趙海嬌（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

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全口徑預算下土地出讓收支管理制度的路徑探析

趙海嬌
（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

摘 要：土地出讓金作為地方政府主要的財政來源，一直游離于地方政府預算之外，滋生腐敗，有悖于新《預算法》提出的全口徑預算法律目標?；趯ξ覈恋爻鲎屖罩КF(xiàn)狀分析，以必要性研究為基礎，得出土地出讓收支應納入全口徑預算之下，并及時完善全口徑預算下土地出讓收支管理制度，實現(xiàn)《預算法》的公平與效率理念。

關(guān)鍵詞：預算法；全口徑；土地出讓收支

2014年8月31日，作為財稅領(lǐng)域“龍頭法”的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新《預算法》）在十二屆全國人大常委會第十次會議上通過，并于2015年1 月1日起施行。新《預算法》規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，該規(guī)定首次以立法的形式確立了全口徑預算制度?！叭趶筋A算是指將政府財政收支全部納入預算統(tǒng)一管理，以實現(xiàn)立法機關(guān)對政府財政收支行為的有效控制，從而最終保障公共資金的籌集和使用，最大限度地符合人民群眾的根本利益?！盵1]土地出讓收入作為地方政府的重要財政來源，理應作為政府財政收支的一部分納入政府預算之中，而實踐中，土地出讓收支一直游離于地方預算之外，其主要問題表現(xiàn)為政府土地收入不透明、問題復雜多樣等，急需在法律和制度上進行完善和監(jiān)督，因而實現(xiàn)土地出讓收支預算全口徑是解決地方財政問題的關(guān)鍵之一。

一、我國政府土地出讓收支管理的現(xiàn)狀

審計署2008年公布的國有土地使用權(quán)出讓金審計調(diào)查結(jié)果顯示，京、津、滬、渝、穗等11個城市的土地出讓凈收益的71.18%，即1 864.11億元未按規(guī)定納入基金預算管理。審計署2010年4月公布的審計結(jié)果同樣表明，有11個市占征收總額20.1%的674.81億元土地出讓收入，未按規(guī)定納入基金預算管理[2]。權(quán)力的集中和長期游離于審計之外的巨額土地出讓金，使得“土地賬”成了一本“糊涂賬”，滋生各種腐敗現(xiàn)象及權(quán)力尋租。這一弊病既是自分稅制改革以來，地方政府通過土地收益彌補政府財政虧空的重要手段的制度現(xiàn)狀，更能體現(xiàn)我國預算與財政制度沖突下的地方財權(quán)與事權(quán)的不匹配。財政部雖然在2006年就提出將土地出讓收支全部納入地方預算；而中央和地方預算草案于2010年時才首次出現(xiàn)國有土地使用權(quán)出讓收入納入預算的情形。但此時地方政府的財政收入比例仍然是作為“第二財政”的土地出讓收入大于“第一財政”稅收收入，為此，通過分析調(diào)查各地的土地出讓收支情況，總結(jié)出以下幾點共有的現(xiàn)狀。一是土地出讓收支管理權(quán)限劃分不明確。雖然上文提到土地出讓收支在2010年時就納入了預算管理，但由于長期以來的惡習難以根除，使得實際分配權(quán)仍掌握在各個部門手中。如土地出讓收支項目中，由國土部門安排土地開發(fā)費用，由建設部門負責城市建設費用，財政部門只是按照年度預算進行資金撥付，難以對資金統(tǒng)籌調(diào)劑，管理權(quán)限劃分不明確就會帶來各個部門的權(quán)力亂入和責任逃避現(xiàn)象。二是現(xiàn)有土地收支預算體系不科學。財政部門的政府性基金預算賬簿并不能完全體現(xiàn)本地區(qū)的土地出讓金，一方面由于土地出讓價受多種因素影響，難以進行預算；另一方面，地方政府為獲得更多的中央的轉(zhuǎn)移支付，會不斷提高出讓成本。三是土地出讓金支出預算體系不合理。從土地出讓預算支出體系來看，預算支出具體包括征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出等，但是預算支出比例卻不合理，將支出的重心傾向于土地開發(fā)，同時人為增加土地開發(fā)成本。此外，現(xiàn)有土地出讓金體系忽略了農(nóng)民在土地出讓中的合法權(quán)利，整體缺乏合理性，如失地農(nóng)民補償費過低、不能參與土地增值收益分配等。而黨的十八屆三中全會《決定》明確提出要賦予農(nóng)民更多更實際財產(chǎn)權(quán)益，在土地出讓支出中提高農(nóng)民的拆遷補償費和土地增值收益分配比例也是其題中應有之義，這就為建立科學完備的土地出讓金支出預算體系提供政策方向性指導。四是土地開發(fā)成本核算不規(guī)范。財政部門收取土地出讓金后，計算出開發(fā)土地的各類成本，并將這一部分的費用直接撥付給國土部門，將剩余的土地出讓金，即凈收益交入國庫。土地開發(fā)成本的真實性又直接決定著凈收益的準確度，我國卻缺乏一個科學的對土地出讓金的監(jiān)督管理體系，核算土地成本僅憑國土部門提供的《國有土地使用權(quán)出讓金清算單》和《土地出讓協(xié)議》[3]或者憑感覺進行審核，具有較大程度的盲目性，很難正確審核其實際價值，并且使得土地成本核算貓膩空間較大。以上幾點證明，雖然我國政府高層意欲使土地出讓收支納入預算管理，也制定了相關(guān)規(guī)范性文件，但由于目前我國土地出讓收支管理制度的不完善，導致土地出讓收支納入預算管理成為紙上談兵，難以清除現(xiàn)實中的各類腐敗現(xiàn)象?；诖?，就有必要建立土地出讓收支納入全口徑預算制度。

