張等文,岳登曉

（1.東北師范大學(xué)政法學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130117;2.東北大學(xué)學(xué)生處,遼寧沈陽(yáng)110819）

20世紀(jì)80年代以來(lái),西方學(xué)術(shù)界掀起了協(xié)商民主理論研究的熱潮。中國(guó)的協(xié)商民主理論和實(shí)踐也進(jìn)入新的發(fā)展階段,“黨的十八大和十八屆三中全會(huì)深刻總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律,作出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署”[1]。在黨和政府的大力支持下,協(xié)商民主實(shí)踐已在我國(guó)全方位、多層次、寬領(lǐng)域內(nèi)全面展開(kāi)。協(xié)商民主在不同的領(lǐng)域具有不同的實(shí)踐形式和制度安排,在政治領(lǐng)域有多黨合作和政治協(xié)商制度,在社會(huì)治理領(lǐng)域有社區(qū)協(xié)商議事會(huì)、民主懇談會(huì)、村民議事會(huì)等制度,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有工資集體協(xié)商制度,在公共行政和公共決策領(lǐng)域有行政聽(tīng)證制度等。其中,行政聽(tīng)證制度是人民民主原則在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn),是行政程序法的重要內(nèi)容,是實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光政府、服務(wù)型政府、法治型政府”建設(shè)的重要手段。近年來(lái)我國(guó)在行政聽(tīng)證制度建設(shè)上取得了頗多佳績(jī),“大多數(shù)城市都圍繞著水電氣交通價(jià)格收費(fèi)、城市建設(shè)規(guī)劃等項(xiàng)目召開(kāi)居民聽(tīng)證會(huì),聽(tīng)證會(huì)程序與制度也不斷完善”[2]。但是作為一種新生制度,行政聽(tīng)證制度在實(shí)施過(guò)程中還存在聽(tīng)證形式化、聽(tīng)證程序不規(guī)范、聽(tīng)證主體理性不足、聽(tīng)證結(jié)果落實(shí)不到位等一系列問(wèn)題,其功能尚未得到充分發(fā)揮。本文力圖在協(xié)商民主理論視域下審視行政聽(tīng)證制度的運(yùn)行狀況及其面臨的困境,并從協(xié)商民主的視角探討優(yōu)化和完善行政聽(tīng)證制度的可行性對(duì)策。

1　行政聽(tīng)證制度與協(xié)商民主的關(guān)聯(lián)性

行政聽(tīng)證制度最早在英國(guó)出現(xiàn),起初被應(yīng)用于司法領(lǐng)域,傳入美國(guó)后,美國(guó)將其引入行政決策和立法領(lǐng)域。1946年聽(tīng)證制度被納入《聯(lián)邦行政程序法》中,使聽(tīng)證程序成為美國(guó)行政程序的重要環(huán)節(jié)。二戰(zhàn)以后,受英國(guó)、美國(guó)影響的許多國(guó)家先后移植了聽(tīng)證制度,并在不同領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用,取得了良好的效果,尤其在公共行政領(lǐng)域適用的行政聽(tīng)證制度已成為各國(guó)抑制行政權(quán)力侵害公民權(quán)益的有力武器。

我國(guó)的行政聽(tīng)證制度受到美國(guó)行政聽(tīng)證制度實(shí)踐的影響,是我國(guó)政府在行政公開(kāi)化、規(guī)范化、科學(xué)化改革過(guò)程中的一項(xiàng)重要制度安排。1993年深圳市最早推行的價(jià)格審查制度是我國(guó)聽(tīng)證制度的雛形,是我國(guó)建立正式的聽(tīng)證制度的重要試點(diǎn),對(duì)我國(guó)逐步建立聽(tīng)證制度具有開(kāi)創(chuàng)性的先導(dǎo)意義和示范作用。隨后聽(tīng)證制度在我國(guó)行政領(lǐng)域得到了較為廣泛的應(yīng)用,并在法律條文中得到確認(rèn)。1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽(tīng)證的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證”,該條文對(duì)聽(tīng)證適用范圍、啟動(dòng)程序以及組織機(jī)關(guān)等內(nèi)容都作出了具體規(guī)定。這是我國(guó)首次從立法層面確認(rèn)聽(tīng)證制度,“標(biāo)志著聽(tīng)證制度在中國(guó)的確立,意味著行政監(jiān)督從事后階段擴(kuò)大到事前階段”[3]。1997年實(shí)施的《價(jià)格法》對(duì)價(jià)格決策聽(tīng)證作出了詳細(xì)規(guī)定,指出“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià),應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度”,這開(kāi)啟了聽(tīng)證制度應(yīng)用于諸如價(jià)格決策等行政決策領(lǐng)域的先河,是我國(guó)行政決策公開(kāi)化、透明化的重大變革。此后,全國(guó)各地陸續(xù)建立了價(jià)格聽(tīng)證制度。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),聽(tīng)證制度逐漸從行政處罰、價(jià)格決策領(lǐng)域拓展到行政決策的所有領(lǐng)域,尤其是建立和推行了重大決策聽(tīng)證制度。國(guó)務(wù)院于2008年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中提出“推行重大行政決策聽(tīng)證制度”。中共中央于2015年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中明確提出“規(guī)范聽(tīng)證機(jī)制,聽(tīng)證會(huì)依法公開(kāi)舉行,及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息”。這些法律法規(guī)的頒布以及黨和政府的文件、政策的出臺(tái),為我國(guó)各地區(qū)陸續(xù)開(kāi)展行政聽(tīng)證實(shí)踐提供了法律依據(jù)和政策保障。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展,行政領(lǐng)域的聽(tīng)證實(shí)踐形式不斷豐富,一套完整的行政聽(tīng)證制度體系在我國(guó)已經(jīng)初步建立并正式運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

