郭尚花

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【政治學(xué)】

以山西為視角論煤炭開(kāi)采多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善

郭尚花

(太原師范學(xué)院政治系，山西晉中030619)

近年來(lái)山西采煤區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)經(jīng)濟(jì)損失巨大，環(huán)境治理已經(jīng)刻不容緩。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種有利于對(duì)煤礦生態(tài)修復(fù)的一種手段正引起政府和學(xué)者的關(guān)注。但我國(guó)存在的資金基本靠政府單一投入、煤炭企業(yè)資源整合導(dǎo)致生態(tài)治理主體模糊等瓶頸嚴(yán)重制約著多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建。借鑒國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中政府和市場(chǎng)共同發(fā)揮作用的理論與實(shí)踐，以山西為視角，加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的專(zhuān)項(xiàng)立法進(jìn)程、嚴(yán)格執(zhí)法、設(shè)立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理專(zhuān)門(mén)組織部門(mén)、建立“黑變綠”煤礦生態(tài)公益資金多元化融資渠道眾籌平臺(tái)等措施，將是煤礦開(kāi)采區(qū)彌補(bǔ)資金缺口、構(gòu)建和完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效途徑。

山西；煤礦開(kāi)采；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；多元化

山西省原煤產(chǎn)量2014年達(dá)到97 670萬(wàn)噸，成為了全國(guó)第一產(chǎn)煤大省。同時(shí)，山西采煤導(dǎo)致的生態(tài)災(zāi)難和經(jīng)濟(jì)損失也頻見(jiàn)媒體，令人觸目驚心。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種當(dāng)前世界公認(rèn)的生態(tài)補(bǔ)救和保護(hù)措施，西方國(guó)家已廣泛實(shí)踐，正引起我國(guó)政府和學(xué)者的高度關(guān)注。目前我國(guó)基本靠政府單一投入的煤炭生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，顯然與我國(guó)市場(chǎng)化道路和所有制結(jié)構(gòu)多元化的國(guó)情發(fā)生錯(cuò)位，完善多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已迫在眉睫。

一、山西采煤區(qū)生態(tài)災(zāi)難的現(xiàn)狀

山西省多年過(guò)度、不合理的煤炭開(kāi)采，使得生態(tài)環(huán)境急劇惡化，環(huán)境承載能力十分脆弱，地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生，煤礦生態(tài)危機(jī)持續(xù)蔓延，煤礦開(kāi)采區(qū)已陷入黑色災(zāi)難之中。

(一)采空區(qū)面積龐大、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)

煤炭井下開(kāi)采的方式必定形成采空區(qū),使巖體內(nèi)部原有的應(yīng)力平衡被地下煤層的開(kāi)采破壞，引發(fā)礦區(qū)巖體斷裂、土地塌陷、山體滑坡、道路毀損、房屋開(kāi)裂、平民死亡的生態(tài)災(zāi)難。據(jù)2013年《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，截至2011年8月的數(shù)據(jù)，山西經(jīng)過(guò)長(zhǎng)年累月的大規(guī)模不合理開(kāi)采形成的采空區(qū)已占全省土地面積的八分之一，達(dá)到2萬(wàn)平方公里，地面塌陷2 976處，崩塌滑坡754處，受災(zāi)群眾多達(dá)300萬(wàn)。2014年10月，為了讓656個(gè)受地質(zhì)災(zāi)害威脅嚴(yán)重的村莊搬遷，山西省財(cái)政廳決定撥付1.8億元專(zhuān)項(xiàng)資金，用7年時(shí)間完成對(duì)全省2.7萬(wàn)戶、8萬(wàn)人遷徙的浩大工程。

(二)水資源漏失量大，水質(zhì)污染嚴(yán)重

山西是一個(gè)缺水的省份，“根據(jù)《山西省煤炭開(kāi)采對(duì)水資源的破壞影響及評(píng)價(jià)》結(jié)果，山西每開(kāi)采1噸煤直接破壞2．48立方米地下水資源”[1]。

