閻鐵毅，付夢(mèng)華

(大連海事大學(xué)　法學(xué)院，大連　遼寧　116026)

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海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制研究

閻鐵毅，付夢(mèng)華

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，大連遼寧116026)

摘要：黨的十八大報(bào)告指出，提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。2013年，國(guó)家海洋局機(jī)構(gòu)重新整合，積極響應(yīng)這一戰(zhàn)略。改革三年來，海洋執(zhí)法效率、水平有了明顯提升，當(dāng)然也仍存在海上力量動(dòng)員不足的問題。許多人認(rèn)為，組建一支海洋管理機(jī)關(guān)或執(zhí)法隊(duì)伍就可以解決問題，但筆者認(rèn)為這不是正確的方向，我們需要從海洋管理、執(zhí)法實(shí)際出發(fā)，借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，從完善協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)民間力量等方面尋找答案。

關(guān)鍵詞：海洋執(zhí)法；機(jī)制；分散；協(xié)調(diào)；民間力量

一、沿海國(guó)家海洋管理機(jī)構(gòu)、海洋執(zhí)法主體綜述

(一)各國(guó)海洋管理部門介紹

美國(guó)涉及海洋行政管理工作的主管部委分別是國(guó)土安全、運(yùn)輸、商務(wù)、內(nèi)政四大部門，環(huán)保局以及國(guó)家運(yùn)輸安全、聯(lián)邦海事兩大委員會(huì)；日本海洋管理主要由則是由國(guó)土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省、法務(wù)省、財(cái)務(wù)省、文部科學(xué)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、環(huán)境省、外務(wù)省等八個(gè)部門負(fù)責(zé)；韓國(guó)涉海行政事務(wù)歸國(guó)民安全處、海洋水產(chǎn)部、國(guó)土交通部、農(nóng)林畜產(chǎn)部、企劃財(cái)政部、法務(wù)部、環(huán)境部、未來創(chuàng)造科學(xué)部等相關(guān)機(jī)構(gòu)行使；越南主要由交通、國(guó)防、公安三大部門及主管農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展、財(cái)政、自然資源環(huán)境相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行；馬來西亞由交通部、國(guó)內(nèi)事務(wù)和內(nèi)部安全部、科技創(chuàng)新部、自然資源與環(huán)境部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部六個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行使；澳大利亞則賦予部分農(nóng)林漁業(yè)、地方政府、司法機(jī)關(guān)、旅游開發(fā)等相關(guān)職能機(jī)構(gòu)對(duì)涉海行政事務(wù)劃分工作任務(wù)并進(jìn)行管理。英國(guó)采取將其分別交涉及運(yùn)輸、環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)、內(nèi)政、稅務(wù)和海關(guān)總署四個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。加拿大則是由海洋漁業(yè)、交通、環(huán)境、公共安全等部門和運(yùn)輸安全委員會(huì)主管。

(二)各國(guó)海洋執(zhí)法隊(duì)伍介紹

美國(guó)有海岸警備隊(duì)、海關(guān)與邊境保護(hù)局、移民與海關(guān)執(zhí)行局、國(guó)家海洋漁業(yè)局等四個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍；日本有海上保安廳、運(yùn)輸安全委員會(huì)、海難審判所、地方運(yùn)輸局、水產(chǎn)廳、出入境管理局、海關(guān)等七個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍；韓國(guó)有海洋警衛(wèi)安全本部、中央海難安全審判院、地方海洋港灣廳、漁業(yè)指導(dǎo)事務(wù)所、關(guān)稅廳、出入境管理事務(wù)所等六個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍；越南有海岸警衛(wèi)隊(duì)、海事局、注冊(cè)局、出入境管理局、海關(guān)、漁業(yè)總局等六個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍；馬來西亞有海事執(zhí)法局、海事局、移民局、環(huán)境局、皇家海關(guān)署、漁業(yè)局等六個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍；澳大利亞有海事局、運(yùn)輸安全局、海關(guān)與邊境保衛(wèi)局、聯(lián)邦警察、漁業(yè)管理局、檢驗(yàn)檢疫局等六個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍；英國(guó)有海事和海岸警備局、海上事故調(diào)查局、邊境局、海洋和漁業(yè)管理局等四個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍。加拿大有海事局、海岸警備隊(duì)、漁業(yè)和水產(chǎn)管理局、皇家騎警等四個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍[1]。

以上是從各國(guó)中央政府層面的列舉，實(shí)際上，各國(guó)中央政府下轄若干省級(jí)地方政府，省級(jí)地方以下還逐次下轄層級(jí)較低的若干地方政府，各級(jí)沿海地方政府層面還有若干涉海管理部門；各級(jí)沿海地方政府涉海管理部門還根據(jù)需要建立起相應(yīng)的執(zhí)法隊(duì)伍，各國(guó)在基本結(jié)構(gòu)方面具有共同的特點(diǎn)；當(dāng)然，各國(guó)的歷史文化、國(guó)情不同，沿海各級(jí)地方政府涉海管理部門及其執(zhí)法隊(duì)伍又存在這樣或者那樣的區(qū)別，因篇幅所限，不在此介紹*例如，美國(guó)地方政府的范圍與中國(guó)地方政府存在明顯差別。在美國(guó)，地方政府是指除了聯(lián)邦政府和州政府以外的所有政府類型，此外，還有其他方面的差別。。

