)經(jīng)營，其中很多集市、攤點(diǎn)還發(fā)展成城市的亮點(diǎn)，如紐約市華人較集中的皇后區(qū)每年都要舉辦幾次亞裔傳統(tǒng)的街頭集市。這種設(shè)立疏導(dǎo)區(qū)的做法值得我們借鑒。在合理規(guī)劃城市各功能區(qū)域的基礎(chǔ)上，可以按照“定時(shí)、定點(diǎn)、定內(nèi)容”的原則，在城市的特定區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“小販的合法化”，這也是完善城市功能規(guī)劃的一種有益補(bǔ)充。

（五）轉(zhuǎn)變城市管理觀念，規(guī)范攤販管理

與我國大多數(shù)城市注重城市外觀美麗不一樣，美國的城市管理更加強(qiáng)調(diào)城市功能的完善和對(duì)歷史文化的延續(xù)承接，他們城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分完善，如地下給排水系統(tǒng)十分發(fā)達(dá)，道路路面設(shè)施也十分堅(jiān)固耐用。同樣，對(duì)他們來說小攤小販并不是影響城市景觀的一個(gè)重大問題，特別是在經(jīng)濟(jì)低迷就業(yè)率較低的情況下，“小販”還能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此堅(jiān)持以人為本，使其規(guī)范發(fā)展并與城市的形象相互融合、促進(jìn)是其主要管理目的。美國共有四類街頭攤位，分別是食品攤、傷殘老兵開設(shè)的攤位、一般攤位和適用于第一修正案的攤位，對(duì)于每一類攤位，都有獨(dú)特的管理辦法。申請(qǐng)攤位的手續(xù)比較簡單，只要確保攤位的衛(wèi)生情況，經(jīng)過申請(qǐng)、公示程序，并繳納每季度三四百美元的執(zhí)照費(fèi)即可上崗。如果收入達(dá)不到政府規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，政府還會(huì)對(duì)他們減免稅收。在某種程度上，美國式攤販管理，其實(shí)只是一般商業(yè)管理的一種延伸，小商販也要獲得執(zhí)照——流動(dòng)餐車攤位許可（Mobile Food VendingPermit），達(dá)到衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，這與普通經(jīng)營行業(yè)的規(guī)定是一致的。當(dāng)然這種規(guī)范管理也與整個(gè)城市無所不在的文明、規(guī)則、法治意識(shí)是一脈相承的。

三、突破部門局限，完善全過程的城管執(zhí)法體系

（一）建立可執(zhí)行的法律體系，樹立執(zhí)法的權(quán)威

美國法律設(shè)立了詳細(xì)的行政法規(guī)，對(duì)城市管理中執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員的職責(zé)、工作流程、反饋報(bào)告等方面都制定了嚴(yán)格的規(guī)定。為了限制警察濫用權(quán)力，美國社會(huì)通過米蘭達(dá)警告、排除法則等規(guī)定來保證法律公正；為了提升警察素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)警察的教育，基本上所有警察的學(xué)歷都是在大學(xué)內(nèi)完成，這就全面提高了執(zhí)法人員的素質(zhì)。除了中央統(tǒng)一的法律外，各州也有自己的城市管理法，對(duì)巡查員的工作做出了詳細(xì)的規(guī)范和運(yùn)作法則，對(duì)利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)做出明確的法律規(guī)范，十分詳細(xì)，具有非常強(qiáng)的可操作性。正是因?yàn)榉蓪?duì)各類行為都有明文規(guī)定，有效避免了執(zhí)法部門的選擇性執(zhí)法，執(zhí)法對(duì)象也沒有僥幸心理。而我們的城管執(zhí)法在法律體系方面，卻普遍存在借法執(zhí)法、法律操作性差、執(zhí)行力不強(qiáng)等問題，使得城管執(zhí)法本身的權(quán)威性也大打折扣。因此亟待對(duì)城市管理的相關(guān)法律體系進(jìn)一步完善，特別是要增強(qiáng)法律的可操作性。