同時(shí)，在采煤過(guò)程中產(chǎn)生的礦井水、選煤廢水和矸石堆淋溶水，絕大多數(shù)未經(jīng)污水處理廠就直接排放出來(lái)。采煤對(duì)山西水資源的破壞導(dǎo)致1 678個(gè)村莊的80萬(wàn)人口、10萬(wàn)頭大牲畜飲用水困難。正常年排放礦井水5億噸，廢水中含有的懸浮物、重金屬以及放射性物質(zhì)，使得礦區(qū)周邊的流域遭到嚴(yán)重污染，污水下滲造成地下水資源受到污染。同時(shí)，山西省受污染的河流長(zhǎng)達(dá)3 753公里，導(dǎo)致太原、晉城、大同、陽(yáng)泉、長(zhǎng)治、臨汾等煤礦分布較多的城市水質(zhì)含鹽量較原先有不同程度升高。

(三)土地荒漠化嚴(yán)重、耕地銳減

露天開(kāi)采煤炭的方式必然需要挖損土地,使得表土被剝離，煤炭在開(kāi)采和選洗過(guò)程中產(chǎn)生大量的煤矸石，堆積壓占數(shù)千公頃的農(nóng)田植被。目前堆積量已超過(guò)10億噸，且以每年5 000萬(wàn)噸的速度增加。矸石中的有害成分通過(guò)徑流、淋溶和大氣飄塵，嚴(yán)重破壞了周?chē)耐恋?、水域、大氣，損害著居民的身體健康。采礦場(chǎng)、洗煤廠、運(yùn)煤轉(zhuǎn)運(yùn)通道也使土地逐漸荒漠化。耕地失去了保墑功能后，即使最耐旱的莊稼也難得有好的收成。比如在孝義市西辛莊鎮(zhèn)王才堡村，曾經(jīng)上百畝平整的耕地塌陷成魚(yú)鱗狀，糧食減產(chǎn)或顆粒無(wú)收。“僅2010年因礦山開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的地面塌陷及采礦場(chǎng)破壞土地就達(dá)20.6萬(wàn)畝,其中12.99萬(wàn)畝是耕地。”[2]2012年底中國(guó)煤炭學(xué)會(huì)在“北京國(guó)際生態(tài)修復(fù)論壇”上透露，煤炭行業(yè)的黃金十年正是礦山開(kāi)采對(duì)耕地的集中破壞的時(shí)期。

(四)生態(tài)經(jīng)濟(jì)損失巨大、治理資金缺口嚴(yán)重

山西煤礦在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期基本屬于國(guó)有企業(yè)，企業(yè)利潤(rùn)全部上繳國(guó)家，為國(guó)家或?yàn)槠渌》莸陌l(fā)展貢獻(xiàn)了廉價(jià)煤炭，但卻沒(méi)有留下足夠進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)的資金，導(dǎo)致煤礦自身無(wú)力償還生態(tài)治理的歷史舊賬。據(jù)山西省國(guó)土部門(mén)預(yù)測(cè)，至2015年，山西煤炭開(kāi)采導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)損失至少達(dá)770億元；至2020年至少達(dá)850億元。尤其近幾年受全球大宗商品價(jià)格下行及我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，我國(guó)提出實(shí)行供給側(cè)改革，清理僵尸企業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，山西經(jīng)濟(jì)陷入了困境。山西省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：從2014年7月至2015年12月，山西煤炭全行業(yè)已連續(xù)18個(gè)月虧損。僅2015年山西煤炭行業(yè)累計(jì)虧損94.25億元。山西省已實(shí)行了七年多的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金被迫停止征收。由于政府是環(huán)境治理的主力，煤炭企業(yè)虧損使生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金難以為繼。

二、當(dāng)前構(gòu)建我國(guó)煤炭開(kāi)采生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制多元化面臨的瓶頸

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種環(huán)境服務(wù)付費(fèi)形式，對(duì)遏制山西采煤引發(fā)的生態(tài)危機(jī)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境之間良性發(fā)展的作用，已受到各界的重視，但實(shí)施中所面臨的瓶頸不容回避。

(一)煤炭生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)理論研究不足

我國(guó)是一個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家。20世紀(jì)80年代生態(tài)社會(huì)主義思潮傳入我國(guó)，我國(guó)的主流學(xué)者在20世紀(jì)90年代中期才開(kāi)始結(jié)合我國(guó)林業(yè)、耕地、各類(lèi)保護(hù)區(qū)的實(shí)際案例，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論和政策探討。2000年國(guó)務(wù)院頒布的《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》首次提出了建立我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的命題，但反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用生態(tài)補(bǔ)償制度“長(zhǎng)期缺位”。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論研究(如概念、類(lèi)型、實(shí)現(xiàn)途徑)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心內(nèi)容(如補(bǔ)償主體與客體、補(bǔ)償條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式)，確保生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的政策扶持、資金到位和投資者收益等一系列難題和新的問(wèn)題都需要理論去指導(dǎo)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅理論上存在許多空白，而且缺乏專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估體系、生態(tài)環(huán)境損失評(píng)估體系和測(cè)算方法，其最終的補(bǔ)償結(jié)果往往取決于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中受益者和受損者雙方的談判能力，而不是根據(jù)受益者或受損者所應(yīng)享有或承擔(dān)的部分決定。