二、沿海國(guó)家政府機(jī)構(gòu)間建立海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)制情況

1992年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了《21世紀(jì)議程》，著重強(qiáng)調(diào)各沿海國(guó)家應(yīng)加深其各自海洋行政管理過程中各機(jī)構(gòu)主體間協(xié)同合作，以確保形成有效統(tǒng)管模式，保障長(zhǎng)效的發(fā)展機(jī)制。據(jù)2006年“海洋、海岸與島嶼全球會(huì)議”統(tǒng)計(jì)，已有100個(gè)沿海國(guó)家響應(yīng)了此號(hào)召[2]。

(一)主要從中央政府各機(jī)關(guān)角度建立的協(xié)調(diào)機(jī)制

分散型行業(yè)管理是社會(huì)管理的常態(tài)，在各國(guó)的行業(yè)管理專業(yè)、管理過程中被廣泛運(yùn)用，尤其是經(jīng)濟(jì)、科技的快速發(fā)展，使得社會(huì)專業(yè)分工逐步細(xì)化，社會(huì)管理的行業(yè)、專業(yè)分工也隨之不斷細(xì)化。從發(fā)展階段來看，海洋管理是陸上分散型行業(yè)管理不斷向海洋上延伸的結(jié)果。

現(xiàn)代社會(huì)管理的本質(zhì)是社會(huì)成員各自精細(xì)化分工和集體互助。社會(huì)管理分工過程中產(chǎn)生的問題也只能通過加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)來解決。從中央政府角度來說，各個(gè)海洋國(guó)家在海洋管理過程中采用海洋管理部門的分工、海洋執(zhí)法隊(duì)伍的分工，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建海洋行政管理部門間的統(tǒng)籌協(xié)同模式，例如日本在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立五大相關(guān)部門的協(xié)同指揮機(jī)構(gòu)。或者在海洋執(zhí)法隊(duì)伍之間建立協(xié)調(diào)機(jī)制，例如瑞典政府設(shè)立了兩個(gè)與海洋環(huán)境工作有關(guān)協(xié)調(diào)組和委員會(huì)的機(jī)構(gòu)?；蛘呤窃谥醒胝⒏鱾€(gè)海洋管理部門以及各個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍之間建立更加統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，例如日本在內(nèi)閣設(shè)立了綜合海洋政策本部作為其貫徹執(zhí)行國(guó)家海洋政策的統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。

有些國(guó)家還在遠(yuǎn)海執(zhí)法中成立綜合或者較為統(tǒng)一的海洋執(zhí)法隊(duì)伍，如海岸警備隊(duì)、海上保安廳、海洋警備安全本部等，高度整合國(guó)家海洋執(zhí)法人員、裝備、資源等，統(tǒng)一處理事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)情況，在保證處理質(zhì)量的前提下盡可能提高辦公效率*這實(shí)際上是一種精兵戰(zhàn)術(shù)。在遠(yuǎn)海執(zhí)法中，事務(wù)的數(shù)量較沿海地區(qū)大幅減少，而事務(wù)的質(zhì)量和強(qiáng)度較沿海地區(qū)明顯上升，如果再按照沿海地區(qū)的分行業(yè)、分專業(yè)的方式進(jìn)行管理，在遠(yuǎn)海區(qū)域多頭執(zhí)法，必然明顯降低效能，增加成本，從公共管理角度來看不可持續(xù)。此時(shí)，需要逆精細(xì)化分工之管理基本規(guī)律而動(dòng)，優(yōu)中選優(yōu)，培養(yǎng)跨行業(yè)、跨專業(yè)的通才，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，使之具有普通執(zhí)法人員所不能企及的才干和組織性、紀(jì)律性、服從性。從而在提高效能、降低成本的基礎(chǔ)上遂行更高的國(guó)家使命。這種情況也在一定程度上說明各海洋強(qiáng)國(guó)為何同時(shí)重視海上民間力量的建設(shè)和使用。。至船舶抵達(dá)岸邊后，再將具體事宜劃歸各負(fù)責(zé)單位做進(jìn)一步處理，盡管如此，這些國(guó)家也是由多支海洋執(zhí)法隊(duì)伍共同配合完成任務(wù)，近海的執(zhí)法工作仍由擔(dān)負(fù)遠(yuǎn)海執(zhí)法職責(zé)的隊(duì)伍與中央其他幾支執(zhí)法隊(duì)伍，還有地方政府的執(zhí)法隊(duì)伍共同完成，并且在這種協(xié)調(diào)、組織的過程中帶有明顯的各個(gè)國(guó)家的國(guó)情、特色。例如海洋執(zhí)法人員是公務(wù)員、警察或軍人身份，其隸屬于某個(gè)行業(yè)性的部委、警察系統(tǒng)抑或軍隊(duì)，各國(guó)差別很大*例如，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國(guó)五大武裝力量之一，實(shí)際上是軍隊(duì)，隊(duì)員是軍人。日本海上保安廳的主要成員是海上保安官，是公務(wù)員，另有少量特警隊(duì)員。韓國(guó)海洋警衛(wèi)安全本部的成員既有警察身份的，也有公務(wù)員身份的。。