在我國(guó),“行政聽(tīng)證制度是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定之前,由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利,行政相對(duì)人陳述意見(jiàn)、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取意見(jiàn)、接納證據(jù)并作出相應(yīng)決定等程序所構(gòu)成的一種法律制度”[4]341。行政聽(tīng)證制度是一種為受某項(xiàng)行政行為影響的利益相關(guān)者提供意見(jiàn)表達(dá)和辯論平臺(tái)的重要民主行政制度,主要適用于涉及重大民生或公共利益事項(xiàng)的行政決策領(lǐng)域以及行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等行政處理決定的具體行政行為領(lǐng)域。行政聽(tīng)證程序一般包括告知或通知利益相關(guān)者準(zhǔn)備參加聽(tīng)證會(huì)、公開(kāi)聽(tīng)證、聽(tīng)證辯論以及制作聽(tīng)證筆錄等環(huán)節(jié)。行政聽(tīng)證制度為行政機(jī)關(guān)作出決策或決定時(shí)開(kāi)辟了一條更好地聽(tīng)取民意的新渠道,有助于推進(jìn)公共決策的科學(xué)化、規(guī)范化和民主化。從這個(gè)角度而言,行政聽(tīng)證是促使行政機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力的一種程序安排,是行政機(jī)關(guān)作出某項(xiàng)影響行政相對(duì)人的利益的決策或決定前與利益相關(guān)人進(jìn)行協(xié)商的過(guò)程,實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人圍繞行政決策或決定而進(jìn)行的對(duì)話、溝通、協(xié)商行為,目的是為了獲得行政相對(duì)人在行政決策上的共識(shí)或?qū)π姓Q定的認(rèn)可。

作為一種處理行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間利害關(guān)系的民主行政實(shí)踐方式,行政聽(tīng)證制度主要采取對(duì)話、申辯、溝通等方式來(lái)解決行政決策或決定的合法性、共識(shí)性以及合理性問(wèn)題,這與協(xié)商民主理論倡導(dǎo)的通過(guò)公民平等參與、理性協(xié)商、偏好轉(zhuǎn)換而達(dá)成共識(shí)的理念不謀而合,與協(xié)商民主所要求的程序性、參與性、平等性、公開(kāi)性以及共識(shí)性特征相契合。首先,行政聽(tīng)證制度體現(xiàn)了協(xié)商民主的程序性。“協(xié)商民主尊重程序,并將程序看作決策獲得合法性的規(guī)范性要求。”[5]可操作的協(xié)商程序可以將程序正義轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)正義,促進(jìn)公平的民主決策或決定產(chǎn)生。行政聽(tīng)證制度也對(duì)聽(tīng)證程序作出了明確規(guī)定:在制定決策前舉行聽(tīng)證會(huì),聽(tīng)取利益關(guān)系者的意見(jiàn)是政府決策的必經(jīng)程序;一項(xiàng)決策聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi),分為提出申請(qǐng)、聽(tīng)證準(zhǔn)備、聽(tīng)證舉行、結(jié)果采納四個(gè)階段,每個(gè)階段都有其固定的流程;參加聽(tīng)證的代表都要嚴(yán)格遵守聽(tīng)證的程序性要求,違反聽(tīng)證程序的行政決策或決定不僅不能獲得行政相對(duì)人的支持,而且是不合法的。其次,行政聽(tīng)證制度體現(xiàn)了協(xié)商參與的廣泛性。協(xié)商民主鼓勵(lì)不同階層、不同身份、不同價(jià)值取向的人尤其是利益相關(guān)者都能參與到公共協(xié)商中來(lái),力圖通過(guò)參與主體的廣泛性來(lái)確保協(xié)商的合理性。行政聽(tīng)證會(huì)的參與主體也具有廣泛性,既包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員,也包括受到某項(xiàng)決策或決定影響的利益關(guān)系人;既允許知曉和熟悉該項(xiàng)決策或決定方面的專家學(xué)者參加,也允許大眾媒體、社會(huì)知名人士以及民眾代表自愿參加。再次,行政聽(tīng)證制度體現(xiàn)了協(xié)商主體的平等性。“正如沒(méi)有平等就沒(méi)有民主一樣,協(xié)商內(nèi)在的首要要求就是平等”[6],協(xié)商民主要求公共協(xié)商必須是在平等的協(xié)商主體之間進(jìn)行,不僅追求主體地位平等,而且追求協(xié)商過(guò)程中的發(fā)言權(quán)平等以及影響協(xié)商結(jié)果的機(jī)會(huì)均等。“無(wú)論一個(gè)人所擁有的外在財(cái)富多寡或內(nèi)在能力大小,他們?cè)谔幚砩鐣?huì)事務(wù)時(shí)都擁有與他人平等的機(jī)會(huì)或權(quán)利去發(fā)揮自己的才能。”[7]行政聽(tīng)證制度將協(xié)商平等的觀念引入聽(tīng)證程序,為所有受到某項(xiàng)決策或決定影響的公民參與到?jīng)Q策或決定制定過(guò)程中提供了平等的機(jī)會(huì),不僅賦予行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人以及利益相關(guān)者等聽(tīng)證會(huì)參加人平等的身份,而且賦予聽(tīng)證參加人平等的辯論機(jī)會(huì)和權(quán)利表達(dá)。最后,行政聽(tīng)證制度體現(xiàn)了協(xié)商結(jié)果的共識(shí)性。協(xié)商民主理論主張決策制定前和執(zhí)行過(guò)程中要充分聽(tīng)取和采納所有協(xié)商參與者的意見(jiàn),協(xié)商的目的旨在通過(guò)理性協(xié)商實(shí)現(xiàn)協(xié)商主體的偏好轉(zhuǎn)換,進(jìn)而達(dá)成共識(shí)。而舉行聽(tīng)證會(huì)的目的也是為了使行政決策或決定能夠更好地反映民意和吸納民眾的智慧。聽(tīng)證會(huì)允許來(lái)自外界不同的聲音表達(dá),給聽(tīng)證會(huì)參加者批判性地理性審視自己以及他人的觀點(diǎn)提供機(jī)會(huì),并力爭(zhēng)通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證和辯論而達(dá)成共識(shí)性的聽(tīng)證結(jié)果,從而賦予行政決策或決定合法性和合理性。簡(jiǎn)而言之,行政聽(tīng)證制度為行政機(jī)關(guān)與利益相關(guān)者之間進(jìn)行對(duì)話和協(xié)商搭建了平臺(tái),其制度安排與實(shí)踐操作體現(xiàn)了協(xié)商民主的程序公開(kāi)理念、理性辯論理念、平等對(duì)話理念以及共識(shí)理念。因而在這個(gè)意義上可以說(shuō)行政聽(tīng)證制度是協(xié)商民主在公共行政領(lǐng)域的應(yīng)用,是一種適用于行政機(jī)關(guān)作出決策或決定的協(xié)商民主的獨(dú)特形式。