(二)相關(guān)法規(guī)和補(bǔ)償原則實(shí)施困難

我國(guó)法律確立了破壞者、使用者、受益者付費(fèi)，保護(hù)者得到補(bǔ)償?shù)脑瓌t。但條塊分割、相互制約、職責(zé)交叉、權(quán)屬不清的煤炭開(kāi)采管理制度使得煤炭生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法治化道路并不平坦。我國(guó)1993年才開(kāi)始著手生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)試點(diǎn)工作，雖然2010年國(guó)家發(fā)改委以及其他11個(gè)部委共同起草了《生態(tài)補(bǔ)償條例》，但由于立法條件不成熟，該條例至今沒(méi)有出臺(tái)，致使各地區(qū)各部門(mén)在嘗試生態(tài)補(bǔ)償時(shí)缺乏法律法規(guī)依據(jù)，許多事宜呈現(xiàn)“懸而未決”的狀態(tài)?，F(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。已出臺(tái)的一些生態(tài)補(bǔ)償政策文件和部門(mén)規(guī)章，其權(quán)威性和約束性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在地方保護(hù)主義和一味追求經(jīng)濟(jì)效益的大環(huán)境下有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象更使得生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制處于“橡皮”狀態(tài)。

(三)煤炭企業(yè)資源整合導(dǎo)致生態(tài)治理主體模糊

目前，我國(guó)煤炭開(kāi)采的生態(tài)補(bǔ)償主體既有煤炭開(kāi)采企業(yè)、當(dāng)?shù)卣?，也有中央政府、地方政府、環(huán)保部門(mén)和稅務(wù)財(cái)政等監(jiān)管部門(mén)組成的不同利益集團(tuán)。山西省政府從2006年開(kāi)始出臺(tái)了一系列煤炭資源淘汰、整合、控制數(shù)量、機(jī)械化水平要求、規(guī)模限制的政策，開(kāi)始史上規(guī)模最大的煤炭企業(yè)重組行動(dòng)，使煤炭企業(yè)數(shù)量從1999年底5 831個(gè)銳減至2015年100個(gè)左右。絕大多數(shù)小煤礦被山西國(guó)企大煤礦整合，但接下來(lái)的生態(tài)治理責(zé)任卻無(wú)人接管。煤炭企業(yè)資源整合行動(dòng)的結(jié)果導(dǎo)致被重組礦區(qū)生態(tài)治理主體不明確，被大規(guī)模關(guān)閉和兼并的私營(yíng)煤礦造成的生態(tài)破壞不知由誰(shuí)來(lái)買(mǎi)單。礦區(qū)生態(tài)、地質(zhì)災(zāi)害治理、生態(tài)修復(fù)責(zé)任轉(zhuǎn)移，乃至無(wú)人擔(dān)責(zé)。我國(guó)所有制改革中，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離更使得生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)難以明確界定、補(bǔ)償主體模糊，制約生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、支付方式、補(bǔ)償評(píng)估等一系列問(wèn)題便處于待解、遺留狀態(tài)。

