■ 宋志紅

（國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089）

農(nóng)村土地制度改革中的效率與穩(wěn)定問(wèn)題探討

■ 宋志紅

（國(guó)家行政學(xué)院，北京 100089）

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的市場(chǎng)化方向十分明確但又進(jìn)展緩慢、過(guò)程曲折，背后突出體現(xiàn)為“追求經(jīng)濟(jì)效率”與“維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”兩大價(jià)值取向的博弈。任何一項(xiàng)變革都是對(duì)原有秩序的改變，都會(huì)隱含一定的不穩(wěn)定因素，當(dāng)前的農(nóng)村土地制度改革既要以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為前提，又要防止將正常的改革風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)別不穩(wěn)定因素?cái)U(kuò)大化從而阻礙改革進(jìn)程。在對(duì)改革舉措的效率與穩(wěn)定價(jià)值做出判斷時(shí)，需要做到眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合，定性與定量相結(jié)合；在相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)時(shí)，需要做到全國(guó)統(tǒng)一性與地區(qū)差異性相結(jié)合。

農(nóng)村土地；制度改革；穩(wěn)定；效率

效率與穩(wěn)定兩大價(jià)值之間的博弈在我國(guó)農(nóng)村土地制度改革中體現(xiàn)鮮明，無(wú)論是學(xué)者間很多不同觀點(diǎn)的爭(zhēng)議，還是不同時(shí)期不同部門部署的看似不協(xié)調(diào)的改革政策的背后，都體現(xiàn)了是更重穩(wěn)定還是更重效率的不同價(jià)值主張。穩(wěn)定與效率兩大價(jià)值目標(biāo)的博弈也使得我國(guó)農(nóng)村土地制度變革總是在激進(jìn)市場(chǎng)派與保守計(jì)劃派之間徘徊和折中。

1 農(nóng)村土地制度改革中效率與穩(wěn)定價(jià)值的博弈

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，農(nóng)村土地資源的配置也應(yīng)該順應(yīng)這一要求。1978年至今，梳理我國(guó)農(nóng)村土地制度變革脈絡(luò)，其市場(chǎng)化趨勢(shì)十分明顯，這一趨勢(shì)是與我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的變革相協(xié)調(diào)的。具體到土地領(lǐng)域，這一趨勢(shì)又是通過(guò)兩條主線體現(xiàn)的：一是賦予農(nóng)民（農(nóng)戶）個(gè)體更獨(dú)立、更充分的實(shí)際占有、使用土地的權(quán)利；二是賦予農(nóng)戶越來(lái)越自由的流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利。以農(nóng)地為例，先是從不承認(rèn)農(nóng)戶個(gè)體產(chǎn)權(quán)的“大鍋飯”到賦予農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“大包干”，使農(nóng)戶對(duì)其分得的承包地取得充分自主的耕作收益的權(quán)利；然后通過(guò)逐步延長(zhǎng)承包期并實(shí)行“生不增，死不減”來(lái)逐步穩(wěn)定并強(qiáng)化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)；同時(shí)從不允許流轉(zhuǎn)承包地到賦予農(nóng)戶越來(lái)越寬松的流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利，從而豐富農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能。