二、土地出讓收支納入全口徑預算的必要性

（一）土地出讓收支預算全口徑是實現(xiàn)稅收法定和深化財稅體制改革的必然要求

2007年以前土地出讓收支因一直實行地方政府預算外資金管理而為學界所詬病。一方面，預算外管理影響了我國預算編制的完整性，肢解了國家的財稅職能，影響了政府財政的透明度；另一方面，地方政府及下屬部門作為理性經(jīng)濟人，預算外的土地出讓收支必然成為其爭奪的焦點，從而侵蝕我國財政資金的設立目標，帶來諸如地方經(jīng)濟失衡、耕地流失、土地沖突、尋租腐敗等一系列嚴重的社會經(jīng)濟問題，造成社會的不安定。此后，國務院的一系列規(guī)范性法律文件不斷深化改革，使得土地出讓收支由預算外管理向預算內(nèi)管理過渡，直到2015年的新《預算法》才真正從法律的層面確立了全口徑預算的預算管理制度，當然也包括土地出讓收支預算管理。OECD、IMF、世界銀行等國際組織近年來不斷在世界各國推廣政府收支預算管理的新標準和科學做法，重點推崇政府的全部收支行為都應當納入政府的預算范圍內(nèi)。我國作為此類國際組織的重要參與主體，必然在預算管理等方面做到與世界接軌，深化財稅體制改革是適應該種世界標準的重要舉措，土地收支預算作為財稅體制的組成部分，理應實現(xiàn)制度改革，即預算全口徑。

（二）土地收支預算全口徑是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要舉措

土地是一種不可再生資源，這決定了土地出讓收入不可能持續(xù)高增長，此外，土地出讓金受各種因素的影響，屬于不穩(wěn)定的“財政來源”，而且地方政府因城市化建設簽訂了大量以土地使用權(quán)抵押的政府信用貸款合同，其還款要依托于未來的土地出讓收入，就會迫使地方政府不斷賣地，但在市場經(jīng)濟不景氣、金融危機和房地產(chǎn)泡沫的情況下，地方政府不能獲得充足的資金，就有可能出現(xiàn)政府資金斷裂，同時面臨巨大的償債風險和造成大量的土地資源閑置浪費，嚴重損害了農(nóng)民土地收益權(quán)利。土地出讓收支全口徑預算能夠有效杜絕該種后果的產(chǎn)生，較大程度地實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，并穩(wěn)定我國土地開發(fā)市場，最終實現(xiàn)我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（三）土地收支預算全口徑是建設法治政府的內(nèi)在需求