(四)生態(tài)補(bǔ)償金來(lái)源渠道單一、利用效率低

生態(tài)資金補(bǔ)償是煤炭開(kāi)采生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵?。我?guó)最早的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)實(shí)踐開(kāi)始于1983年，用于開(kāi)采區(qū)植被及其他生態(tài)環(huán)境破壞的恢復(fù)費(fèi)用。2007年3月，山西省作為國(guó)家唯一煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)省份，山西省設(shè)立煤炭可持續(xù)發(fā)展基金。山西噸煤平均征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金24元，企業(yè)提取礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金l0元，共計(jì)34元。根據(jù)2007年3月頒布的《關(guān)于山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收使用管理實(shí)施辦法(試行)》，山西省所有煤炭企業(yè)上交給省財(cái)政廳的基金收入，由省、市、縣三級(jí)分層管理。在市場(chǎng)化的過(guò)程中，煤礦生態(tài)資金的來(lái)源理論上有:“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)償金、贈(zèng)款、減免稅收、退稅、信用擔(dān)保的貸款、財(cái)政補(bǔ)貼、貼息和加速折舊等方式?！盵3]山西省從2006年開(kāi)始進(jìn)行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償試點(diǎn)，對(duì)所有煤炭企業(yè)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。2009年山西省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)山西省煤炭開(kāi)采生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理實(shí)施方案的通知》，明確要求建立“不欠新賬、漸還舊賬”的煤炭開(kāi)采生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。截至2012年年底，山西省累計(jì)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金970億元、煤炭企業(yè)提取礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金311億元，提取轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金140億元。雖然礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金對(duì)“新賬”實(shí)現(xiàn)了部分補(bǔ)償，但這些資金對(duì)生態(tài)受損帶來(lái)的災(zāi)難而言補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，同時(shí)由于資金支付和管理辦法不完善，地方政府對(duì)于這筆資金往往不能高效利用，環(huán)境服務(wù)提供者和受益者之間的鏈條關(guān)系不完善，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式通常是煤礦開(kāi)采區(qū)利益相關(guān)者之間的一場(chǎng)博弈。真正能夠補(bǔ)償?shù)矫旱V開(kāi)采區(qū)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)中的部分少之又少，生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果甚微。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的有益經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程比我國(guó)早，它們也飽受生態(tài)危機(jī)的困擾而尋找彌補(bǔ)環(huán)境破壞的生態(tài)補(bǔ)償方案。

(一)中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是老礦區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾緩?/p>

德國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)歷史遺留下來(lái)的老礦區(qū)復(fù)墾所需資金由政府全額撥款；愛(ài)爾蘭有造林補(bǔ)助金和額外的林業(yè)補(bǔ)償；瑞士政府對(duì)自愿遵守環(huán)境保護(hù)措施的農(nóng)民給予直接付費(fèi)補(bǔ)償?shù)取?/p>

(二)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)完備且執(zhí)法嚴(yán)格

發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化過(guò)程中也曾飽受生態(tài)災(zāi)難的侵害，但在生態(tài)社會(huì)主義思潮及法治化管理國(guó)家的思路下，法治走到了煤礦開(kāi)采的前面。英國(guó)從1909年開(kāi)始，先后頒布了40多部法律法規(guī)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理。其中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《規(guī)劃和補(bǔ)償法》、《環(huán)境法》等法律對(duì)煤炭資源開(kāi)發(fā)中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)作了詳細(xì)規(guī)定。英國(guó)遵循“誰(shuí)污染誰(shuí)治理，誰(shuí)污染誰(shuí)出錢(qián)”的原則進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)工作。美國(guó)在1920年出臺(tái)了《礦山租賃法》，明確提出礦山生態(tài)修復(fù)要求，1977年頒布了《露天采礦管理與環(huán)境修復(fù)法》，執(zhí)行“誰(shuí)破壞誰(shuí)修復(fù)”的原則?！霸诘V山環(huán)境治理方面，德國(guó)有比較完備的法律體系。專(zhuān)業(yè)性的法規(guī)有《德國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《德國(guó)礦山共同決定法》等?！盵4]澳大利亞1992年出臺(tái)的《采礦法》和1989年的《礦產(chǎn)資源法》是專(zhuān)門(mén)針對(duì)礦區(qū)土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)。

(三)煤礦開(kāi)采規(guī)劃書(shū)和生態(tài)復(fù)墾方案同步進(jìn)行

英美德澳先后把開(kāi)采許可證和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制緊密地結(jié)合起來(lái)。英國(guó)法律規(guī)定由礦產(chǎn)規(guī)劃管理部門(mén)制定具體的開(kāi)發(fā)規(guī)劃政策和活動(dòng)，交由政府審批之后，才能進(jìn)行煤炭資源的開(kāi)發(fā)利用。美國(guó)生態(tài)補(bǔ)償與修復(fù)與開(kāi)采許可證制度掛鉤。德國(guó)礦區(qū)開(kāi)采企業(yè)申請(qǐng)審批前，就需要提供操作性強(qiáng)的礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)治理的方案措施。澳大利亞政策規(guī)定，采礦主要通過(guò)提交開(kāi)礦規(guī)劃書(shū)獲得開(kāi)礦權(quán)，并且復(fù)墾和勘探、采礦活動(dòng)必須同時(shí)進(jìn)行，由煤礦主負(fù)責(zé)對(duì)已經(jīng)遭到破壞的礦區(qū)及其周邊生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償和恢復(fù)。這些規(guī)定從開(kāi)始就為礦區(qū)環(huán)境治理提供了具體的操作方法和保障措施。