盡管我國(guó)土地制度變革的市場(chǎng)化趨勢(shì)明顯，但速度緩慢，而且頗多曲折，很多時(shí)候是中央文件指出了方向，但配套制度的啟動(dòng)長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法跟進(jìn)。例如，一些地方從20世紀(jì)90年代就開(kāi)始進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的探索，2008年的黨的十七屆三中全會(huì)首次明確指出了這一改革方向，期間也部署了不少地方試點(diǎn)，但直到2014年年底中央才正式對(duì)這項(xiàng)改革試點(diǎn)做出部署，而且在范圍上做出了非常嚴(yán)格的限制。又如，黨的十七屆三中全會(huì)提出要保障農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)，近年來(lái)中央文件又多次強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益、開(kāi)展農(nóng)村金融、農(nóng)房抵押貸款等，但農(nóng)民始終無(wú)法享有完整的用益物權(quán)，其中最核心的處分權(quán)能（流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)的權(quán)利）受到嚴(yán)格限制，2015年雖開(kāi)始推行宅基地管理制度改革試點(diǎn)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)，但也仍然沒(méi)有將宅基地使用權(quán)的對(duì)外流轉(zhuǎn)（向本農(nóng)民集體之外的主體流轉(zhuǎn)）納入試點(diǎn)事項(xiàng)的范圍。再例如土地承包經(jīng)營(yíng)制度的變革，一方面，希望通過(guò)鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，另一方面，又對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為充滿擔(dān)憂并設(shè)定了諸多限制，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”理論試圖通過(guò)權(quán)利結(jié)構(gòu)的重構(gòu)推動(dòng)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但同時(shí)又希望通過(guò)讓農(nóng)民保留承包權(quán)的形式來(lái)為農(nóng)民提供生存保障和退路。所有爭(zhēng)議觀點(diǎn)的背后，以及所有這些看似“矛盾”或者“不協(xié)調(diào)”的改革政策背后，體現(xiàn)的都是對(duì)“農(nóng)民失地”“農(nóng)民失宅”等威脅農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的擔(dān)憂。

市場(chǎng)化的改革是基于生產(chǎn)要素流動(dòng)和資源優(yōu)化配置的需要，是基于提高經(jīng)濟(jì)效率的需要，無(wú)論是賦予農(nóng)戶更加明晰而有保障的產(chǎn)權(quán)，還是強(qiáng)化農(nóng)戶的處分權(quán)，都是為了提高土地資源的利用效率，前者是為了激發(fā)農(nóng)戶積極性提高自用時(shí)的生產(chǎn)效率，后者則是為了通過(guò)市場(chǎng)分工讓資源配置到更有效利用的人手中。但在農(nóng)村土地制度市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，總會(huì)被“威脅社會(huì)穩(wěn)定”的擔(dān)憂所困擾：擔(dān)心允許承包地自由流轉(zhuǎn)后農(nóng)民會(huì)因各種原因失去承包地從而失去生存保障；擔(dān)心允許農(nóng)房流轉(zhuǎn)后農(nóng)民會(huì)流離失所；擔(dān)心工商資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致圈地和土地兼并；擔(dān)心進(jìn)城農(nóng)民工轉(zhuǎn)出土地、房屋后遇到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)回鄉(xiāng)無(wú)退路。故此認(rèn)為在當(dāng)前尚不具備放開(kāi)農(nóng)村土地市場(chǎng)的條件，應(yīng)該繼續(xù)維持農(nóng)村土地的身份限制，將農(nóng)民綁定在土地上。這種種擔(dān)憂的實(shí)質(zhì)，是擔(dān)心農(nóng)民會(huì)在市場(chǎng)化的大潮中因經(jīng)驗(yàn)欠缺、缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)、決策失誤等原因而失去土地，從而使得農(nóng)民“耕者無(wú)田”“居者無(wú)屋”，進(jìn)而威脅農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。正如某學(xué)者所言，保證農(nóng)民不失地、不失所，是我國(guó)土地制度重要的政治考量之一，“當(dāng)對(duì)政治穩(wěn)定和社會(huì)公平的考慮占很高的權(quán)重時(shí)，犧牲其財(cái)產(chǎn)性和效益性，就是優(yōu)先的選擇了?！盵1]

因此，也就不難看到，市場(chǎng)派以提升經(jīng)濟(jì)效率為理由主張?jiān)谕恋刭Y源配置中引入市場(chǎng)機(jī)制，要求允許土地要素的自由流動(dòng)[2]；而穩(wěn)定派則以維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為由限制農(nóng)村土地要素流動(dòng)，而限制的最直截了當(dāng)?shù)淖龇?，便是繼續(xù)維持土地的身份限制，以及繼續(xù)維持對(duì)農(nóng)村土地資源的計(jì)劃管理模式。也正因?yàn)榇耍谛士剂康脑试S自由流動(dòng)與基于穩(wěn)定考慮的農(nóng)民土地身份限制之間的博弈一直貫穿于我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的始終，在各種不同觀點(diǎn)作用下，中央改革政策不時(shí)在兩個(gè)價(jià)值取向之間徘徊搖擺。

