● 連新良

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推動政府職能向社會組織轉移
——溫州的實踐

● 連新良

推動政府職能向社會組織轉移，溫州市的探索起步較早。在20世紀90年代，市政府就探索將煙具質量檢測的職能轉移給煙具協(xié)會、將安全生產(chǎn)管理的職能轉移給合成革商會。在早期的探索中，溫州市確立了三個基本原則：凡是政府不該管的，但從企業(yè)和社會的角度來看又需要有人管的事務，交給行業(yè)協(xié)會商會；凡是政府需要管的，但單靠政府難以管好或者效率較低的事務，由政府委托給行業(yè)協(xié)會商會管理；凡是成員企業(yè)有需要，但單個企業(yè)難以做好的事務，一般由行業(yè)協(xié)會商會去做。2013年以來，溫州市加大了政府職能向社會組織轉移的力度，政府職能轉移工作取得了實質性的進展，目前已推動兩批共41家、252項政府職能向150個社會組織轉移，第一批已有22個部門轉移了41項職能、簽訂了140份協(xié)議，運轉正常有序，初步形成了一套政策制度體系規(guī)范和操作流程。

一、構建完善的組織和制度體系

溫州市成立了職能轉移工作領導小組，搭建了市機構編制部門牽頭、各成員單位協(xié)同推進的組織架構。市政府先后出臺《溫州市推進政府向社會組織轉移職能工作總體方案》、《溫州市政府職能向社會組織轉移暫行辦法》、《政府職能轉移工作相關細則》等文件，公布了《溫州市政府職能向社會組織轉移目錄》、《溫州市市本級具備承接政府職能轉移條件的社會組織目錄》、《溫州市政府向社會組織購買服務目錄》三大目錄。2015年出臺了聯(lián)席會議、年度考評、上下聯(lián)動、事后監(jiān)管、承接管理5項配套機制文件。通過構建完善的組織、制度保障體系，明確部門職責，規(guī)范操作流程，確定考核與監(jiān)管方法，促進職能轉移穩(wěn)步推進。

二、構建分工合作、齊抓共管的工作格局

溫州市編辦制定了由審批階段的“受理、審核、報批”和具體組織實施階段的“公告事宜、競爭擇優(yōu)、公示名單、簽訂協(xié)議、事項交接、履行協(xié)議、加強監(jiān)管”共10個環(huán)節(jié)構成的分解性操作規(guī)程。會同民政、工商聯(lián)等單位，推進社會組織孵化器建設，在清理收回的辦公用房中調劑部分房產(chǎn)，以階段性免租或低租金等形式提供給發(fā)展?jié)摿Υ?、承接能力強的社會組織集中辦公；市財政局針對部門提出的轉移經(jīng)費落實難問題，逐一審核轉移項目資金，主動和相關部門對接，建立了政府購買服務工作聯(lián)席會議制度；市民政局制定出臺了具備承接政府職能轉移條件的社會組織推薦性目錄以及目錄編制管理辦法，強化對社會組織承接政府職能轉移的評價和管理；市工商聯(lián)在市本級22個重點行業(yè)協(xié)會商會推進承接政府職能轉移工作，開展社會組織等級評估，發(fā)揮評估導向和激勵作用；市審計局在年度部門財務審計和領導干部經(jīng)濟責任審計中，針對部門履職中出現(xiàn)的一些問題，提出可向社會組織轉移職能和購買服務的審計建議，進一步提高財政資金的使用績效。

三、形成政府轉移職能倒逼機制

由于職能轉移涉及到部門利益的調整與人、財、物的精簡，在職能轉移工作推進初期，多數(shù)部門要么認為自己沒有職能可以轉移，要么拿出從來沒有執(zhí)行過的或可有可無的職能進行轉移。而溫州社會組織多為自下而上成立的，缺少實質性職能，與政府的聯(lián)系渠道也受到制約，因此出于提升形象地位、豐富職能等考慮，社會組織對承接政府職能表現(xiàn)得非常積極。因此前期工作的重點放在社會組織上，由社會組織提出自己可以承接政府部門的哪些職能，并對履行該項職能相對于政府部門的優(yōu)勢等進行分析說明。通過這種方式，倒逼政府部門交出職能，初步打開了工作局面。經(jīng)過反復的對接之后，第一批即推出了34個政府部門的167項職能擬向社會組織轉移；第二批擴大了職能轉移單位范圍，將團市委、婦聯(lián)、殘聯(lián)等16個群團組織和參公事業(yè)單位納入職能轉移主體范圍，共計梳理出85項轉移職能。