(四)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的礦山生態(tài)復(fù)墾公司和專(zhuān)項(xiàng)資金

德國(guó)成立了“魯爾煤炭區(qū)開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)”這樣專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)老礦區(qū)生態(tài)破壞恢復(fù)的環(huán)境部門(mén)。美國(guó)國(guó)庫(kù)賬冊(cè)中設(shè)有“廢棄礦恢復(fù)治理(復(fù)墾)基金”，甚至每個(gè)州也都設(shè)有該州的專(zhuān)項(xiàng)基金。美國(guó)實(shí)行恢復(fù)治理保證金制度，對(duì)于不能完成恢復(fù)治理計(jì)劃的企業(yè)，其押金將被用于資助第三方進(jìn)行復(fù)墾，同時(shí)設(shè)立廢舊礦山恢復(fù)治理基金，專(zhuān)門(mén)處理歷史舊賬問(wèn)題。對(duì)于歷史遺留問(wèn)題，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府通過(guò)設(shè)立廢舊礦山恢復(fù)治理基金來(lái)解決，基金來(lái)源主要是采礦收費(fèi)、捐贈(zèng)以及其他款項(xiàng)。英國(guó)1980年通過(guò)“棄用地?fù)芸罘桨浮?，政府為棄用地和潛在污染地的?fù)墾提供資金支持。德國(guó)政府成立了專(zhuān)門(mén)從事礦山恢復(fù)工作的礦山復(fù)墾公司，所需資金按聯(lián)邦政府75%、州政府25%的比例共同出資，按照嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施生態(tài)恢復(fù)治理。企業(yè)要預(yù)留復(fù)墾專(zhuān)項(xiàng)基金，提取企業(yè)年利潤(rùn)的3%作為環(huán)境恢復(fù)治理保證金，專(zhuān)款專(zhuān)用。2005年，礦山開(kāi)發(fā)保證金制度已被國(guó)際礦業(yè)協(xié)會(huì)倡導(dǎo)和推廣。

(五)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，采取稅收優(yōu)惠政策

國(guó)外大多數(shù)國(guó)家產(chǎn)權(quán)制度完善，補(bǔ)償主體清晰。一方面，把生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按市場(chǎng)化運(yùn)行，設(shè)立開(kāi)放的市場(chǎng)貿(mào)易，允許私人交易。比如在森林保護(hù)方面，德國(guó)允許按規(guī)定經(jīng)營(yíng)的生態(tài)林效益按法律規(guī)定銷(xiāo)售，新西蘭政府也對(duì)小土地所有者造林費(fèi)用一律補(bǔ)助50%。另一方面，將生態(tài)保護(hù)的費(fèi)用支付和稅收優(yōu)惠政策結(jié)合起來(lái)。如：芬蘭規(guī)定新造林15年不交納所得稅；法國(guó)私人造林地免除5年地產(chǎn)稅，按樹(shù)種分別減免林木收入稅10～30年；美國(guó)規(guī)定任何一個(gè)未能完成復(fù)墾計(jì)劃的露天礦開(kāi)采企業(yè)，其抵押金將通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，被用于資助第三方進(jìn)行復(fù)墾；澳大利亞對(duì)于復(fù)墾工作完成不錯(cuò)的煤炭開(kāi)采企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠政策，如優(yōu)先拿到開(kāi)采許可證、比其他企業(yè)少繳納保證金和復(fù)墾土地再次開(kāi)采權(quán)等。

(六)國(guó)外環(huán)保組織(NGO)推動(dòng)著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)