2 農(nóng)村土地制度改革應(yīng)如何平衡好效率與穩(wěn)定的關(guān)系

效率是社會(huì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)，只有不斷提升經(jīng)濟(jì)效率才能不斷增加人民福祉；但穩(wěn)定是社會(huì)發(fā)展的根基，是追求效率的前提；同時(shí)，任何一項(xiàng)變革都是對(duì)原有秩序的改變，都會(huì)隱含一定的不穩(wěn)定因素。當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革必須處理好穩(wěn)定與效率的關(guān)系。但由于穩(wěn)定和效率這兩大價(jià)值目標(biāo)的判斷本身具有相當(dāng)大的復(fù)雜性和抽象性，制度設(shè)計(jì)時(shí)如何兼顧二者的平衡并不是一件容易的事，既要確保社會(huì)穩(wěn)定，保障改革能夠穩(wěn)步推進(jìn)，同時(shí)又要防止將個(gè)別不穩(wěn)定因素?cái)U(kuò)大化從而阻礙改革進(jìn)程。筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地制度改革在處理效率與穩(wěn)定的關(guān)系時(shí)必須做到“三個(gè)結(jié)合”。

2.1 眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合

從短期來(lái)看，將農(nóng)民綁定在土地上（維持土地的身份限制）是維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一種有效方式，也是應(yīng)對(duì)農(nóng)民工因經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而失業(yè)的有力舉措。但從長(zhǎng)期來(lái)看，這樣一種方式與我們的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯不符：首先，“從身份到契約”是人類社會(huì)發(fā)展的一大進(jìn)步，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，將土地、社會(huì)公共服務(wù)等資源的配置與身份掛鉤，不符合時(shí)代發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的要求；其次，將農(nóng)村土地與農(nóng)民身份綁定，看似保護(hù)了農(nóng)民，避免了農(nóng)民被工商資本擠壓，但中國(guó)的農(nóng)村早已不再是也無(wú)法繼續(xù)維持傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，這一做法必然導(dǎo)致農(nóng)村的封閉和落后，加大城鄉(xiāng)差距，隨著矛盾的積累反而不利于社會(huì)穩(wěn)定；最后，長(zhǎng)期以來(lái)，將農(nóng)民綁定在土地上被認(rèn)為是國(guó)家無(wú)償給農(nóng)民的一種福利，而正是這樣一種福利，在很大程度上成為了解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題以及農(nóng)民享受社會(huì)公共福利保障的障礙。很多觀點(diǎn)認(rèn)為：農(nóng)民有土地保障，故此不需要也沒(méi)有迫切性為農(nóng)民提供社保、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共福利保障；農(nóng)民工還有回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)居住的退路，所以不給農(nóng)民買失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，不解決農(nóng)民的城鎮(zhèn)保障房，也無(wú)大礙。正是這樣一些觀點(diǎn)，阻礙了農(nóng)民工市民化進(jìn)程，阻礙農(nóng)民享受平等國(guó)民待遇。

因此，弱化乃至消滅農(nóng)村土地的身份屬性，打開(kāi)農(nóng)村土地市場(chǎng)，雖然有可能暫時(shí)給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來(lái)一定的動(dòng)蕩，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看有利于整個(gè)農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)業(yè)人口的減少和農(nóng)民生活水平的提高。這也就意味著：當(dāng)前的農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向，但在改革進(jìn)程和具體的制度設(shè)計(jì)上可以考慮階段性特征設(shè)計(jì)一些起緩沖或者過(guò)渡作用的制度，例如，在允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)入市的同時(shí)根據(jù)情況設(shè)定一些限制規(guī)則。