四、合理確定承接職能轉移對象

誠然，目前溫州社會組織的承接能力不足。這種現(xiàn)狀也促使政府職能轉移中出現(xiàn)“先有雞還是先有蛋”的爭論。政府部門認為只有社會組織發(fā)展的足夠好，才能放心地將職能轉移出去；而社會組織則認為多數(shù)社會組織經(jīng)過長期發(fā)展始終未能有突破，除自身因素之外，政府留給社會組織發(fā)展的空間有限也是重要的制約因素。為解決這個矛盾，溫州市民政局在確定《溫州市本級具備承接政府職能轉移條件的社會組織目錄》時，將社會組織評估等級達到3A以上、在本地區(qū)具有較大影響力等僅作為入選目錄的優(yōu)先條件而非必要條件，并且這一目錄也僅作推薦性目錄使用。目錄外的社會組織雖然目前自身實力較弱，但是具有良好的發(fā)展勢頭，部分職能確實可以對接，在經(jīng)業(yè)務部門同意推薦后，向民政部門申請，也可以承接政府職能的轉移。這突出了政府職能轉移對社會組織培養(yǎng)、扶持的作用。

五、積極開展實體化建設試點

社會組織承接政府職能，既包含政府職能向社會組織的轉移，也包含財政經(jīng)費向社會組織的轉移，這也引發(fā)了一些擔憂。如果社會組織既承擔政府職能，又主要依賴政府的財政經(jīng)費運轉，是否會導致社會組織過于依賴政府，甚至演變成類似于政府部門的組織機構？出于這種擔憂，政府部門推動職能轉移時有所顧慮，這也制約了職能轉移的深入。加上社會組織經(jīng)費不足，多數(shù)社會組織雖能維持運轉，但是沒有資金滿足未來發(fā)展的需要。缺少經(jīng)費招聘職員，一些職能的開展往往因為缺少專業(yè)人才而擱淺。基于這兩點，溫州市工商聯(lián)在市本級22個重點行業(yè)協(xié)會商會中先行試點社會組織實體化發(fā)展，通過搭建行業(yè)公共服務平臺，為行業(yè)內(nèi)企業(yè)提供服務并收取適量費用等方式，獲取行業(yè)組織發(fā)展所急需的資金。如溫州市金屬協(xié)會通過建立物流中心、金屬大廈、檢測平臺等舉措，在為會員企業(yè)提供增值服務，降低行業(yè)整體運作成本的同時，也改善了協(xié)會的經(jīng)費現(xiàn)狀。實體化的實踐既解決了行業(yè)組織經(jīng)費不足所導致的職能履行能力不足問題，也減少了財政資金在行業(yè)組織運行經(jīng)費中占比過大而可能導致的財政依賴擔憂。

六、強化職能部門的指導

為使承接政府職能轉移的社會組織能夠順利地履行職能，溫州市編辦、民政局、工商聯(lián)通過組織會議與培訓等多種方式，提高社會組織承接轉移職能的能力。此外，溫州市特別強調職能轉出部門的實地指導工作責任。在職能轉出前，組織社會組織到職能轉出部門現(xiàn)場觀察、學習職能履行方式；在對接職能時，由職能轉出部門詳細介紹相關職能的性質、任務、重點、目標、注意事項等；在職能轉出后，組織職能轉出的政府部門到承接職能的社會組織進行輔導，做到“扶上馬、送一程”。這減少了社會組織熟悉、適應新職能的障礙，既方便社會組織快速上手新工作，也確保了相關職能的平穩(wěn)過渡。

七、注重發(fā)揮職能轉移實效

目前，溫州市政府轉移的職能覆蓋商貿(mào)、規(guī)劃、交通運輸、教育、文體等事關民生保障、社會呼聲強烈的領域，轉移后履職效果明顯優(yōu)化。例如市體育局將11項體育賽事承辦工作轉移給行業(yè)協(xié)會承擔，市規(guī)劃局將測繪與地理市場等級評定等職能轉移給市測繪與地理信息協(xié)會承擔，市交通運輸局將出租車乘客滿意度調查和駕駛員繼續(xù)教育職能委托給市出租車行業(yè)協(xié)會承擔等，都實現(xiàn)了提高工作效率和節(jié)約工作經(jīng)費的雙重效果；市商務局將反國際貿(mào)易壁壘職能轉移后，行業(yè)協(xié)會充分發(fā)揮其信息網(wǎng)絡發(fā)達的優(yōu)勢，有效幫助大量企業(yè)預防境外貿(mào)易風險。

（作者系溫州市編辦主任）