2　協(xié)商民主理論視閾下行政聽(tīng)證制度的踐行困境

近年來(lái),隨著行政體制改革的深入推進(jìn),作為公共決策民主化的重要舉措,行政聽(tīng)證制度實(shí)踐已經(jīng)在各地區(qū)廣泛開(kāi)展,得到了人們的普遍認(rèn)可。但是由于受到聽(tīng)證制度相關(guān)法律法規(guī)不健全、“官本位”思維、聽(tīng)證參與人員素質(zhì)和能力參差不齊等諸多因素的影響,行政聽(tīng)證制度在實(shí)踐中還面臨著流于形式、參與人員情緒化訴求、參與冷漠等困境。在協(xié)商民主理論視野下審視行政聽(tīng)證制度的運(yùn)作情況,這些困境集中表現(xiàn)在聽(tīng)證規(guī)范化程度較低、聽(tīng)證平等性難以實(shí)現(xiàn)、聽(tīng)證理性不足以及聽(tīng)證共識(shí)性難以達(dá)成等方面。

2.1　形式化傾向:聽(tīng)證程序不健全

“當(dāng)前地方政府的很多協(xié)商民主制度存在著走形式,假協(xié)商問(wèn)題……聽(tīng)證的形式化和聽(tīng)證程序的隨意化是當(dāng)前阻礙中國(guó)聽(tīng)證制度發(fā)展的重要障礙。”[2]從聽(tīng)證會(huì)的舉行情況來(lái)看,有些行政聽(tīng)證會(huì)往往是走過(guò)場(chǎng),形式主義之風(fēng)盛行。聽(tīng)證會(huì)本意是通過(guò)搭建交流平臺(tái),讓參與者公平博弈,保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán),但有些聽(tīng)證會(huì)常?！芭芷?成了“漲價(jià)會(huì)”;有些聽(tīng)證參與人不是經(jīng)過(guò)民主選舉產(chǎn)生,或是被指定或是官方代表;聽(tīng)證博弈方的比例代表經(jīng)常失衡,底層民眾常常因無(wú)法獲悉聽(tīng)證會(huì)相關(guān)情況而未能參與聽(tīng)證過(guò)程;在聽(tīng)證過(guò)程中,聽(tīng)證代表的發(fā)言權(quán)得不到保證,對(duì)發(fā)言時(shí)間、發(fā)言次數(shù)等沒(méi)有具體規(guī)定;有的聽(tīng)證會(huì)在舉行聽(tīng)證的過(guò)程中,聽(tīng)證代表幾乎會(huì)全部支持所提方案,而不顧及群眾利益是否受損;有的地方在舉行聽(tīng)證會(huì)之前,就已經(jīng)確定了方案,把聽(tīng)證會(huì)當(dāng)作使決策在形式上獲得合法性的手段,草草了事,過(guò)于注重形式而不是實(shí)際效用。協(xié)商民主雖然強(qiáng)調(diào)程序,但更加注重協(xié)商主體在與不同的意見(jiàn)的辯論中不斷修正自己的觀點(diǎn)和偏好,最終達(dá)成公共協(xié)商結(jié)果,而不是清一色地全部同意既有方案。許多走過(guò)場(chǎng)的聽(tīng)證會(huì)雖然具備了協(xié)商的程序環(huán)節(jié),但未能起到真正的聽(tīng)證效果,成為群眾口中所謂的“聽(tīng)證秀”。

