王友云，宋 麗（.廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 36005；.銅仁學(xué)院，貴州 銅仁 554300 ）

【政治與法律】

防止公權(quán)濫用的現(xiàn)實(shí)選擇：以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力

王友云1，宋 麗2
（1.廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005；2.銅仁學(xué)院，貴州 銅仁 554300 ）

對(duì)公權(quán)力的制約是民主政治的基本要求，那到底靠什么來(lái)制約公權(quán)力呢？學(xué)界提出依靠權(quán)力相互制約，依靠行政法制，規(guī)范行政權(quán)力和行政程序等等，但都不能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，必須積極發(fā)展公民權(quán)利，發(fā)展公民的監(jiān)督權(quán)。由此，完善權(quán)利監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)，是我國(guó)防止公權(quán)濫用的現(xiàn)實(shí)選擇。

公權(quán)濫用；公民權(quán)利；國(guó)家權(quán)力；監(jiān)督；現(xiàn)實(shí)選擇

對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)制與監(jiān)督，防止權(quán)力濫用是民主政治的基本要求，是法治國(guó)家和服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵，那到底靠什么來(lái)規(guī)制國(guó)家公權(quán)力的濫用呢？這是千百年以來(lái)政治學(xué)的一個(gè)永恒話題。人類發(fā)展的歷史，其實(shí)就是一部政治民主化的歷史，是一部探討權(quán)力如何被制約的歷史，是一部統(tǒng)治者馴化人民的統(tǒng)治史到人民馴化統(tǒng)治者的歷史，是從統(tǒng)治者怎樣管理人民到人民怎樣管理自己的歷史，是一場(chǎng)人本的革命史。時(shí)至今日，如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，依舊是考驗(yàn)人類政治智慧的一個(gè)重要話題。

一、權(quán)利監(jiān)督權(quán)力源起

我國(guó)一向重視對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)制和權(quán)力行使的監(jiān)督，建立了較為完備的法制，但主要側(cè)重權(quán)力與權(quán)力之間的互相監(jiān)督，如國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)相互之間的監(jiān)督，行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)等專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及司法監(jiān)督等一系列國(guó)家監(jiān)督制度。說(shuō)到底，這是權(quán)力之間的互相監(jiān)督，是我國(guó)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的重要組成部分。但權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系其實(shí)應(yīng)擴(kuò)展到三個(gè)方面，即權(quán)力與權(quán)力之間關(guān)系，權(quán)力與權(quán)利之間關(guān)系，權(quán)利與權(quán)利之間關(guān)系，必須從這三個(gè)方面加以理清，才能真正解決好權(quán)力與權(quán)利之間的問(wèn)題。而我們一向側(cè)重于權(quán)力之間的互相監(jiān)督，而忽視了權(quán)力與權(quán)利之間、權(quán)利與權(quán)利之間的法制建設(shè)，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行存在一些問(wèn)題。公民權(quán)利監(jiān)督國(guó)家權(quán)力體現(xiàn)了基本的憲法關(guān)系，是人民與國(guó)家這一基本憲法關(guān)系最核心最直接的表達(dá)，必須通過(guò)公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的充分監(jiān)督，體現(xiàn)出人民對(duì)國(guó)家的主導(dǎo)作用，體現(xiàn)出憲法關(guān)系的根本價(jià)值［1］。因此，有必要從權(quán)利監(jiān)督權(quán)力方面去探討權(quán)利與權(quán)力的運(yùn)行關(guān)系，從公民權(quán)利監(jiān)督國(guó)家權(quán)力方面去完善我國(guó)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和防止權(quán)力濫用的制度。