（二）納入警察執(zhí)法系統(tǒng)，形成完整的執(zhí)法鏈條

美國“城管執(zhí)法”的職責(zé)一般由警察承擔(dān)，其設(shè)立的目的在于保證美國法律法規(guī)的實(shí)施，保證公共安全、食品安全和建筑安全。除此之外，衛(wèi)生局、消費(fèi)者事務(wù)局、清潔局、環(huán)保局、財(cái)政局、公園局和市警局等七個(gè)市府單位各司其職、嚴(yán)格監(jiān)管。對(duì)于違規(guī)擺攤的無照“小販”，警察不可以對(duì)攤主采取暴力手段，他們沒有直接罰款和沒收的權(quán)力，大多數(shù)情況下警察都是采取“只開罰單，無肢體接觸”的驅(qū)逐辦法，不會(huì)沒收他們的貨物和交通工具，而是交給市政部門處理，屢教不改者也不會(huì)被暴力取締，而是會(huì)交由法院裁決。美國警察、衛(wèi)生部門對(duì)“亂擺賣”的執(zhí)法有著固定的管理原則和懲戒措施，不至于造成難以裁決的執(zhí)法沖突。主要有兩方面值得我們借鑒：一是由警察執(zhí)法，在任何國家，警察一直以來都具有很高的執(zhí)法權(quán)威性，深圳早年制定的《巡警條例》就包含了幾乎全部城管執(zhí)法內(nèi)容，因此，將原本就是由各部門剝離出來的城管綜合執(zhí)法納入警察系統(tǒng)進(jìn)行整合，從美國的經(jīng)驗(yàn)來看是現(xiàn)實(shí)可行的；二是盡量不使用“查扣、沒收”等容易引起對(duì)立、沖突的手段，使用“罰款”方式要有觸動(dòng)作用，不能不痛不癢，增加其違法成本，對(duì)拒不執(zhí)行的要有法院強(qiáng)制執(zhí)行，并判其更重的處罰，如司法拘留。在紐約對(duì)無證經(jīng)營的小販一次處罰100到200美元，對(duì)不繳納罰款的再次查到可能要判處關(guān)監(jiān)。

（三）利用信息化手段，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法過程和結(jié)果一體化管理和應(yīng)用

美國政府的信息化運(yùn)用特別發(fā)達(dá)，如建立了執(zhí)法部門國家數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，加強(qiáng)執(zhí)法信息的共享和整合，為各地執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供人、事、地的關(guān)聯(lián)查詢，同類案件和嫌疑人提醒，犯罪活動(dòng)的熱點(diǎn)區(qū)域和趨勢(shì)分析等。從城市管理來看，由于“小販”具有流動(dòng)性和執(zhí)法過程的動(dòng)態(tài)性，應(yīng)該盡快建立和完善城管執(zhí)法網(wǎng)上辦案平臺(tái)和全市統(tǒng)一的執(zhí)法信息共享平臺(tái)。一方面所有的城管執(zhí)法案件必須進(jìn)入全市的城市管理綜合執(zhí)法系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)辦案流程可控，案中、案后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為。另一方面，所有的執(zhí)法結(jié)果信息實(shí)現(xiàn)共享，避免某一小販在某一街道接受處罰或逃避處罰厚，跑到其它街區(qū)從事違法活動(dòng)的現(xiàn)象，所有違法記錄應(yīng)累計(jì)，對(duì)多次違法的加重處罰。

（四）納入個(gè)人信用體系，強(qiáng)化執(zhí)法結(jié)果的約束性

美國個(gè)人信用制度是整個(gè)社會(huì)制度的一部分，在國家制度的層面制定了配套法律，對(duì)全社會(huì)個(gè)人信用行為產(chǎn)生約束和規(guī)范。個(gè)人信用記錄和信用評(píng)分已成為衡量個(gè)人信用的唯一標(biāo)準(zhǔn)，不僅金融機(jī)構(gòu)使用，而且很多商業(yè)企業(yè)、雇傭單位也在使用。如果市民不遵守法律，受到警方處罰，那么他的信用記錄就會(huì)受到影響。當(dāng)然美國今天也在考慮不應(yīng)讓個(gè)人的不良記錄成為影響其日后擇業(yè)、工作等的歷史包袱。但當(dāng)前我們正處于治理重建階段，可以探索建立綜合行政執(zhí)法信息與社會(huì)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫聯(lián)動(dòng)機(jī)制，健全“經(jīng)營異常名錄”、“異常信用記錄”、“黑名單”等信用監(jiān)管制度和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，將城管綜合行政執(zhí)法中涉及公民、法人和其他組織的違法情況納入誠信檔案，讓失信者一處違規(guī)、處處受限，擴(kuò)大執(zhí)法的影響力，增強(qiáng)守法的自覺性。也可以考慮輕微違法定期消除的辦法，培育市民的自尊心、榮譽(yù)感，使城管執(zhí)法逐步進(jìn)入良性循環(huán)的軌道。

責(zé)任編輯：鐘曉媚

D922.1

A

1673-5706（2016）03-0089-04

2016-03-11

綦文生，深圳市城管局副局長。