國(guó)外環(huán)保組織起源于18世紀(jì)上半葉，雖為“草根組織”，但在網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，其在環(huán)境保護(hù)中的影響力越來(lái)越大，政府單方面承擔(dān)環(huán)保任務(wù)的格局被打破。目前比較大的組織有世界自然保護(hù)聯(lián)盟、地球之友、世界自然基金、綠色和平組織等，它們管理經(jīng)驗(yàn)豐富，既參與政府環(huán)境補(bǔ)償政策的制定，又督促礦區(qū)企業(yè)落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償措施，還利用多種形式和媒體，舉辦環(huán)境論壇、發(fā)行環(huán)保出版物、開(kāi)展環(huán)保培訓(xùn)，提高礦區(qū)民眾的環(huán)保意識(shí)和參與意識(shí)。從資金而言，他們會(huì)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做出貢獻(xiàn)的社區(qū)、企業(yè)或居民提供財(cái)物捐贈(zèng)，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，推動(dòng)生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償項(xiàng)目的落實(shí)。

四、中國(guó)構(gòu)建煤礦多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路

我國(guó)在“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”和“生態(tài)文明建設(shè)”的雙重戰(zhàn)略行動(dòng)中，迎來(lái)了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的機(jī)遇期，借鑒國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論與實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，把生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制盡快構(gòu)建起來(lái)。

(一)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的研究和專(zhuān)項(xiàng)立法進(jìn)程

鼓勵(lì)和倡導(dǎo)生態(tài)學(xué)科方面的專(zhuān)家和學(xué)者重點(diǎn)研究生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的理論和實(shí)踐，借鑒和吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，制定我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的法律法規(guī)，完成《生態(tài)補(bǔ)償條例》、《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金管理辦法》等法規(guī)性文件的起草和出臺(tái)工作，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制納入法治化軌道，為生態(tài)補(bǔ)償提供法律依據(jù)和保障。對(duì)于資源開(kāi)發(fā)、管理、保護(hù)的主體和客體作出明確規(guī)定，明確補(bǔ)償主體，落實(shí)受益主體，使我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)工作有法可依。

(二)設(shè)立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理專(zhuān)門(mén)組織部門(mén)

煤炭開(kāi)采帶來(lái)的污染會(huì)牽涉到環(huán)保、水利、土地、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門(mén)，如果交叉執(zhí)法，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)和相互推諉等落實(shí)不力的后果。生態(tài)治理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，我國(guó)也應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，組建一個(gè)專(zhuān)門(mén)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄔO(shè)，全面落實(shí)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任，協(xié)調(diào)管理好各部門(mén)的工作，提高生態(tài)環(huán)境治理效率，同時(shí)，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金和礦山生態(tài)補(bǔ)償基金的使用狀況，做到公開(kāi)透明,專(zhuān)款專(zhuān)用，確保生態(tài)補(bǔ)償資金不折不扣地用到生態(tài)功能區(qū)的恢復(fù)建設(shè)中去，使生態(tài)補(bǔ)償管理規(guī)范化和制度化。同時(shí)，健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法能力，對(duì)于造成嚴(yán)重污染事故和生態(tài)破壞的煤炭開(kāi)發(fā)企業(yè)，加大處罰力度，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作順利進(jìn)行。

(三)建立統(tǒng)一規(guī)范的政府生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制管理監(jiān)督體系

政府作為煤炭開(kāi)采區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主體，同時(shí)代表轄區(qū)內(nèi)的組織和個(gè)人行使權(quán)力，一方面要建立一套行之有效的管理體系，建立生態(tài)環(huán)境資源價(jià)值評(píng)估制度、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)支付制度等；另一方面要建立起統(tǒng)一規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償管理監(jiān)督體系。對(duì)主管生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的行政官員進(jìn)行監(jiān)督，職責(zé)分明，落實(shí)相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)和制度。在生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)中堅(jiān)持“誰(shuí)破壞誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益”的原則，確保執(zhí)法部門(mén)的獨(dú)立性，嚴(yán)格按照2015年出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害追究辦法(試行)》，對(duì)煤礦開(kāi)采期間的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行終身追責(zé)制。健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法能力，對(duì)于造成嚴(yán)重污染事故和生態(tài)破壞的煤炭開(kāi)發(fā)企業(yè)，加大處罰力度，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作順利進(jìn)行。