2.2 定性與定量相結(jié)合

在農(nóng)村土地制度改革中，在衡量穩(wěn)定與效率這兩個(gè)價(jià)值目標(biāo)時(shí)，為了避免“公說(shuō)公有理婆說(shuō)婆有理”，既需要定性分析，更需要定量分析。以宅基地使用權(quán)入市問(wèn)題為例，從定性分析上考慮，效率收益和穩(wěn)定威脅都是可能的，但在衡量入市政策帶來(lái)的效率收益和穩(wěn)定威脅孰大孰小時(shí)則必須要進(jìn)一步定量分析：如果允許宅基地使用權(quán)入市，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶因?yàn)槟撤N生活急迫（例如家庭成員中有人得重病急需高額醫(yī)藥費(fèi)）而被迫廉價(jià)出售或者抵押宅基地和住房從而導(dǎo)致無(wú)房可住的情形？[3]會(huì)不會(huì)出現(xiàn)一些農(nóng)民工一時(shí)沖動(dòng)賣掉了宅基地和房屋，后來(lái)在城鎮(zhèn)失業(yè)無(wú)法立足，回鄉(xiāng)又無(wú)處可?。縖4]當(dāng)然是有可能的，但是到底有多高的比率會(huì)出現(xiàn)此種事件？出現(xiàn)之后又有多高的比率導(dǎo)致此種情形不被當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)救濟(jì)制度所覆蓋，從而導(dǎo)致流離失所？反過(guò)來(lái)，有多高比例的農(nóng)戶是在城鎮(zhèn)有較為穩(wěn)定的工作和住所，或者有足夠的能力在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期工作和生活，從而有較高的意愿出售其在農(nóng)村的住房和宅基地（如果價(jià)格合適的話），有多高比例的農(nóng)戶會(huì)因此受益？進(jìn)一步看，到底是因?yàn)橐欢ū壤霓r(nóng)戶可能因特殊情況出現(xiàn)流離失所的情況給農(nóng)村造成的沖擊更大，還是禁止宅基地入市帶來(lái)的效率損失更大？如果說(shuō)某一地區(qū)只有百分之一或者千分之一的農(nóng)戶可能出現(xiàn)這種情形，而有百分之五十以上的農(nóng)戶都有較高的流轉(zhuǎn)意愿，毫無(wú)疑問(wèn)政策設(shè)計(jì)應(yīng)該選擇允許流轉(zhuǎn)，而對(duì)于這百分之一的風(fēng)險(xiǎn)因素，可以采取社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)等舉措防范或者解決。反過(guò)來(lái)，如果某一地區(qū)有百分之十甚至百分之二十的農(nóng)戶可能出現(xiàn)此種穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素，而有較高流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)戶則不足百分之三十，當(dāng)?shù)氐恼矝](méi)有足夠財(cái)力解決這百分之二十的人在特殊情形下的社會(huì)保障或者社會(huì)救濟(jì)問(wèn)題，政策設(shè)計(jì)則應(yīng)該維持現(xiàn)有的不許對(duì)外流轉(zhuǎn)。因此，對(duì)這一爭(zhēng)議問(wèn)題做出判斷不僅需要定性分析，更需要建立在實(shí)證調(diào)查和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的定量分析。之所以近些年來(lái)宅基地入市的問(wèn)題越來(lái)越突出，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、具有流轉(zhuǎn)意愿的人越來(lái)越多也不無(wú)關(guān)系。再以土地承包經(jīng)營(yíng)制度為例，在是否實(shí)行“長(zhǎng)久不變”的問(wèn)題上也是如此，要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r和城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)十年或者二十年后可能的承包地資源占有情況進(jìn)行預(yù)估，然后評(píng)估其可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)的影響。在效率和穩(wěn)定這兩個(gè)價(jià)值都很重要但是在一定條件下又不可能完全兼顧時(shí)，必須依靠定量分析來(lái)做出判斷，從而為改革政策的取舍提供依據(jù)。

放開(kāi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)到底是否會(huì)或者在多大程度上威脅農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，是一個(gè)沒(méi)有也無(wú)法在全國(guó)開(kāi)展“試驗(yàn)”的命題，到目前為止也僅鑒于學(xué)者的學(xué)術(shù)分析和邏輯推理，并沒(méi)有任何實(shí)證研究的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。而且全國(guó)各地發(fā)展情況不一，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿、能力、機(jī)會(huì)等也千差萬(wàn)別。在此情況下，選擇典型地區(qū)進(jìn)行土地尤其是宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的局部試點(diǎn)，看看其到底是否會(huì)以及在多大程度上帶來(lái)農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定，可能對(duì)正反兩方都更有說(shuō)服力，也是走出當(dāng)前改革膠著狀態(tài)的唯一辦法。故此，有學(xué)者從折中角度就宅基地流轉(zhuǎn)提出的“城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)、沿海地區(qū)這些已經(jīng)沒(méi)有福利分配的地區(qū)先進(jìn)行改革試點(diǎn)，傳統(tǒng)地區(qū)可以先往后放一點(diǎn)”[5]的建議，務(wù)實(shí)可行。