(二)主要從中央、地方行政主體協(xié)作角度建立的協(xié)調(diào)機(jī)制

上述內(nèi)容主要是從中央政府各機(jī)關(guān)層面來探討的。海洋管理與海洋執(zhí)法工作中還同時(shí)存在著地方政府的海洋管理部門與執(zhí)法隊(duì)伍，中央政府與地方政府、不同地方政府之間均存在著不同程度和方式的分工與合作，這一點(diǎn)又直接地體現(xiàn)出憲法制度中的分權(quán)制衡原則。以美國(guó)為例，以沿海3海里為分界線，對(duì)于靠岸海域各州政府享有絕對(duì)管轄權(quán)，包括相關(guān)立法和行政管理。在3海里至200海里范圍內(nèi)，聯(lián)邦政府享有專門的安全、防衛(wèi)、外事、航運(yùn)、科研調(diào)查等職能，其他事項(xiàng)交由各沿海的州政府負(fù)責(zé)管理。

因此，海洋管理涉及到中央政府層面各職能部門分工、不同海洋執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部的分工、地方政府層面不同部門的之間的分工、不同執(zhí)法隊(duì)伍間的分工、中央行政管理部門與地方之間的分工、各地方行政管理部門之間的分工。實(shí)際上，地方政府往往還不止一級(jí)，例如美國(guó)沿海地方政府，就包括州與市縣政府，存在州政府層面與市縣政府層面的不同海洋管理部門的之間的分工、不同海洋執(zhí)法隊(duì)伍之間的分工。協(xié)調(diào)機(jī)制也因應(yīng)上述分工在各個(gè)層面展開，有時(shí)又要跨部門和隊(duì)伍，跨中央和地方，有時(shí)又要由中央統(tǒng)一建立協(xié)調(diào)機(jī)制，而且即使由中央統(tǒng)一建立協(xié)調(diào)機(jī)制后，原先大大小小的、橫向縱向的協(xié)調(diào)機(jī)制仍然存在。這些龐雜和混亂的情況正是美國(guó)等各個(gè)海洋國(guó)家海洋管理的現(xiàn)實(shí)，也是在經(jīng)濟(jì)、科技快速發(fā)展過程中，社會(huì)管理不斷分工與合作的復(fù)雜局面在海洋管理中的折射。解決問題的關(guān)鍵是如何在這種復(fù)雜局面中運(yùn)用制度文明和人的能動(dòng)性加強(qiáng)管理，在管理水平與實(shí)際需求的不斷博弈中獲得高效，是動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)管理，而不是靜態(tài)、機(jī)械處置，在這方面沒有一勞永逸的措施。

例如，自2000年以來，美國(guó)海洋政策委員會(huì)對(duì)其現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定做了深刻的立體分析，提出把制定新的國(guó)家海洋政策框架，促進(jìn)海洋科學(xué)和教育，海洋資源管理和開發(fā)轉(zhuǎn)向基于生態(tài)系統(tǒng)管理的目標(biāo)，加強(qiáng)中央聯(lián)邦各行政部門在開展活動(dòng)和制定政策過程中的協(xié)調(diào)性。

美國(guó)政府于2010年7月通過了《關(guān)于海洋、我們的海岸與大湖區(qū)管理的行政令》，成立國(guó)家海洋委員會(huì)，同時(shí)撤銷之前設(shè)立的海洋政策委員會(huì)，并采納《政府部門間海洋政策特別工作組最終報(bào)告》，要求聯(lián)邦各部門采取措施貫徹實(shí)施，明確了國(guó)家海洋委員會(huì)的地位，它成為確定美國(guó)海洋相關(guān)政策的權(quán)威部門[3]。

但行政令除了規(guī)定上面的重要事務(wù)，對(duì)具體工作是非常原則與籠統(tǒng)的，不具有像關(guān)于行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等方面法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)力、義務(wù)直接適用那樣的特點(diǎn)。因此，需要通過會(huì)議，通過工作人員的能動(dòng)性去實(shí)際處置。該委員會(huì)成員涉及各重要部門高級(jí)負(fù)責(zé)人，他們負(fù)責(zé)定期召開部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)邦各部門的涉海事務(wù)。此外，國(guó)家海洋委員會(huì)主席還定期與其他國(guó)家海洋管理機(jī)構(gòu)、國(guó)際海事組織、北極理事會(huì)等國(guó)際組織合作。

在國(guó)家海洋委員會(huì)成立之前到現(xiàn)在，美國(guó)海岸警備隊(duì)與相關(guān)部門和地方政府建立的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制仍然運(yùn)行有效。海岸警備隊(duì)與聯(lián)邦政府中21個(gè)部門有合作關(guān)系，并簽署了執(zhí)法協(xié)議，由海岸警備隊(duì)承擔(dān)大部分海洋執(zhí)法任務(wù)，并在日常工作中，及時(shí)交換信息，保持聯(lián)動(dòng)。澳大利亞在進(jìn)行海洋管理活動(dòng)時(shí)，也大致采用美國(guó)的中央和地方海洋行政機(jī)關(guān)分工協(xié)作的方式。