行政聽(tīng)證會(huì)之所以會(huì)出現(xiàn)形式化傾向,一個(gè)重要原因就是行政聽(tīng)證制度不夠健全、聽(tīng)證程序不夠規(guī)范。作為制度上的保障,我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)于行政聽(tīng)證的規(guī)定還不夠完善,存在漏洞,尚未構(gòu)建起一整套行政聽(tīng)證的法律保障體系。當(dāng)前行政聽(tīng)證會(huì)尚未有專門的行政聽(tīng)證法可供參考,如價(jià)格聽(tīng)證、行政處罰聽(tīng)證,雖在《價(jià)格法》《行政處罰法》中有所提及,但是多側(cè)重于宏觀指導(dǎo),缺乏微觀的可操作性。現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)如何提出聽(tīng)證議題、如何選擇聽(tīng)證代表、如何遴選聽(tīng)證主持人、如何制定聽(tīng)證辯論規(guī)則、如何達(dá)成聽(tīng)證結(jié)果、如何監(jiān)督聽(tīng)證過(guò)程、如何落實(shí)聽(tīng)證結(jié)果、如何避免聽(tīng)證中的權(quán)力干預(yù)等缺乏詳細(xì)、明確的規(guī)定。這就使得行政聽(tīng)證缺乏剛性約束,一些行政聽(tīng)證流于形式,影響了行政聽(tīng)證功能的發(fā)揮。

2.2　聽(tīng)證主體獲取信息渠道的平等性缺失

協(xié)商民主倡導(dǎo)協(xié)商參與者對(duì)公共決策具有同等的影響力,能夠在協(xié)商過(guò)程中平等地占有、利用各種資源來(lái)確保自身提出的觀點(diǎn)或是同意他人的觀點(diǎn)都是出于自愿而非強(qiáng)制性的。行政聽(tīng)證會(huì)是為了促使政府決策能夠聽(tīng)取民意、維護(hù)公共利益而建立起來(lái)的不同觀點(diǎn)對(duì)話的平臺(tái),是官民之間以及公民之間進(jìn)行協(xié)商的平臺(tái)。盡管官方是大多數(shù)行政聽(tīng)證會(huì)的發(fā)起者和組織者,但是為了避免行政聽(tīng)證會(huì)被人為操縱,為了保障聽(tīng)證結(jié)果能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化,就必須保證參與協(xié)商的各方能夠獲得平等的參與地位,平等地獲取聽(tīng)證信息資料,平等地影響行政決策或決定的結(jié)果。

然而,在現(xiàn)實(shí)中“一些聽(tīng)證會(huì)由于程序過(guò)于簡(jiǎn)單或不規(guī)范,聽(tīng)證過(guò)程被部門控制和操縱的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”[2]。一方面,個(gè)別聽(tīng)證組織者控制聽(tīng)證代表的遴選。選好聽(tīng)證代表是聽(tīng)證會(huì)成功舉行的重要因素,聽(tīng)證代表只有真正代表民意,才能保障聽(tīng)證結(jié)果符合民意的最大公約數(shù)。而當(dāng)前有些地方聽(tīng)證代表的選舉產(chǎn)生程序不完善,這樣選出的代表往往缺乏民主性和獨(dú)立性,甚至少部分聽(tīng)證代表成為某些小團(tuán)體的代言人,新聞中時(shí)常出現(xiàn)“聽(tīng)證專業(yè)戶”的報(bào)道,有力證實(shí)了少部分人對(duì)聽(tīng)證代表選擇的干擾。另一方面,聽(tīng)證參與主體所掌握的信息不對(duì)稱。在現(xiàn)實(shí)政治生活中,各聽(tīng)證主體有時(shí)無(wú)法同等地獲取聽(tīng)證信息,盡管數(shù)字化、信息化的發(fā)展在一定程度上拓展了公民獲取信息的渠道,但對(duì)于聽(tīng)證信息的掌握,有些民眾并沒(méi)有資本、精力、技術(shù)來(lái)獲取聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)掌握的全面信息。還有少數(shù)人為了保護(hù)部門利益或所代表的行業(yè)利益而選擇再次“過(guò)濾”和“加工”聽(tīng)證信息;社會(huì)公眾由于信息獲取的劣勢(shì)地位,他們所獲取的聽(tīng)證信息往往是經(jīng)過(guò)多層“過(guò)濾”和“加工”的。在這種不能平等獲取信息的情況下,聽(tīng)證代表在聽(tīng)證過(guò)程中往往無(wú)法提出具有說(shuō)服力的意見(jiàn),難以對(duì)聽(tīng)證結(jié)果產(chǎn)生同等的影響力。有些聽(tīng)證組織者對(duì)聽(tīng)證代表遴選以及聽(tīng)證信息的干擾,不僅損害了協(xié)商各方在聽(tīng)證中所擁有的權(quán)利,而且破壞了各主體在聽(tīng)證中的平等地位,致使各聽(tīng)證主體之間平等性的聽(tīng)證難以實(shí)現(xiàn)。

2.3　情感發(fā)泄:聽(tīng)證主體理性不足

理性是協(xié)商民主成功開(kāi)展的前提,脫離了理性協(xié)商就會(huì)偏離公共利益的軌道。協(xié)商理性既包括理性的協(xié)商意識(shí),也包括理性的協(xié)商能力,因而協(xié)商民主要求“參與者不僅能夠運(yùn)用公共理性,具有公共美德,而且要具備足夠的知識(shí)和信息,并具有充分的表達(dá)能力”[8]。而行政聽(tīng)證會(huì)的順利開(kāi)展也要以聽(tīng)證代表具有充足的理性意識(shí)和較強(qiáng)的政治能力為前提,只有聽(tīng)證主體善于利用公共理性為公共利益服務(wù),聽(tīng)證會(huì)才不會(huì)變質(zhì),才不會(huì)成為聽(tīng)證主體自身情緒的發(fā)泄場(chǎng)。