二、完善權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的制度

對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督，這是憲法的基本精神所在，也是人民主權(quán)的必然要求。從權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)來(lái)看，權(quán)力運(yùn)行得好，會(huì)對(duì)他人和社會(huì)帶來(lái)利益，運(yùn)行得不好，會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，甚至嚴(yán)重侵犯公民權(quán)利和社會(huì)公共利益，因此，有必要對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督。尤其是國(guó)家權(quán)力中的行政權(quán)力具有桀驁不馴的野性，“絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”，在孟德斯鳩看來(lái)，“有權(quán)力的人們會(huì)使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”［2］，因此，必須為權(quán)力設(shè)置界限，權(quán)力行使的邊界是有限的，讓權(quán)力的邊界成為權(quán)力運(yùn)用的界限。從權(quán)利的地位來(lái)看，公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ)，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利，國(guó)家權(quán)力必須服務(wù)于公民權(quán)利并受公民權(quán)利的監(jiān)督。國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民，這是人民主權(quán)原則的基本屬性［3］。人民是國(guó)家主權(quán)所有者，而這種人民主權(quán)地位是以公民權(quán)利在社會(huì)中的地位表現(xiàn)出來(lái)，所以，以公民權(quán)利監(jiān)督國(guó)家權(quán)力是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)價(jià)值的必然需要。

政府的權(quán)力來(lái)自人民的委托，為了保障國(guó)家權(quán)力所有者應(yīng)有的地位，避免使國(guó)家權(quán)力因委托代理關(guān)系而發(fā)生異化，必須對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，讓人民權(quán)利始終處于主導(dǎo)地位，并以人民權(quán)利是否得到實(shí)現(xiàn)去檢驗(yàn)國(guó)家權(quán)力是否得到正確運(yùn)用。從國(guó)家權(quán)力的來(lái)源來(lái)看，應(yīng)完善權(quán)力的授予機(jī)制，主要是選舉制，在我國(guó)主要是通過(guò)人民代表大會(huì)制度完成權(quán)力授予過(guò)程，符合我國(guó)國(guó)情，但必須完善，以充分保障人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在政治領(lǐng)域，應(yīng)建立公民積極參與的政治制度，如決策參與制度，從根本上體現(xiàn)權(quán)利產(chǎn)生權(quán)力的形式。從國(guó)家權(quán)力的行使來(lái)看，應(yīng)規(guī)定國(guó)家權(quán)力的范圍和邊界，并規(guī)范權(quán)力行使的方式和程序，主要通過(guò)法律、政治和社會(huì)制度對(duì)國(guó)家權(quán)力行使的范圍、邊界、方式、程序進(jìn)行規(guī)定，對(duì)濫用國(guó)家權(quán)力的行為進(jìn)行責(zé)任追究。從國(guó)家權(quán)力行使的后果來(lái)看，應(yīng)建立國(guó)家權(quán)力行使后果的控制機(jī)制，應(yīng)在制度上完善國(guó)家權(quán)力行使的追責(zé)制度和機(jī)制，包括法律責(zé)任和政治責(zé)任如何追責(zé)的細(xì)化與具體化，讓權(quán)力的行使與責(zé)任的擔(dān)當(dāng)相伴相隨，有權(quán)力必有責(zé)任，這是確保國(guó)家權(quán)力正確行使的重要保障。

三、增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)