三、沿海國(guó)家政府與民間建立海上協(xié)調(diào)機(jī)制的情況

運(yùn)用民間力量和行政力量相結(jié)合的方式進(jìn)行海洋管理是國(guó)際上十分認(rèn)可的方法，是國(guó)際上廣泛采用的做法。

在美國(guó)，政府力量主要是美國(guó)海岸警備隊(duì)，涵蓋了海陸空三方。其在總司令部下面分設(shè)太平洋和大西洋兩大海區(qū)司令部，擁有數(shù)個(gè)管區(qū)和基地，站點(diǎn)眾多，艦艇飛機(jī)等運(yùn)輸救援裝備齊全*根據(jù)美國(guó)海岸警備隊(duì)官方網(wǎng)站資料整理，2015-8-29登錄查詢、整理，http://www.uscg.mil/。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)現(xiàn)有現(xiàn)役38000人，預(yù)備役8000人。而志愿者隊(duì)伍被編為輔助海岸警備隊(duì)(U.S. Coast Guard Auxiliary)，人員大約35000人*引自美國(guó)海岸警備隊(duì)官方網(wǎng)站資料：In order to accomplish these missions the Coast Guard has 38,000 active-duty men and women, 8,000 Reservists, and 35,000 Auxiliary personnel who serve in a variety of job fields ranging from operation specialists and small-boat operators and maintenance specialists to electronic technicians and aviation mechanics. http://www.uscg.mil/top/careers.asp 2015-8-29登錄查詢。，有5000條以上的船艇和約300個(gè)飛行器*根據(jù)美國(guó)海岸警備隊(duì)官方網(wǎng)站資料整理，2015-8-29登錄查詢、整理，http://www.uscg.mil/。志愿者們從事的輔助工作多為在海上支援搜尋與救援工作，包括向游艇乘員宣傳安全知識(shí)，登艇安檢，監(jiān)聽傳送無線電訊號(hào)，開展救助風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)演習(xí)等，使得搜救的覆蓋范圍更加擴(kuò)大，應(yīng)急能力明顯提升。海岸警備隊(duì)統(tǒng)籌政府、民間兩股力量，開展合作。一般情況下，發(fā)生海難事故，由海岸警衛(wèi)隊(duì)搜救協(xié)調(diào)中心根據(jù)收集到的信息對(duì)事故分級(jí)處理并采取相應(yīng)的行動(dòng)。如果情況緊急，搜救協(xié)調(diào)中心會(huì)通知海岸警衛(wèi)隊(duì)及輔助海岸警備隊(duì)前往救援。若輔助海岸警備隊(duì)先到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)，搜救協(xié)調(diào)中心評(píng)估其能否獨(dú)立完成救助，若可以勝任，則海岸警衛(wèi)隊(duì)退出，若不能勝任，由海岸警衛(wèi)隊(duì)提供必要的協(xié)助。

在日本，民間力量是海上搜尋救助工作的主要方式，成立較早的民間組織“日本水難救濟(jì)會(huì)”總部設(shè)在東京，首都之下的各級(jí)行政機(jī)關(guān)又設(shè)分部，并在分部之下再細(xì)化設(shè)立多個(gè)救助所和分所。該會(huì)共19000多位救援工作者，海上保安廳對(duì)其十分重視并定期監(jiān)督、培訓(xùn)[4]， 1988年4月，海上保安廳又設(shè)立一個(gè)“日本海上保安廳朋友”(Friends of JCG)。海上保安廳則統(tǒng)籌政府和民間，開展合作。