在多元社會(huì)背景下,由于聽(tīng)證主體持有不同的價(jià)值取向和政治態(tài)度,以及受自身文化素質(zhì)高低不同的限制,他們?cè)趨⑴c聽(tīng)證過(guò)程中時(shí)常表現(xiàn)出理性不足和政治能力較弱等問(wèn)題,甚至做出一些非理性的發(fā)言以及表達(dá)出情緒化的聽(tīng)證訴求。作為聽(tīng)證主體的主力軍,來(lái)自民眾的聽(tīng)證代表在聽(tīng)證過(guò)程中常常表現(xiàn)出理性認(rèn)識(shí)和能力的雙重不足。聽(tīng)證代表大多數(shù)是來(lái)自各個(gè)階層的人員,民主素質(zhì)和能力參差不齊,對(duì)于復(fù)雜的聽(tīng)證程序不夠了解,對(duì)于聽(tīng)證事項(xiàng)的信息把握也不夠充分,這就使一些聽(tīng)證代表在聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)時(shí)或是無(wú)從搭話,或是表達(dá)一些與聽(tīng)證議題無(wú)關(guān)緊要的觀點(diǎn),或是受個(gè)人主觀好惡的支配,缺乏對(duì)所代表民意的理性考慮。作為聽(tīng)證會(huì)組織者,來(lái)自政府的官方聽(tīng)證代表也往往存在著情緒化表達(dá)的非理性現(xiàn)象。有些地方政府及其部門對(duì)舉辦聽(tīng)證會(huì)存在厭煩心理,認(rèn)為聽(tīng)證會(huì)會(huì)影響決策效率以及政府權(quán)威,因而一些官方聽(tīng)證代表對(duì)沒(méi)有按照官方觀點(diǎn)所表達(dá)的意見(jiàn)存在著對(duì)抗性的情緒,不能理性地對(duì)待不同于官方聲音的觀點(diǎn),不能理性地接受民眾在聽(tīng)證會(huì)中所表達(dá)的真實(shí)的利益訴求。在聽(tīng)證過(guò)程中,不管是民眾代表的情緒化表達(dá),還是官方代表的非理性應(yīng)對(duì),都可能造成行政聽(tīng)證會(huì)有失偏頗,偏離公共理性的指導(dǎo)方向。

2.4　參與冷漠:聽(tīng)證共識(shí)嚴(yán)重缺位

“協(xié)商民主是重新發(fā)現(xiàn)偏好以實(shí)現(xiàn)決策共識(shí)的一種公共交往過(guò)程”[9],協(xié)商的最終目的是對(duì)決策方案形成共識(shí)性的協(xié)商結(jié)果,而協(xié)商共識(shí)的達(dá)成需要民眾積極主動(dòng)地參與公共協(xié)商。如果參與者對(duì)協(xié)商缺乏積極性,態(tài)度冷漠,那么協(xié)商者就不愿意有效地表達(dá)自我的要求,更不愿意在公共協(xié)商中去辯駁其他人的觀點(diǎn),更不用說(shuō)達(dá)成協(xié)商共識(shí)了。同樣的道理,在聽(tīng)證過(guò)程中聽(tīng)證主體的態(tài)度對(duì)聽(tīng)證會(huì)的成功運(yùn)行起著至關(guān)重要的作用。只有民眾和官方都能積極地參與到聽(tīng)證過(guò)程中,才能使行政決策或決定建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上,聽(tīng)證結(jié)果才能體現(xiàn)出共識(shí)性與合法性。

在行政聽(tīng)證制度實(shí)踐過(guò)程中,聽(tīng)證主體參與冷漠的現(xiàn)象較為普遍。所謂參與冷漠,主要指聽(tīng)證主體的聽(tīng)證意愿不足或者聽(tīng)證動(dòng)力不夠,對(duì)聽(tīng)證活動(dòng)采取不參與、不理解與不合作的態(tài)度。這種冷漠現(xiàn)象在官民雙方聽(tīng)證代表中都存在。對(duì)民眾而言,由于一些聽(tīng)證會(huì)變成了“通知會(huì)”“漲價(jià)會(huì)”,使很多民眾對(duì)聽(tīng)證會(huì)是否舉辦、能否實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益表現(xiàn)出不信任的態(tài)度;由于聽(tīng)證會(huì)上充斥著一些“冒牌代表”或“指定代表”,使得那些真正代表民意訴求的聽(tīng)證代表的不同聲音被淹沒(méi),進(jìn)而導(dǎo)致民眾對(duì)走過(guò)場(chǎng)的偽聽(tīng)證產(chǎn)生排斥感;由于聽(tīng)證代表的選擇往往過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)身份,對(duì)聽(tīng)證知識(shí)、聽(tīng)證能力的要求較高,普通民眾覺(jué)得參加聽(tīng)證會(huì)的難度太大而缺乏參與熱情;由于部分民眾擔(dān)心在聽(tīng)證會(huì)中提出與官方“唱反調(diào)”的觀點(diǎn)而遭到權(quán)力打壓,即使參與聽(tīng)證也不敢表達(dá)心里的真實(shí)訴求。對(duì)官方而言,由于受到“官本位”思想的影響,有些地方在舉行行政聽(tīng)證會(huì)時(shí)存在以官方為主導(dǎo),對(duì)民眾在聽(tīng)證會(huì)中表達(dá)的意見(jiàn)不夠重視;有些政府部門認(rèn)為舉辦行政聽(tīng)證是耗費(fèi)人財(cái)物的一件事情,為節(jié)約成本,隨意簡(jiǎn)化甚至違反聽(tīng)證程序,漠視聽(tīng)證制度的規(guī)范性要求;還有些政府部門為了片面追求決策效率,覺(jué)得舉行聽(tīng)證會(huì)麻煩,對(duì)聽(tīng)證會(huì)采取置之不理的態(tài)度。不管是聽(tīng)證組織者對(duì)聽(tīng)證會(huì)的漠視,還是民眾對(duì)聽(tīng)證會(huì)的參與冷漠,都容易使行政聽(tīng)證制度淪為擺設(shè),難以發(fā)揮聽(tīng)證會(huì)在達(dá)成決策共識(shí)方面的作用。