公民的權(quán)利意識(shí)和權(quán)利觀念的增強(qiáng)，有助于對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，也才能真正行使好公民的監(jiān)督權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，積極的權(quán)利意識(shí)能增強(qiáng)公民參政議政的能力、提高政治熱情、增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)、自覺(jué)抵制公權(quán)力濫用帶來(lái)的危害等。我國(guó)加強(qiáng)權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)具有特別重大的意義，我國(guó)是一個(gè)有二千余年封建歷史的國(guó)家，封建意識(shí)影響較深，中國(guó)封建社會(huì)家國(guó)同構(gòu)的倫理觀，導(dǎo)致在行政和司法實(shí)踐中宗法倫理觀念還有相當(dāng)大的影響。我國(guó)封建性的專制文化還一定程度存在，“人治”還一定程度存在而“法治”還相對(duì)缺失；非正式制度成為解決問(wèn)題的主要方式，正式制度缺乏或者即使制定了法制也得不到有效遵行；以言代法，“人治”代替“法治”是封建性專制文化的主要表現(xiàn)方式，這種方式對(duì)我國(guó)社會(huì)還有一定程度的影響。封建文化對(duì)我國(guó)社會(huì)最直接的影響就是使中國(guó)社會(huì)變成了身份社會(huì)和使中國(guó)法律變成了倫理法律，身份社會(huì)和倫理法律變成了中國(guó)古代社會(huì)的“真精神”，影響著中國(guó)社會(huì)的進(jìn)展。這種“真精神”需要我們用權(quán)利意識(shí)去化解，需要我們積極構(gòu)建以公民權(quán)利為核心的文化結(jié)構(gòu)，這是我國(guó)需要長(zhǎng)期做的一項(xiàng)工作，因?yàn)闄?quán)利意識(shí)的生成不是一朝一夕的，是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。權(quán)利是法的內(nèi)核，沒(méi)有對(duì)權(quán)利的渴望，就激不起對(duì)法的激情和敬畏，也就不能利用法律來(lái)捍衛(wèi)權(quán)利和監(jiān)督權(quán)力。權(quán)利意識(shí)來(lái)自主體意識(shí)的覺(jué)醒，積極進(jìn)行公民社會(huì)建設(shè)，進(jìn)行法律文化的宣傳，有益于公民權(quán)利意識(shí)和主體意識(shí)的生成［3］。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)通過(guò)法制教育，培育法治精神和理念，提高法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)。明確將公權(quán)力納入法治軌道，使權(quán)力的設(shè)置界限明確，運(yùn)作規(guī)范。進(jìn)行權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的機(jī)制設(shè)計(jì)，促使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，特別是政府行為走向法治化。因?yàn)橹挥泄珯?quán)力得到了有效監(jiān)督，公民的合法權(quán)利才能得到有效保障，公民權(quán)利意識(shí)才會(huì)真正形成，才會(huì)在公權(quán)力侵犯公民權(quán)利時(shí)積極以法律為武器去捍衛(wèi)自己的權(quán)利。

四、積極培育公民意識(shí)和公民精神

公法與公權(quán)意識(shí)認(rèn)為，國(guó)家是居于社會(huì)之上，國(guó)家是統(tǒng)治和管理社會(huì)的，國(guó)家創(chuàng)設(shè)法律法規(guī)是為了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治和管理社會(huì)的目的。公法觀念認(rèn)為：“一切領(lǐng)域、一切關(guān)系都應(yīng)受國(guó)家權(quán)力支配，一切行為都要得到國(guó)家的認(rèn)可，國(guó)家擁有絕對(duì)的權(quán)力。”［4］但伴隨國(guó)家民主政治的發(fā)展，在主張國(guó)家利益和維護(hù)公共利益的同時(shí)，我們還應(yīng)積極發(fā)展公民意識(shí)與公民精神。公法與公權(quán)意識(shí)下的國(guó)家行政模式，帶有農(nóng)業(yè)社會(huì)統(tǒng)治的色彩，當(dāng)然，隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)走向工業(yè)社會(huì)，統(tǒng)治行政也越來(lái)越不適應(yīng)工業(yè)社會(huì)發(fā)展的需要，于是國(guó)家行政由統(tǒng)治行政走向管理行政。隨著人類走向全球化和后工業(yè)時(shí)代，服務(wù)行政逐步成為主要行政方式，這需要積極發(fā)展公民意識(shí)和公民精神與服務(wù)行政相適應(yīng)。公民意識(shí)與現(xiàn)代公民社會(huì)相對(duì)應(yīng)，公民意識(shí)是公民個(gè)人對(duì)自己在國(guó)家中地位的自我認(rèn)識(shí)，是一種把對(duì)國(guó)家的責(zé)任感、使命感和權(quán)利義務(wù)觀融為一體的自我認(rèn)識(shí)。它強(qiáng)調(diào)了個(gè)人在社會(huì)生活中的責(zé)任、公德、民主等意識(shí)，主要由公民的人格、自由、責(zé)任等意識(shí)為構(gòu)成內(nèi)容，以主體、權(quán)利、參與等意識(shí)為構(gòu)成要素，體現(xiàn)為公民的積極參與、監(jiān)督、責(zé)任、遵守規(guī)則等行為，今天，公民意識(shí)還積極拓展了范圍，如主張平等、獨(dú)立人格、公共精神、自主、理性等。有效監(jiān)督權(quán)的行使必須依賴于這個(gè)國(guó)家有良好理性的公民，才能在政府與公民之間產(chǎn)生良性互動(dòng)，而要培育良好理性的公民，就必須從培育公民意識(shí)開始。只有通過(guò)公民意識(shí)的培育，一個(gè)國(guó)家的公民生成了很好的公民意識(shí)，有了對(duì)國(guó)家和民族的責(zé)任感、使命感和很好的理性判斷能力和參與能力，才能很好的發(fā)揮自己的權(quán)利，去督促政府依法行政，去監(jiān)督政府為民服好務(wù)。