在英國(guó)，民間搜救力量從國(guó)家宏觀層面來看占有舉足輕重的地位。其中以軍隊(duì)、皇家海岸警備隊(duì)以及以皇家救生艇協(xié)會(huì)(Royal National Lifeboat Institution，RNLI)(以下簡(jiǎn)稱RNLI)為主。依照統(tǒng)計(jì)，百分之九十的海上搜救工作量由民間團(tuán)體承擔(dān)*節(jié)選自RNLI官方網(wǎng)站：http://rnli.org/Pages/default.aspx，2015年5月6日登錄查詢。。它們接受海事和海岸警備署(the Maritime and Coastguard Agency)、皇家救生協(xié)會(huì)(Royal Lifesaving Society)的專業(yè)培訓(xùn)，其重點(diǎn)在保障海上人命安全。該協(xié)會(huì)在全英國(guó)擁有200多個(gè)站點(diǎn)，并有專用救生工具和設(shè)備。其運(yùn)作十分成熟，不僅有大量志愿者船員在此服務(wù)，針對(duì)船員的培訓(xùn)工作也設(shè)計(jì)得相當(dāng)完善，來自社會(huì)各方面的捐助也為其提供了有效的保障。至于另一個(gè)重要的志愿者組織——皇家救生協(xié)會(huì)，其成立時(shí)間早，辦事機(jī)構(gòu)眾多，覆蓋多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，志愿參與其中的人數(shù)眾多，規(guī)模相對(duì)較大，該協(xié)會(huì)不僅涉及到海難救助，還包括了游泳池救生等其他工作內(nèi)容[5]。在該國(guó)的海上搜救體系中，海事和海岸警備署所設(shè)立的海上搜救協(xié)調(diào)中心(Maritime Rescue Coordination Centre，MRCC)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌海上搜救與管理。發(fā)生海難事故時(shí)，MRCC接到搜救信息，將其分類分級(jí)，迅速協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的救助力量前往搜救。MRCC按照地理位置設(shè)立，統(tǒng)一協(xié)調(diào)接警、響應(yīng)、指揮搜救工作，不受地方政府干預(yù)，各部門、搜救組織和志愿者均配合MRCC指揮，按程序進(jìn)行搜救。雖然各搜救隊(duì)伍相互獨(dú)立，但各方協(xié)作性、配合性較好，定期召開業(yè)務(wù)會(huì)議，就搜救工作事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)。如RNLI建立救生艇基地會(huì)事先征求MRCC的意見，救生艇出動(dòng)時(shí)會(huì)及時(shí)向MRCC報(bào)告，離開基地超過3小時(shí)的，要安排好替代救生艇，以保證隨時(shí)待命，迅速進(jìn)行搜救[6]。英國(guó)在2004年頒布《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法》，截至當(dāng)前該法已作為行動(dòng)總則，詳細(xì)參照《應(yīng)急準(zhǔn)備》和《應(yīng)急處置和回復(fù)》，它們相互結(jié)合補(bǔ)充，共同發(fā)揮作用。該法案要求各級(jí)政府要對(duì)危害發(fā)生的可能性和現(xiàn)實(shí)性進(jìn)行分級(jí)分析，處置者再以此作為是否制定預(yù)案的前提。重視應(yīng)急預(yù)案的修訂工作。將關(guān)于該預(yù)案的修訂條款明確在條文中。例如，英國(guó)要求定期檢查更新應(yīng)急預(yù)案中寫明的聯(lián)系方式等重要信息，并應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行再審查，發(fā)生變動(dòng)，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公眾示明。

在瑞典，海上救助協(xié)調(diào)中心(MRCC)行使海上搜尋救助工作，工作范圍包括沿海及3大湖(維納恩湖、韋特恩湖、梅拉倫湖)。瑞典民間組織承擔(dān)了瑞典主要的海上救助工作[7]。

四、我國(guó)海洋執(zhí)法的立法及協(xié)調(diào)機(jī)制現(xiàn)狀

(一)我國(guó)海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的法定依據(jù)

相較于其他海洋強(qiáng)國(guó)，我國(guó)有關(guān)海洋的法律制定時(shí)間較晚，雖然至今沒有一部可以協(xié)調(diào)各有關(guān)海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法事務(wù)的基本法律規(guī)定，但是隨著國(guó)家對(duì)海洋戰(zhàn)略地位的重視，我國(guó)的海洋立法從無到有，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章陸續(xù)出臺(tái)，相關(guān)政策、預(yù)案與規(guī)范性文件、技術(shù)規(guī)范大量實(shí)施，立法的總體框架已具規(guī)模。我國(guó)海洋行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的依據(jù)散見于各類涉海法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、預(yù)案、規(guī)范性文件、技術(shù)規(guī)范以及相關(guān)國(guó)際條約、協(xié)定中。

例如，《海上交通安全法》、《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《海域使用管理法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《海島保護(hù)法》、《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》等，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家通信保障應(yīng)急預(yù)案》等，以及國(guó)際條約《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《1979年海上搜尋救助公約》等，均對(duì)如何在海洋行政執(zhí)法、搜救工作中保障海上航行的安全、有序高效地應(yīng)對(duì)海上突發(fā)危險(xiǎn)情況、加強(qiáng)各層級(jí)行政主管主體的配合協(xié)作，甚至我國(guó)如何履約等方面，做出了細(xì)致的規(guī)定。

(二)我國(guó)海洋行政執(zhí)法主體構(gòu)成及輔助體系

1.國(guó)家海洋局

1964年，國(guó)家海洋局正式設(shè)立，由海軍代管，負(fù)責(zé)統(tǒng)管我國(guó)海洋資源、收集整理相關(guān)信息、提供充分的高質(zhì)量公益服務(wù)，負(fù)責(zé)海洋行政事務(wù)。1980年，國(guó)務(wù)院將其交由國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，由其開展海洋行政相關(guān)工作。1998年，“中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)”正式成立。主要職責(zé)是依法嚴(yán)格對(duì)我國(guó)所有并管轄下的海域范圍進(jìn)行監(jiān)管巡查，查處海上違法開發(fā)利用、破壞生態(tài)、擾亂正常秩序等行為。

1983年，國(guó)家海洋局成為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，明確由其統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織國(guó)家海洋行政事務(wù)，組織進(jìn)行相關(guān)科研和公益服務(wù)。1998年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)方案決定由國(guó)土資源部管理國(guó)家海洋局，國(guó)家海洋局成為部管國(guó)家局，繼續(xù)行使其以往相應(yīng)職權(quán)。