黨的十八屆四中全會報告指出：“加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強化對行政權(quán)力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！痹谏鐣髁x市場經(jīng)濟條件下，政府需要履行的公共職能有經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、市場監(jiān)管和公共服務等，但在市場經(jīng)濟以資本為核心的運轉(zhuǎn)機制中，政府往往會背離其所定位的公共服務者的制度角色，利用職權(quán)損害公民及國家長遠利益。土地出讓收入作為政府資本的重要來源，無疑只有通過完善土地出讓收支預算，緊密監(jiān)管政府公共管理的職能，才能實現(xiàn)法治政府的目標。

（四）土地出讓收支預算全口徑是增強政府宏觀調(diào)控能力的重要手段

政府預算的宏觀調(diào)控功能也稱為行政功能，是指政府的基本收支計劃，以反映政府某年度內(nèi)做什么、不做什么上的選擇[4]。我國地方政府只有擁有一定強度的宏觀調(diào)控能力，才能更好地發(fā)揮其公共職能，才能穩(wěn)健有力地促進本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和提高人民的生活水平。政府通過編制本地區(qū)的土地出讓收支預算，一方面可以增強政府在本地區(qū)的公共作用，合理調(diào)控土地資本化的進程；另一方面也可通過將預算支出傾向于農(nóng)民發(fā)展來柔和官民關(guān)系，發(fā)揮“土地財政”的積極作用。而土地出讓收支全口徑預算，更能有效發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控能力，發(fā)揮地方政府在本地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)發(fā)展中的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)作用。

三、全口徑預算下土地出讓收支管理制度創(chuàng)新

要實現(xiàn)對土地出讓收支的全口徑預算，應依照土地出讓收支預算管理的基本指導思想，即：堅持以科學發(fā)展觀為指導，通過對土地出讓收入籌集和使用實行預算管理，增強政府宏觀調(diào)控能力，強化土地出讓收支預算的管理與監(jiān)督，保證土地出讓預算收入安全完整，提高預算運行效益，促進土地出讓制度可持續(xù)發(fā)展[5]。

（一）編制科學的土地出讓收支預算系統(tǒng)

新《預算法》第五條規(guī)定：“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算?！币簿褪钦f新預算法仍然將對土地出讓收支預算歸屬于政府性基金預算，但是，經(jīng)過第二部分對土地出讓收支現(xiàn)狀的論證，不難發(fā)現(xiàn)，土地收支預算不僅內(nèi)容復雜，而且隱蔽性極高，是預算的一個難題。因此提出將土地出讓收支預算從政府性基金預算中剝離，單列為財政預算結(jié)構(gòu)體系中的一個子系統(tǒng)，編制出一套科學透明、完整獨立、融入土地出讓收支全口徑預算理念的土地出讓收支預算系統(tǒng)。土地出讓收支預算系統(tǒng)中最核心的部分就是由財政部編制一套包括全部土地收支項目的預算，完整地反映以政府為主體的全部土地出讓收支活動，充分展現(xiàn)政府的活動范圍和方向。且編制年度土地出讓收支預算應本著“以收定支、收支平衡”的原則。編制程序應嚴格遵循以下步驟，首先由財政部向中央預算單位下方編報土地收支預算草案的通知；其次由中央預算單位匯總地方預算單位編報的預算收支計劃；再由中央預算單位根據(jù)其匯總情況編制預算草案并將預算草案上報財政部審查；最后由財政部將預算草案提交國務院審批，并由總理在每年的兩會期間向人大報告，接受人大和社會的監(jiān)督。