(四)建立煤炭生態(tài)補(bǔ)償金多元化融資渠道

政府除了通過(guò)財(cái)政支出的方式來(lái)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償外，隨著人們環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，中國(guó)先富裕起來(lái)的一部分人回報(bào)社會(huì)的愿望已經(jīng)萌發(fā)。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)也為啟動(dòng)平臺(tái)提供了硬件支持。2014年4月新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五章為公眾參與環(huán)保提供了法律保障。2015年6月我國(guó)首個(gè)專(zhuān)業(yè)性環(huán)保公益眾籌平臺(tái)“綠動(dòng)未來(lái)”已經(jīng)建立，“平臺(tái)發(fā)布后的4個(gè)月內(nèi)，共已上線了15項(xiàng)環(huán)保公益眾籌項(xiàng)目”，[5]為“黑變綠”煤礦公益眾籌平臺(tái)提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。建立這樣的平臺(tái)既需要政府的引導(dǎo)、扶持、鼓勵(lì)和宣傳，明確投資人的收益，也需要富有經(jīng)驗(yàn)的管理團(tuán)隊(duì)來(lái)運(yùn)營(yíng)，全方位激發(fā)投資者對(duì)煤礦生態(tài)恢復(fù)的投資熱情和成就感。國(guó)家還可以利用國(guó)債這一新的發(fā)展熱點(diǎn)募集資金用于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，為生態(tài)補(bǔ)償提供強(qiáng)有力的資金支持。積極開(kāi)展對(duì)外交流，廣泛引進(jìn)外資和技術(shù)，可以引進(jìn)澳大利亞具有世界領(lǐng)先地位的土地多種復(fù)墾技術(shù)，通過(guò)與有經(jīng)驗(yàn)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家合作來(lái)共同投資生態(tài)補(bǔ)償工作。充分發(fā)揮民間環(huán)保組織在治理中的作用，逐步拓寬生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度谫Y渠道。借鑒國(guó)外環(huán)保NGO模式，充分發(fā)揮“草根組織”的力量，利用環(huán)保組織與社會(huì)各界的合作，開(kāi)辟生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的新途徑。

(五)積極開(kāi)展市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償方式的試點(diǎn)

生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞匠速Y金補(bǔ)償，還可以實(shí)行實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償以及技術(shù)教育補(bǔ)償。引導(dǎo)和鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)，通過(guò)自愿協(xié)商建立橫向合理的補(bǔ)償關(guān)系；積極運(yùn)用碳匯交易、排污權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等補(bǔ)償方式，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制降低治污成本，提高治污效率；加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)和示范區(qū)建設(shè)；在典型煤礦塌陷區(qū)建立土地復(fù)墾示范區(qū)；對(duì)老礦區(qū)進(jìn)行綠化美化，使之成為風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。對(duì)具備礦區(qū)恢復(fù)治理能力的企業(yè)實(shí)施優(yōu)惠政策，治理后的土地可掛牌拍賣(mài)，也可有一定年限的土地使用權(quán)等，鼓勵(lì)和吸引民間資本進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，進(jìn)行有利于子孫后代的綠色投資。

(六)強(qiáng)化煤礦企業(yè)和礦區(qū)群眾的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)

向煤礦企業(yè)灌輸生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)法律和生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，喚醒礦區(qū)生態(tài)功能區(qū)群眾維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)，從補(bǔ)償和受償兩方面加強(qiáng)企業(yè)和群眾的環(huán)保意識(shí)，加速生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)山西經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展道路。

總之，構(gòu)建煤炭資源多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是礦區(qū)生態(tài)治理行之有效的手段，也是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)的戰(zhàn)略部署。積極探索構(gòu)建山西煤炭企業(yè)多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)中國(guó)礦產(chǎn)資源盡快建立有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，最終走市場(chǎng)化和法治化道路具有理論和實(shí)踐意義。

[1]常建忠.煤礦區(qū)煤炭開(kāi)采對(duì)水資源的影響研究——以山西為例[J].生產(chǎn)力研究，2015(2).

[2]王濤.對(duì)煤礦采空區(qū)治理法律規(guī)制的研究[J].山西煤炭，2012(3).

[3]潘佳，王社坤.論礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015(2).

[4]李啟宇.礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究述評(píng)[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2012(10).

[5]翁智雄.中國(guó)環(huán)保公益眾籌發(fā)展研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015(6).

【責(zé)任編輯張琴】

2016-05-10

郭尚花(1969-)，女，山西山陰人，太原師范學(xué)院政治系副教授，碩士。

山西省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目：《山西生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)多元投入機(jī)制》(2014041015—1)

1672-2035(2016)05-0037-05

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