2013年，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》被全國(guó)人大審議并通過。方案旨在重整當(dāng)前大部分執(zhí)法主體，形成新的國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。其職權(quán)要以中國(guó)海警局名義行使，進(jìn)行維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域資源的開發(fā)和利用，保護(hù)海洋資源和生態(tài)環(huán)境等。

國(guó)務(wù)院同年7月9日公布《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，國(guó)家海洋局內(nèi)設(shè)11個(gè)具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并設(shè)立5個(gè)相關(guān)直屬單位。國(guó)家海洋局主要負(fù)責(zé)海洋維權(quán)執(zhí)法制度和措施的擬定、海域使用的監(jiān)管、海洋環(huán)境的保護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的綜合監(jiān)測(cè)和評(píng)估，以及國(guó)家海洋委員會(huì)具體工作的承擔(dān)等*國(guó)家海洋局主要職責(zé).國(guó)家海洋局官方網(wǎng)站，2013年7月9日上傳，2015年5月17日瀏覽. http://www.soa.gov.cn/zwgk/bjgk/jgzz/201212/t20121201_16732.html。。根據(jù)該規(guī)定，重新組建的國(guó)家海洋局的職能在綜合管理和相關(guān)執(zhí)法上得到明顯提升。

2.中華人民共和國(guó)海事局

1998年11月18日，中華人民共和國(guó)海事局(以下稱“海事局”)成立，直接隸屬交通運(yùn)輸部，實(shí)行垂直管理，下設(shè)14個(gè)直屬機(jī)構(gòu)；同時(shí)，地方政府下轄28個(gè)地方海事機(jī)構(gòu)；至此海事系統(tǒng)形成交通運(yùn)輸部海事局及其直屬機(jī)構(gòu)與地方海事機(jī)構(gòu)三者并存的局面。

海事系統(tǒng)的工作內(nèi)容是制定并實(shí)施國(guó)家水上交通安全、防污、相關(guān)運(yùn)行設(shè)備檢測(cè)的政策、規(guī)范性文件以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，此外還包括船員、引航員培訓(xùn)、考試管理、證照管理、通航環(huán)境管理等，履行國(guó)際海事條約規(guī)定的義務(wù)，開展官方、民間跨國(guó)的溝通、合作。

此外，中國(guó)海上搜救中心的日常相關(guān)行政管理工作交由海事局負(fù)責(zé)。2012年，廣東省海上搜救中心辦事機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)至廣東海事局。至此，我國(guó)所有省級(jí)以上海上搜救中心的職能已轉(zhuǎn)至海事部門，海上搜救工作更加有效順暢*中國(guó)各省級(jí)海上搜救中心全部完成職能劃，新華網(wǎng)，2011年12月27日上傳，2015年5月18日瀏覽。http://news.china.com/domestic/945/20111227/16953686.html。。

3.地方海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)

我國(guó)沿海省市根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)并結(jié)合其自身情況，建立海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，具體分為以下三種：第一種，設(shè)置專門的海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。比如上海市合并了國(guó)家海洋局東海分局與原地方海洋行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，成立統(tǒng)一的海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。第二種，設(shè)立同漁業(yè)相配套的行政執(zhí)法主體。多數(shù)沿海省市設(shè)立了海洋與漁業(yè)廳(局)，同時(shí)針對(duì)這兩大方面進(jìn)行管理，并接受相應(yīng)上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)。第三種，逐步擴(kuò)大國(guó)土資源部門管理權(quán)限，將有關(guān)海洋執(zhí)法工作納入其中。其中，廣西壯族自治區(qū)、天津市與河北省建立了國(guó)土資源廳(局)，整合了國(guó)土、海洋、礦產(chǎn)等職能，通過下設(shè)的海洋行政管理部門管理海洋事務(wù)。

在海上搜救工作的開展上，沿海省、自治區(qū)與直轄市海上搜救分支機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)從信息監(jiān)測(cè)、預(yù)警、險(xiǎn)情報(bào)告的分析與分級(jí)響應(yīng)、險(xiǎn)情的指揮與控制到醫(yī)療、保險(xiǎn)保障等工作，切實(shí)履行其相關(guān)職責(zé)。

4.涉海行業(yè)管理單位

由涉及海洋的中央和地方的相關(guān)行業(yè)部門、資源型、能源型國(guó)企等對(duì)其所管轄的部分海洋資源進(jìn)行開發(fā)利用，同時(shí)負(fù)責(zé)保護(hù)海洋環(huán)境，此類單位較多，并擁有相應(yīng)的職權(quán)。

5.社會(huì)公眾及軍隊(duì)