（二）強化土地出讓收支管理制度

一旦編制出一套科學完整的土地出讓收支預算系統(tǒng)，就需嚴格依照《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》執(zhí)行土地出讓金“收支兩條線”的預算管理模式。完善土地出讓收入入庫機制，強化對土地交易的跟蹤監(jiān)測，確保土地出讓收入能夠及時足額繳入地方國庫，全部納入地方預算管理；建立預算支出執(zhí)行責任制度，規(guī)范土地出讓支出管理，提高預算支出執(zhí)行的均衡性，統(tǒng)籌安排土地預算收入對民生的投入，根據(jù)近幾年中央一號文件對“三農(nóng)”問題的重視，應重點加大對“三農(nóng)”問題的資金投入。不僅要按照中央的相關(guān)規(guī)定加大保障性安居房建設①、農(nóng)田水利建設②、農(nóng)村教育③的支出，還應該“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?！雹芤蟮胤秸畬ι鲜鰯?shù)據(jù)在相關(guān)網(wǎng)站或者農(nóng)村宣傳欄定期公布，增加各項支出的透明度，真正實現(xiàn)土地出讓支出重點向新農(nóng)村建設傾斜，并因此限制地方政府濫用資金，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）土地出讓金引入“年租制”

土地出讓金的實現(xiàn)方式主要是批租制度，而批租制度本身所具有的隱患也漸漸凸顯出來，例如本屆政府為了增加財政收入和提高績效審核，大量招商引資，大賣土地，使得大量的農(nóng)用地浪費以及新建建設用地閑置等現(xiàn)象，甚至造成房地產(chǎn)泡沫，不顧及本地經(jīng)濟環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，不考慮下屆政府和后輩的利益，這種功利的經(jīng)濟模式已不符合“新常態(tài)”下的市場經(jīng)濟。所以，有必要引入“年租制”，“年租制”最大的優(yōu)點可以彌補批租制下的對土地出讓期限內(nèi)各個年度預期地租收入評估不準的天然不足，可以靈敏地嗅到市場以及土地租金的變化趨勢，以便給政府某些方面的財政支出作出一定的指導，并且可以有效抑制政府的賣地沖動。朱樹英律師認為：“一次性繳納土地出讓金的批租制是造成高房價的根源；實施土地年租制，售出時的房價沒有了土地出讓金的一次大額資金支付的門檻，能夠有效幫助房價的調(diào)控?！盵6]當然，對于當下土地出讓，完全舍棄“批租制”很難實現(xiàn)，最好的選擇就是保留大部分地區(qū)原有的“批租制”，只在幾個較為現(xiàn)代化的郊區(qū)、農(nóng)村實驗“年租制”，根據(jù)我國城市發(fā)展狀況，采用“雙軌制”。引入“年租制”的目的就是使政府賣地頻率更緊縮和更有經(jīng)濟效益，以實現(xiàn)土地資源的科學合理利用，且從計算方式上更明確顯示土地出讓收支是否真正實現(xiàn)全口徑預算。

（四）建立有效的配套機制

土地出讓收支納入新的預算系統(tǒng)，相應地，對土地出讓收支管理的要求也在提高，為此，很有必要建立相關(guān)配套機制。一是建立土地稅收管理制度，向全國人大提出開征房地產(chǎn)稅的建議，由全國人大先行立法，整合現(xiàn)有城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城市建設維護稅和城市基礎設施配套費等房地產(chǎn)稅，實行房地一體征稅[7]。集體建設用地仿照國有土地，實行同地同價，相同政策，以便房地產(chǎn)市場實現(xiàn)健康發(fā)展。用相關(guān)土地稅收來替代“土地財政”，有利于維持地方政府資金的可持續(xù)性。二是建立土地基金。土地基金（即土地開發(fā)基金，亦稱國土基金）就是土地與金融相結(jié)合的產(chǎn)物，是指以土地資源為載體，為了土地資源的合理開發(fā)和利用或促進公共基礎設施的建設，而設立的一種專門的基金[8]。這項制度已經(jīng)在香港形成了完善的管理制度和運作機制，值得借鑒。由于兩地的市場經(jīng)濟成熟度不同，使得土地基金在兩境的屬性有所不同，香港土地基金屬于經(jīng)營性，而內(nèi)地的土地基金在目前的發(fā)展態(tài)勢下更符合公益性。但是為了保障土地基金的運行更有力度和法律保障，內(nèi)地應將土地基金納入《公共財政條例》，制定相應的法律法規(guī)，明確規(guī)定基金的來源、用途、使用程序、投資運作和法律責任，以防止相關(guān)機構(gòu)的人員“暗箱操作”。土地基金作為一種長期儲備基金，也可以對其加以投資，大量積累財富，專項用于解決當?shù)胤秸恋爻鲎屩С龀霈F(xiàn)資金斷裂等問題，維持地方財政的可持續(xù)發(fā)展。