2.3 統(tǒng)一性與差異性相結(jié)合

從這些年土地制度改革探索的情況來(lái)看，土地制度的安排與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高度相關(guān)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地方，改革土地制度的呼聲越高，推動(dòng)制度變遷的力量越強(qiáng)，試圖沖破現(xiàn)有制度的各種試點(diǎn)、探索、隱形交易也越常見(jiàn)；考察各種土地管理方面的創(chuàng)新做法，也存在一條明顯的“發(fā)達(dá)地方創(chuàng)新試點(diǎn)取得成功——其他發(fā)達(dá)城市學(xué)習(xí)取經(jīng)——次級(jí)發(fā)達(dá)城市學(xué)習(xí)取經(jīng)”的推廣路線，而同樣的做法在不同地區(qū)實(shí)施的效果差異，也與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r具有密切聯(lián)系。我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)很大困難便是東西南北中地區(qū)差異太大，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、城鎮(zhèn)化程度、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移情況、務(wù)農(nóng)人員數(shù)量、土地資源稟賦情況等存在很大差異，如果在土地制度的安排上缺乏靈活性，必然導(dǎo)致“發(fā)達(dá)地區(qū)覺(jué)得太落后、欠發(fā)達(dá)地區(qū)覺(jué)得太超前”的后果。

以宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的問(wèn)題為例，在深圳，農(nóng)民在宅基地上大量建造多層或高層住宅后出租給打工者居住已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，這些宅基地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了法律規(guī)定的“自用”范疇，這里的農(nóng)民也不存在“允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后有可能導(dǎo)致一些農(nóng)民流離失所”的問(wèn)題。在江浙、北京等地大城市的城郊，出租甚至變相出售農(nóng)房的現(xiàn)象也是司空見(jiàn)慣。但在偏遠(yuǎn)的農(nóng)區(qū)，情況則大不相同，城里人來(lái)買農(nóng)房的只是極少數(shù)現(xiàn)象，并且受制于當(dāng)?shù)氐娜宋淖匀痪坝^。總體而言，在經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平越高、農(nóng)業(yè)人口比重越少的地方，土地對(duì)農(nóng)民的保障作用越弱，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性越低，土地就越有可能充分發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能從而參與市場(chǎng)交換；反之，土地承擔(dān)著較重的社會(huì)保障功能，出于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的擔(dān)憂，其土地的流轉(zhuǎn)自然受到更多的限制。

因此，考慮到全國(guó)各地發(fā)展水平、人口狀況、土地資源稟賦等差異性，判斷一項(xiàng)改革舉措的實(shí)施能否平衡好穩(wěn)定與效率的關(guān)系，也必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況綜合評(píng)估。這也就意味著，農(nóng)村的土地制度安排必須充分考慮地區(qū)差異的因素，處理好統(tǒng)一性與差異性的關(guān)系：

首先，土地制度作為一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度中的一項(xiàng)最重要的基本制度，必須具有一定的統(tǒng)一性，例如土地上權(quán)利的體系和種類、各種土地物權(quán)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、土地登記與土地產(chǎn)權(quán)證的效力等等，這些必須具有統(tǒng)一性。再比如說(shuō)，全國(guó)不同地方的宅基地使用權(quán)應(yīng)該具有同樣的內(nèi)涵和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，而不能說(shuō)作為一種用益物權(quán)，深圳的宅基地使用權(quán)與西寧的宅基地使用權(quán)具有不同的含義，其權(quán)利人的權(quán)利內(nèi)容具有很大區(qū)別，否則就又回到了“以身份定權(quán)利”的時(shí)代，而且會(huì)對(duì)資源的配置設(shè)置地區(qū)壁壘。