在后工業(yè)化時(shí)代，政府應(yīng)積極打造成為人民服務(wù)和謀福祉的服務(wù)型政府，促使政府行政模式向“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)型。而這種轉(zhuǎn)型有賴于一個(gè)國(guó)家公民意識(shí)的生成，在政府與公民之間產(chǎn)生良性的互動(dòng)，這就需要建立一個(gè)類似哈貝馬斯所說(shuō)的公共領(lǐng)域空間，或者說(shuō)類似后現(xiàn)代公共行政理論家所倡導(dǎo)的“公共能量場(chǎng)”，為公民意識(shí)的培育和生成提供一個(gè)廣闊的空間和平臺(tái)。這里，我們主要分析一下公共領(lǐng)域空間，一個(gè)政府、社會(huì)、公民良性互動(dòng)的社會(huì)，需要形成政府的公共權(quán)力領(lǐng)域空間、社會(huì)的公共領(lǐng)域空間和公民的私人領(lǐng)域空間，并且三者之間能良性互動(dòng)，現(xiàn)代公民意識(shí)的生成和培育，尤其要注重培育社會(huì)公共領(lǐng)域空間。在這個(gè)社會(huì)公共領(lǐng)域空間，人們能夠自由表述自己的觀點(diǎn)，形成公共輿論，并依靠公共輿論的力量對(duì)國(guó)家公權(quán)力進(jìn)行有效理性的監(jiān)督，這就是一個(gè)“政府—社會(huì)—公民”良性互動(dòng)的社會(huì)。

我國(guó)社會(huì)的公共領(lǐng)域建設(shè)還相對(duì)不足，公民社會(huì)建設(shè)還在逐步形成中，能有效監(jiān)督政府公權(quán)力行使的公民意識(shí)也還在逐步形成中，這樣就造成公權(quán)力的強(qiáng)權(quán)意識(shí)在社會(huì)還居于支配性地位，就難免會(huì)發(fā)生公權(quán)濫用的現(xiàn)象。在公權(quán)力居于絕對(duì)支配地位的情況下，好的法律法規(guī)也得不到好的實(shí)施，成為“徒法不足以自行”，這有點(diǎn)如同哲學(xué)解釋學(xué)上的“語(yǔ)境”?，F(xiàn)在的許多法律和法規(guī)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治在內(nèi)容上是相符的，但適用的“語(yǔ)境”即法律運(yùn)行的環(huán)境還沒(méi)有達(dá)到最佳狀態(tài)。并且，我國(guó)改革開放以來(lái)，是一種漸進(jìn)式的改革模式，改革的目的和手段有時(shí)是矛盾的，改革的目的是經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政治上實(shí)現(xiàn)民主法治。但為實(shí)現(xiàn)改革目的所采用的手段往往是政府公權(quán)力主導(dǎo)的強(qiáng)力推動(dòng)式的方式，這種方式比較容易發(fā)生公權(quán)濫用現(xiàn)象。因此，我們有必要改善國(guó)家權(quán)力和法制運(yùn)行的“語(yǔ)境”，而這種公權(quán)力和法制運(yùn)行的良好環(huán)境和氛圍的改善，有賴于搭建社會(huì)的公共領(lǐng)域空間，通過(guò)這個(gè)空間積極培育良好的公民意識(shí)與公民精神。觀念與意識(shí)的東西往往是最重要的，國(guó)家的公民有了良好的公民意識(shí)和公民精神，公民參與、協(xié)作治理、公民監(jiān)督就會(huì)積極發(fā)展起來(lái)，就會(huì)促進(jìn)好的制度建設(shè)和好的治理模式形成，才能形塑好的國(guó)家和政府，對(duì)政府提出建設(shè)性的批評(píng)意見(jiàn)，而不是謾罵和一味指責(zé)，促成政民、官民良性互動(dòng)，也才能真正對(duì)公權(quán)力和政府發(fā)揮有效的積極監(jiān)督作用。