（五）完善監(jiān)督機制

目前我國的監(jiān)督僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，主要包括財政部門、國土資源管理部門、人民銀行之間的相互監(jiān)督以及審計機關(guān)對上述三部門的監(jiān)督等，另外，只對“違反規(guī)定，擅自減免、截留、擠占、挪用應繳國庫的土地出讓收入，不執(zhí)行國家統(tǒng)一規(guī)定的會計、政府采購等制度”⑤的有關(guān)責任人追究法律責任，責任主體只是直接相關(guān)人，卻間接賦予了地方政府及其領(lǐng)導人權(quán)力濫用的法律漏洞。為了防止部門之間權(quán)力交叉污染，不僅要行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部相互監(jiān)督，也要將立法機關(guān)，司法機關(guān)和人民群眾納入監(jiān)督體系，并在相關(guān)法律文件中加以表述，有利于實現(xiàn)土地出讓收支的全口徑預算。依照新《預算法》的要求，還要遵循公開性原則，各級政府及相關(guān)部門應定期對社會公開本地區(qū)土地出讓收支情況，接受人民群眾的提問，并做出合法合理的回答，對不能給出合理解釋的資金去向和各種違規(guī)違紀行為的直接責任人和相關(guān)領(lǐng)導給予責任追究。把內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督結(jié)合起來，共同實現(xiàn)土地出讓收支管理的科學性與民主性。

據(jù)此，以深化財稅體制改革和全面推進依法治國為基礎，并結(jié)合有序推進“三農(nóng)”建設，為新《預算法》的實施以及后期相關(guān)配套規(guī)范性法律文件的制定奠定理論基礎，為《預算法》的公平與效率理念提供現(xiàn)實的價值取向。

[注釋]

① 財政部、住房建設部《關(guān)于切實落實保障性安居工程資金加快預算執(zhí)行進度的通知（財綜[2011]41號）》。

② 《關(guān)于從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設資金有關(guān)事項的通知（財綜[2011]48號）》。

③ 《關(guān)于從土地出讓收益中計提教育資金有關(guān)事項的通知（財綜[2011]62號）》。

④ 中共中央、國務院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》，2015。

⑤ 國務院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，2006。

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（責任編輯、校對：王學增）

On Land Transfer Revenue and Expenditure Management System under All Caliber Budget

ZHAO Hai-jiao
（School of Law, Anhui University, Hefei 230601, China）

Abstract:Land transfer revenue, as an important financial source of local governments, has always been outside local government budgets, which breeds corruption and goes against the law which claims that all caliber budget was raised by new "Budget Law". Based on the current situation of the government land transfer revenue and expenditure, taking its necessity as research foundation, it comes to a conclusion that the land transfer revenue and expenditure should be included in the full-caliber budget and improve the management system of land transfer revenue and expenditure under all caliber budget to achieve the concept of fairness and efficiency of "Budget Law".

Key Words:Budget Law; all caliber budget; land transfer revenue and expenditure

作者簡介：趙海嬌（1992-），女，安徽阜陽人，碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟法學。

收稿日期：2015-10-15

DOI：10.3969/j.issn.1009-9115.2016.01.037

中圖分類號：D912.29

文獻標識碼：A

文章編號：1009-9115（2016）01-0136-04