3　基于協(xié)商民主視角的行政聽(tīng)證制度優(yōu)化路徑

行政聽(tīng)證制度的產(chǎn)生與推行是我國(guó)行政體制改革的必然要求,是公共決策民主化、規(guī)范化、科學(xué)化的內(nèi)在要求。聽(tīng)證制度在全國(guó)各地的實(shí)踐與實(shí)施,不僅激發(fā)了民眾積極參與行政決策的權(quán)利意識(shí),而且提高了政府在公共決策中對(duì)民意的重視。行政聽(tīng)證會(huì)為公眾與政府的對(duì)話、協(xié)商搭建了平臺(tái),有助于化解行政部門利益與公共利益的沖突。但由于相關(guān)法律規(guī)范的缺失、聽(tīng)證主體積極性不高、聽(tīng)證機(jī)制不健全等原因,行政聽(tīng)證制度在實(shí)施過(guò)程中尚存在很多問(wèn)題需要解決,還有較大的制度優(yōu)化空間。

3.1　強(qiáng)化聽(tīng)證信息公開(kāi),提高信息的公開(kāi)透明度

公開(kāi)原則是協(xié)商民主的原則之一,它要求協(xié)商的整個(gè)過(guò)程都是公開(kāi)的,從協(xié)商議題的確立與協(xié)商代表的選擇到協(xié)商過(guò)程以及協(xié)商結(jié)果的達(dá)成一律都要公開(kāi)。通過(guò)公開(kāi)可以防止幕后協(xié)商,避免強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)協(xié)商的控制,可以增強(qiáng)協(xié)商結(jié)果的合法性。當(dāng)前我國(guó)行政聽(tīng)證制度面臨的困境之一就是聽(tīng)證主體掌握的聽(tīng)證信息不對(duì)稱,而官方聽(tīng)證代表和民眾聽(tīng)證代表所掌握信息的不對(duì)稱,主要原因在于聽(tīng)證信息的公開(kāi)程度不夠。因而,只有提高聽(tīng)證議題及其相關(guān)信息的公開(kāi)透明度,才能保障聽(tīng)證過(guò)程不被操縱。

公開(kāi)透明是行政聽(tīng)證制度設(shè)計(jì)的基本要求,建立健全信息公開(kāi)披露制度能夠保證公民平等地獲取聽(tīng)證信息以及平等地參與聽(tīng)證過(guò)程。行政聽(tīng)證制度所要求的公開(kāi)透明是指從聽(tīng)證會(huì)舉行的事前階段到事后階段的整個(gè)過(guò)程以及與聽(tīng)證會(huì)相關(guān)的信息、資料等都要對(duì)社會(huì)公眾公開(kāi)。在聽(tīng)證會(huì)正式召開(kāi)前,要公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的具體事宜,政府相關(guān)部門要及時(shí)將聽(tīng)證議題、舉辦時(shí)間、地點(diǎn)、注意事項(xiàng)等內(nèi)容通過(guò)電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等途徑進(jìn)行公示,以便公眾能夠?qū)β?tīng)證事項(xiàng)有所了解并對(duì)其跟進(jìn)。聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)前需要公開(kāi)的最關(guān)鍵事項(xiàng)就是關(guān)于聽(tīng)證代表選擇事宜的信息公示。在聽(tīng)證代表遴選前,聽(tīng)證組織部門應(yīng)對(duì)代表的遴選標(biāo)準(zhǔn)、遴選范圍、參選比例、遴選方法等進(jìn)行公示,以便符合條件的利益相關(guān)者及時(shí)報(bào)名;在聽(tīng)證代表選擇后,要適時(shí)公開(kāi)聽(tīng)證代表的身份背景、年齡、資歷等以便公眾對(duì)其監(jiān)督,以確保聽(tīng)證代表的選擇不是官方指定或操縱的結(jié)果。在聽(tīng)證會(huì)正式召開(kāi)時(shí),要公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的具體程序。行政聽(tīng)證會(huì)舉辦的整個(gè)過(guò)程應(yīng)該向社會(huì)大眾公開(kāi),允許公眾進(jìn)行旁聽(tīng)并發(fā)表言論,允許各種大眾傳媒對(duì)聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)情況進(jìn)行公開(kāi)及時(shí)的跟蹤報(bào)道,以便廣大公眾及時(shí)了解聽(tīng)證會(huì)情況,從而增強(qiáng)聽(tīng)證會(huì)的公信力。在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后,要及時(shí)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的具體結(jié)論。聽(tīng)證會(huì)的舉辦只是為決策的討論、協(xié)商提供了一個(gè)公共平臺(tái),聽(tīng)證會(huì)的結(jié)束并不意味著行政聽(tīng)證程序的結(jié)束。政府部門在采納聽(tīng)證報(bào)告的基礎(chǔ)上作出最終決策結(jié)果后,應(yīng)向聽(tīng)證代表及時(shí)反饋,告知意見(jiàn)采納情況,同時(shí)也應(yīng)將最終決策結(jié)果通過(guò)大眾傳媒向社會(huì)公開(kāi),接受來(lái)自公眾的社會(huì)監(jiān)督,確保聽(tīng)證結(jié)果在決策時(shí)不被束之高閣。