五、完善我國(guó)權(quán)利保障和權(quán)力監(jiān)督法律體系

要增強(qiáng)我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)，培育公民意識(shí)，以及對(duì)公權(quán)力和政府進(jìn)行有效監(jiān)督，需要積極完善我國(guó)權(quán)利保障和權(quán)力監(jiān)督法律體系。如加快我國(guó)民法典的制定，并通過(guò)民法典的實(shí)施，促使人們樹立平等、權(quán)利意識(shí)，實(shí)現(xiàn)由“身份向契約”的轉(zhuǎn)變。民法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的基本法律，是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制基礎(chǔ)，是確定民事關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系最重要的法律。通過(guò)制定一部科學(xué)的民法典，并且在社會(huì)生活中貫徹實(shí)施，促使公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的生成，形成我國(guó)法律法規(guī)得以正確實(shí)施的“語(yǔ)境”，最終促使政府真正做到依法行政。

公民意識(shí)、公民精神和權(quán)利意識(shí)，應(yīng)是整個(gè)現(xiàn)代法治社會(huì)運(yùn)行的“語(yǔ)境”，是我們建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家，全面依法治國(guó)的重要社會(huì)文化環(huán)境，這種社會(huì)文化環(huán)境的形成，需要積極完善我國(guó)權(quán)利保障和權(quán)力監(jiān)督法律體系，并積極加以實(shí)施。當(dāng)前，在制定一部科學(xué)民法典的同時(shí)，還需要完善行政法律法規(guī)體系，從而對(duì)政府行政做到有效規(guī)范、監(jiān)督和保障，特別是要完善行政程序法律和法規(guī)，做到從程序上有效規(guī)制政府權(quán)力的濫用，同時(shí)，要制定有利于公民監(jiān)督政府的法律法規(guī)，確保公民監(jiān)督權(quán)能積極發(fā)揮。

［1］周葉中.憲法［M］.北京：高等教育出版社，2000.

［2］（法）孟德斯鳩.論法的精神（上）［M］.北京：商務(wù)印書館：1982.

［3］（德）馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（上）［M］.北京：商務(wù)印書館，1997.

［4］（英）羅素.權(quán)力論［M］.北京：商務(wù)印書館，1998.

The Realistic Choice to Prevent the Public Power Abuse: Right Restricting Power

WANG Youyun1， SONG li2
（1. Xiamen University， Xiamen， Fujian 361005， China； 2. Tongren University， Tongren， Guizhou 554300， China ）

Constraining on public power is the basic requirement of democracy. How to restrict public power？Academia proposed mutual restraint relying on power and administrative legal system， standardizing administrative power and administrative procedures， etc.， however， these cannot really constraint power. In the long run， we must develop civil rights to use civil rights restrict state power. Therefore， the power should be restricted by improving institutional mechanisms， enhancing awareness of the civil rights and legal consciousness， fostering the concept of private and private rights， and Improving the Civil and Commercial Legal System， especially developing a progressive， sound， scientific Civil Code focusing on the civil rights to enhance consciousness of rights and restrict public power， which is the realistic choice to prevent the public power abuse.

Public rights abuse，the civil rights，state power，restriction，realistic choice

D082

A

1673-9639 （2016） 01-0096-04

（責(zé)任編輯 賴 全）（責(zé)任校對(duì) 王小聰）（英文編輯 田興斌）

2014-12-24

本文系2015年貴州省教育廳高校人文社會(huì)科學(xué)自籌項(xiàng)目“區(qū)域公共治理與合作背景下政府間協(xié)議實(shí)施研究——以2005-2015年間貴州省參與的省際協(xié)議為分析樣本”（2015ZC013）的研究成果。

王友云（1975-），男，漢族，湖南溆浦人，副教授，博士研究生，研究方向：政府改革與治理、區(qū)域公共管理。

宋 麗（1992-），女，貴州石阡人，銅仁學(xué)院2012級(jí)秘書學(xué)專業(yè)本科生。