社會(huì)公眾包括與海洋事務(wù)相關(guān)的企事業(yè)單位、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體及一般公眾。其中科研機(jī)構(gòu)包括涉海類高等院校、學(xué)術(shù)單位，以及從事研究海洋開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)研究機(jī)構(gòu)等。我國(guó)是世界上漁船數(shù)量最多的國(guó)家，其中海洋漁船就有三十多萬(wàn)艘*中國(guó)漁船數(shù)量106萬(wàn)艘世界第一 約占世界總數(shù)1/4.人民網(wǎng)，2012年3月26日上傳，2015年5月19日瀏覽。http://politics.people.com.cn/GB/70731/17482746.html。，另有五十多萬(wàn)名運(yùn)輸船舶的海員*交通部首次公布中國(guó)海員隊(duì)伍規(guī)模.人民網(wǎng)，2014年6月19日上傳，2015年5月20日瀏覽。http://www.chinanews.com/gn/2014/06-19/6298957.shtml。，涉海企事業(yè)單位及一般公眾范圍更加廣泛。軍隊(duì)中無論哪一個(gè)軍兵種，其涉海的力量都是海洋執(zhí)法中的重要組成部分。

(三)我國(guó)海洋事務(wù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及相關(guān)制度介紹

自“十八大”以來，我國(guó)高度重視海洋強(qiáng)國(guó)的建設(shè)，為了滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要，解決我國(guó)海洋爭(zhēng)端頻繁發(fā)生的問題，實(shí)施了一個(gè)重要舉措，就是完善我國(guó)的海洋行政管理體系與海洋執(zhí)法隊(duì)伍體系。這次改革，有助于高度整合我國(guó)現(xiàn)有海洋執(zhí)法力量，加大執(zhí)法力度，更有助于保護(hù)好、利用好海上資源，守護(hù)好海洋權(quán)益。實(shí)踐證明，多個(gè)海洋事務(wù)管理機(jī)關(guān)的存在，沿海區(qū)域多個(gè)海洋執(zhí)法隊(duì)伍的存在，既是海洋行政管理事業(yè)發(fā)展的必然結(jié)果，也是繼續(xù)前進(jìn)的重要條件。不論是已經(jīng)啟動(dòng)運(yùn)行的海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，抑或是還未啟動(dòng)、議程之中的海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，抑或是相關(guān)的制度建設(shè)，它們的存在和完善是社會(huì)的大勢(shì)所趨。因此我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，并在尊重這一客觀實(shí)際的前提下開展海洋執(zhí)法工作。

1.中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和國(guó)家海洋委員會(huì)

2012年下半年，中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立啟動(dòng)，它是維護(hù)海洋權(quán)益的高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(簡(jiǎn)稱“中央海權(quán)辦”)，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國(guó)家海洋局、外交部、公安部、農(nóng)業(yè)部和軍方等涉海部門統(tǒng)籌管理海洋權(quán)益等事宜。

2013年，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》經(jīng)全國(guó)人大審議通過。《方案》內(nèi)容之一是設(shè)立國(guó)家海洋委員會(huì)。當(dāng)前該機(jī)構(gòu)還未正式啟動(dòng)運(yùn)作，但根據(jù)制度設(shè)計(jì)，國(guó)家海洋委員會(huì)作為更高層級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其工作內(nèi)容不僅在宏觀上要制定國(guó)家戰(zhàn)略，用來指引方向，同時(shí)要對(duì)重大海洋事項(xiàng)進(jìn)行把關(guān)，處理好相關(guān)工作，相關(guān)具體事務(wù)交由國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)。

2.中國(guó)海上搜救中心

1989年，中國(guó)海上搜救中心設(shè)立運(yùn)作，由其負(fù)責(zé)全國(guó)的海上搜尋救助任務(wù)。2005年，我國(guó)建立國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度，該中心負(fù)責(zé)該項(xiàng)制度的具體實(shí)施和日常辦公，負(fù)責(zé)編制并實(shí)施《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》及《國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急處置預(yù)案》，而且也負(fù)責(zé)重要通航水域障礙物清除工作以及應(yīng)急信息的收集分析工作。2006年，國(guó)務(wù)院通過出臺(tái)《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》(2009年修訂)，形成由該中心進(jìn)行總體指揮協(xié)調(diào)、專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)與社會(huì)民間團(tuán)隊(duì)相互協(xié)同、多個(gè)機(jī)構(gòu)部門共同參與的全方位的搜尋救援格局。

中國(guó)海上搜救中心、省級(jí)和市(地)級(jí)或縣級(jí)海上搜尋救援分支機(jī)構(gòu)三大層級(jí)，共同組成了我國(guó)海上搜救全方位體制。為了協(xié)調(diào)各級(jí)海上搜救機(jī)構(gòu)，發(fā)生海上事故時(shí)，事故發(fā)生地的海上搜救機(jī)構(gòu)最先行動(dòng)，按照自下而上的順序依次響應(yīng)*《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》第5.6.1條。。此外，我國(guó)十分注重與國(guó)外同類搜救機(jī)構(gòu)的配合，由中國(guó)海上搜救中心負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)同國(guó)外搜救機(jī)構(gòu)的救助行動(dòng)*《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》第5.5.5條。。

3.國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度

國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度建立于2005年，是我國(guó)啟動(dòng)實(shí)施較早的海洋執(zhí)法救助協(xié)調(diào)機(jī)制。該會(huì)議制度負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)處理全國(guó)海上搜救和船舶污染等突發(fā)事件，進(jìn)行商議探討，并確定各組成部門的職責(zé)，協(xié)調(diào)各部門統(tǒng)一出擊，并就沿海省市的海上搜救工作實(shí)施統(tǒng)籌、監(jiān)督。