3.2　培育聽(tīng)證理性,提升聽(tīng)證主體的聽(tīng)證能力

參與者具有理性意識(shí)和對(duì)話能力是有效達(dá)成協(xié)商共識(shí)的催化劑,只有各個(gè)利益相關(guān)者在自由平等的協(xié)商氛圍中通過(guò)理性地討價(jià)還價(jià)、對(duì)話、妥協(xié),才能確保協(xié)商后的決策能夠獲得最大程度的民意支持。協(xié)商主體只有“經(jīng)過(guò)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)與理性思維培養(yǎng),較好地把握事物發(fā)展規(guī)律,掌握科學(xué)態(tài)度與科學(xué)方法,才能夠在協(xié)商民主中提出有理有據(jù)的高質(zhì)量建言”[10]。而我國(guó)行政聽(tīng)證制度實(shí)施過(guò)程中卻普遍面臨著聽(tīng)證主體理性和能力不足的窘境。因此,優(yōu)化行政聽(tīng)證制度路徑的選擇之一就是要大力培育聽(tīng)證主體的聽(tīng)證理性,提升聽(tīng)證主體的聽(tīng)證能力。

為行政聽(tīng)證制度的良性運(yùn)行培養(yǎng)合格、理性的參與主體,需要從官方聽(tīng)證主體和民眾聽(tīng)證主體兩個(gè)方面同時(shí)入手。一方面,要培養(yǎng)理性的聽(tīng)證組織者,提升官方聽(tīng)證主體的聽(tīng)證能力。要確保理性聽(tīng)證的順利展開(kāi),就要合理定位政府在聽(tīng)證會(huì)中的角色,轉(zhuǎn)變政府在聽(tīng)證制度實(shí)施中的職能,強(qiáng)化政府對(duì)聽(tīng)證會(huì)的宏觀指導(dǎo)職能,弱化對(duì)聽(tīng)證會(huì)的微觀控制職能。政府應(yīng)該從聽(tīng)證會(huì)的“組織者”逐漸向“輔助者”轉(zhuǎn)變,扮演好作為聽(tīng)證會(huì)“裁判者”的角色。政府應(yīng)跳出原有的官方主導(dǎo)聽(tīng)證會(huì)的思維觀念,建立以公共利益為出發(fā)點(diǎn)的民主聽(tīng)證機(jī)制,理性地對(duì)待和處理聽(tīng)證過(guò)程中不同于官方意見(jiàn)的聽(tīng)證訴求。另一方面,要提升民眾的聽(tīng)證參與意識(shí)和聽(tīng)證能力。聽(tīng)證效能的發(fā)揮以及聽(tīng)證質(zhì)量的高低在很大程度上依賴于聽(tīng)證代表的素質(zhì)和能力,因此要加強(qiáng)對(duì)民眾的民主素質(zhì)教育,提升民眾對(duì)行政聽(tīng)證制度的重要性及其運(yùn)行情況的理性認(rèn)識(shí),增強(qiáng)民眾參與聽(tīng)證會(huì)的責(zé)任感。此外,為了確保民眾能夠勝任聽(tīng)證代表的工作,政府還應(yīng)對(duì)民眾尤其是其聽(tīng)證代表進(jìn)行聽(tīng)證技能的培訓(xùn)。只有聽(tīng)證主體兼具聽(tīng)證理性和聽(tīng)證能力,才能在聽(tīng)證過(guò)程中對(duì)所聽(tīng)證的事項(xiàng)提出有針對(duì)性、建設(shè)性的聽(tīng)證意見(jiàn)或建議,才能使聽(tīng)證會(huì)在公共理性的指導(dǎo)下順利開(kāi)展。

3.3　規(guī)范聽(tīng)證程序,提升行政聽(tīng)證制度化水平

“協(xié)商民主的最大困境在于其可操作性”[11],在于缺乏明確的協(xié)商程序。協(xié)商民主的成功運(yùn)行,離不開(kāi)規(guī)范化的協(xié)商程序作為支撐,“協(xié)商程序就是從協(xié)商的醞釀到協(xié)商完成所要遵循的一系列步驟”[12]。只有嚴(yán)格遵照協(xié)商程序和步驟,才能避免協(xié)商民主陷入形式化或被干擾的泥潭。行政聽(tīng)證制度建設(shè)和優(yōu)化也離不開(kāi)規(guī)范化的聽(tīng)證程序,要想發(fā)揮行政聽(tīng)證的效能,促使行政聽(tīng)證制度的良性發(fā)展,就要建立健全聽(tīng)證程序,不斷提高行政聽(tīng)證制度化水平,改善行政聽(tīng)證的運(yùn)行環(huán)境。