其次，在國(guó)家的統(tǒng)一法律下，各地貫徹實(shí)施法律的具體操作模式，可以有所不同。例如各地推進(jìn)改革的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置可以不同，土地交易的平臺(tái)可以不同，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益分配上也可以采取“國(guó)家規(guī)定稅收的基本框架、基本規(guī)則和上下限，各地結(jié)合自身情況靈活實(shí)施”的模式，等等。

再次，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等問(wèn)題上，如果放開(kāi)市場(chǎng)賦予農(nóng)民流轉(zhuǎn)權(quán)，則要充分意識(shí)到流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的權(quán)利而非義務(wù)，要充分保證農(nóng)民自愿，不能通過(guò)下指標(biāo)、定任務(wù)等行政命令方式貫徹實(shí)施，甚至可以允許農(nóng)民通過(guò)自我決策的方式選擇本集體是否放開(kāi)流轉(zhuǎn)，換言之，可以通過(guò)賦予農(nóng)民選擇權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域農(nóng)民利益的最大化。

最后，在集體所有的框架下，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民集體一定的自我管理、自我決策的空間，例如對(duì)確權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)的特殊情況的處理，只要不和法律的強(qiáng)制性規(guī)定沖突，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民通過(guò)集體表決的方式作出決策，比如說(shuō)對(duì)于此次土地確權(quán)中溢出承包地面積的處理模式，可以允許各地在不違反法律法規(guī)和政策的前提下通過(guò)集體表決探索適合本地區(qū)的處理模式。

總而言之，在涉及到土地權(quán)利的基本框架和基本內(nèi)容的問(wèn)題上，例如土地上的物權(quán)種類、權(quán)利取得生效滅失的條件、土地登記與產(chǎn)權(quán)證書(shū)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容等，必須全國(guó)統(tǒng)一；但在土地行政管理的模式問(wèn)題上，可以充分尊重地區(qū)差異；農(nóng)民是自己利益的最好決策者，在充分賦予農(nóng)民土地權(quán)利的同時(shí)必須充分保障農(nóng)民的自主權(quán)，禁止各種強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)行為；在處理農(nóng)民集體成員內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及集體事務(wù)自我管理的問(wèn)題上，在不違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，充分尊重農(nóng)民集體的自主權(quán)和鄉(xiāng)規(guī)民約。通過(guò)上述舉措，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性與差異性的結(jié)合，從立法的角度，則是處理好國(guó)法、地方法與農(nóng)民集體自治之間的關(guān)系。只有這樣，才能解決我國(guó)農(nóng)村土地制度改革中穩(wěn)定與效率價(jià)值之間的博弈難題，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革。

[1]劉守英.農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2015(3):18-43.

[2]周其仁.城鄉(xiāng)中國(guó)(下)[M].北京:中信出版社,2014:260.

[3]孟勤國(guó).物權(quán)法開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易之辯[J].法學(xué)評(píng)論,2005(4):25-30.

[4]賀雪峰.論土地資源與土地價(jià)值——當(dāng)前土地制度改革的幾個(gè)重大問(wèn)題[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2015 (3):31-38.

[5]劉守英.直面中國(guó)土地問(wèn)題[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社,2014:103.

The Issues with Regard to Effciency and Stability in the Rural Land System Reform

SONG Zhihong
(Chinese Academy of Governance, Beijing 100089)

With the 30 years of reform and opening up, we clearly know that we must choose the way to marketization of rural land system reform, but the progress moves slowlywith many twists and turns, behind which there are two value orientations: pursuing economic effciency and maintaining the rural social stability. At present, we are confronted with the issues that not only must we maintain social stability, but we must also prevent the normal reform risk and individual unstable factorsfrom extending,thus hindering the rural land reform process.In judging the effciency and stable value that the reform initiativesproduced, we must be based on the need both to combine long-termand short-term considerations and qualitative and quantitative analysis. When the corresponding policy will be designed, we need to take into account the integration between unity of the whole nation and regional difference.

rural land; reform of the system; stable; effciency

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）04-0008-04

2016-03-09；

2016-03-15

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目：農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離的法律制度構(gòu)建研究（15CFX048）

宋志紅（1980-），女，湖北省京山縣人，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授，國(guó)家行政學(xué)院行政法研究中心副主任，法學(xué)博士，主要從事民商法學(xué)和土地法學(xué)研究。