當(dāng)前我國(guó)行政聽(tīng)證制度尚處于發(fā)展階段,許多聽(tīng)證程序都有待規(guī)范,其中當(dāng)務(wù)之急就是要健全聽(tīng)證議題篩選、聽(tīng)證代表遴選、聽(tīng)證主持人中立以及聽(tīng)證結(jié)果達(dá)成的程序。首先要健全行政聽(tīng)證議題篩選程序。聽(tīng)證議題不是隨意確立的,不能僅由政府來(lái)提出聽(tīng)證議題,要將那些關(guān)乎重大民生問(wèn)題或群眾切身利益的事項(xiàng)通過(guò)民主的方式納入聽(tīng)證議題之中,在聽(tīng)證議題的選擇上可以引入?yún)f(xié)商民主機(jī)制,廣泛聽(tīng)取民眾的意見(jiàn),盡量減少?gòu)?qiáng)勢(shì)群體對(duì)聽(tīng)證議題選擇的干擾。其次要健全聽(tīng)證代表遴選程序。政府部門可以根據(jù)聽(tīng)證事項(xiàng)事先組建不同的聽(tīng)證代表數(shù)據(jù)庫(kù),當(dāng)涉及某一類型的聽(tīng)證事項(xiàng)時(shí),就從與該聽(tīng)證事項(xiàng)具有利益相關(guān)的聽(tīng)證代表數(shù)據(jù)庫(kù)中隨機(jī)抽取聽(tīng)證代表,避免聽(tīng)證代表被指定的情況發(fā)生。再次要規(guī)范聽(tīng)證主持人中立制度。聽(tīng)證主持人是行政聽(tīng)證程序中一個(gè)重要環(huán)節(jié),獨(dú)立、專業(yè)、素質(zhì)良好的聽(tīng)證主持人能大大提高行政聽(tīng)證的決策效率。由于主持人掌控著整個(gè)聽(tīng)證會(huì)進(jìn)程,其立場(chǎng)和態(tài)度會(huì)影響甚至左右聽(tīng)證代表的意見(jiàn)表達(dá)。為了避免聽(tīng)證主持人不客觀的立場(chǎng)對(duì)聽(tīng)證會(huì)的不良影響,就有必要建立和完善聽(tīng)證主持人中立制度,明確主持人的權(quán)力和責(zé)任,確保主持人在主持聽(tīng)證過(guò)程中不偏不倚。最后要規(guī)范聽(tīng)證結(jié)果達(dá)成程序。聽(tīng)證筆錄是聽(tīng)證共識(shí)的集中體現(xiàn),也是聽(tīng)證結(jié)束后制定決策的一個(gè)依據(jù),但有些政府部門在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后進(jìn)行決策時(shí)并沒(méi)有參考聽(tīng)證筆錄,甚至將聽(tīng)證筆錄棄之不理。為了確保聽(tīng)證筆錄能對(duì)聽(tīng)證決策結(jié)果產(chǎn)生影響,就必須要明確聽(tīng)證筆錄的法律效力,可以引入“案卷排他性原則”,明確行政決策或決定必須使用聽(tīng)證筆錄作為決策的依據(jù)。一旦要使用聽(tīng)證筆錄以外的依據(jù),應(yīng)該適時(shí)告知聽(tīng)證代表并聽(tīng)取其意見(jiàn),只有這樣才能制約行政機(jī)關(guān)制定決策或決定時(shí)的自由裁量權(quán),才能更好地維護(hù)公共利益。

參考文獻(xiàn):

[1]中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》[N].人民日?qǐng)?bào),2015-07-23.

[2]何包鋼.中國(guó)協(xié)商民主發(fā)展最新態(tài)勢(shì)[J].人民論壇,2015（11）:66-69.

[3]張喜軍,曾媛.論中國(guó)行政聽(tīng)證制度的發(fā)展與完善[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2010（4）:47-51.

[4]姜明安.行政法與行政訴訟法（第六版）[M].北京:北京大學(xué)出版社,2015.

[5]陳家剛.協(xié)商民主:概念、要素與價(jià)值[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào),2005（3）:54-60.

[6]張獻(xiàn)生,吳茜.試論中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主制度[J].政治學(xué)研究,2014（1）:3-12.

[7]王洪樹(shù).現(xiàn)代西方協(xié)商民主的社會(huì)實(shí)踐和理論探索[J].探索,2015（4）:64-69.

[8]馬德普.協(xié)商民主是選舉民主的補(bǔ)充嗎[J].政治學(xué)研究,2014（4）:18-26.

[9]張敏.中西協(xié)商民主的概念史考察:語(yǔ)義演變與要素辨同[J].探索,2015（4）:47-53.

[10]李濤,王新強(qiáng).協(xié)商民主、選舉民主與民主政治建設(shè)[J].政治學(xué)研究,2014（3）:73-81.

[11]馬一德.論協(xié)商民主在憲法體制與法治中國(guó)建設(shè)中的作用[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2014（11）:104-122.

[12]關(guān)振國(guó),朱哲.協(xié)商民主的監(jiān)督問(wèn)題探討[J].理論探索,2015（3）:63-66.