4.國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議制度

2012年，國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議制度建立并實(shí)施。該會(huì)議制度負(fù)責(zé)研究解決海上重大溢油事故的突發(fā)嚴(yán)重問題，制定方案措施，并審議、研究為海上溢油等重大事故制定的預(yù)案，有針對(duì)性地組織協(xié)調(diào)各部門應(yīng)急行動(dòng)，指導(dǎo)、監(jiān)督地方應(yīng)急處置工作的開展。此外，為了更好地實(shí)施國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度和國(guó)家重大海上溢油應(yīng)急處置聯(lián)席會(huì)議制度的相關(guān)內(nèi)容，2014年2月，交通運(yùn)輸部出臺(tái)五項(xiàng)具體的工作制度，包括國(guó)家海上搜救和重大海上溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議工作制度、聯(lián)絡(luò)員制度、緊急會(huì)商工作制度、聯(lián)合演習(xí)工作制度以及咨詢專家組工作章程等，旨在增強(qiáng)其協(xié)調(diào)性。

五、我國(guó)海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展方向

現(xiàn)代社會(huì)管理中個(gè)體精細(xì)化分工和集體互助的本質(zhì)，各國(guó)在海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)方面具有的共同特點(diǎn)，使得我國(guó)在建設(shè)海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下方向上的引領(lǐng)：

第一，制定明確的海洋政策。例如，英美兩國(guó)均有專門的海洋政策制定機(jī)關(guān)，研究國(guó)家的海洋發(fā)展?fàn)顩r并推出相應(yīng)的指導(dǎo)政策。在海洋政策的制定中，需要根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)管理的常態(tài)，借鑒各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以運(yùn)用多種手段、進(jìn)行綜合治理為方向，而不應(yīng)當(dāng)是單純依靠建立一個(gè)海洋管理機(jī)關(guān)、一支海洋執(zhí)法隊(duì)伍的簡(jiǎn)單思路。在“十三五”規(guī)劃中，我國(guó)首次將“軍民融合”思想上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，力求在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保障國(guó)家安全。隨著該思想的不斷深化，其范圍已經(jīng)輻射到我國(guó)的海防以及海洋經(jīng)濟(jì)。因此，制定明確的海洋政策，規(guī)范與引導(dǎo)行政管理活動(dòng)，使公務(wù)力量不僅知道加強(qiáng)自身的執(zhí)法效能建設(shè)，而且知道與海上專業(yè)力量、軍隊(duì)力量、民間力量等的結(jié)合、協(xié)作，激發(fā)社會(huì)活力，使我國(guó)的海洋管理發(fā)展路徑由內(nèi)向發(fā)展逐步轉(zhuǎn)型為外向發(fā)展，推進(jìn)制度的改革創(chuàng)新，保障我國(guó)海洋權(quán)益。

第二，將制度性相關(guān)規(guī)定不斷強(qiáng)化為立法文件。我國(guó)在這方面成績(jī)斐然，但尚需制定法律、行政法規(guī)，將各種預(yù)案、制度法律化，例如將以上兩項(xiàng)會(huì)議工作制度在法律、行政法規(guī)中加以規(guī)定，明確相關(guān)主體法律地位及職責(zé)，為其工作的開展提供法律上的依據(jù)。但在建設(shè)中需要結(jié)合本國(guó)特點(diǎn)，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用辯證思維，多利用法律的優(yōu)點(diǎn)保護(hù)我國(guó)這種海洋地理不利的國(guó)家，避免法律的缺點(diǎn)阻遏我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展的腳步，切不可不顧國(guó)情，簡(jiǎn)單、盲目地跟進(jìn)美、日等海洋強(qiáng)國(guó)的立法步伐。在十三五規(guī)劃中，也提出了加快推進(jìn)“軍民融合”立法，具體到建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代海洋管理體系這一塊，也同樣適用。只有加強(qiáng)立法，制定相關(guān)行政主體的權(quán)力授予、行使以及協(xié)調(diào)的規(guī)范，做到執(zhí)法有規(guī)范，協(xié)調(diào)有依據(jù)，才能使我國(guó)由海洋大國(guó)向海洋強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。

第三，加強(qiáng)跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)?？绮块T協(xié)調(diào)機(jī)制是海洋行政執(zhí)法的必然趨勢(shì)，通過加強(qiáng)各部門間合作，提升執(zhí)法的水平?？绮块T的協(xié)調(diào)機(jī)制要注重專業(yè)性與綜合性，并不斷改進(jìn)完善，我國(guó)在這方面并不遜色，在此不贅。

第四，海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)要注重吸收民間力量，促進(jìn)民間有條件的組織和個(gè)人發(fā)揮其靈活性與及時(shí)性，形成以行政機(jī)關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)，民間力量大量參與的海洋執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，這一點(diǎn)是我國(guó)明顯的短板，我國(guó)民間力量參與海洋執(zhí)法的組織、培訓(xùn)、訓(xùn)練、行動(dòng)、物料供應(yīng)、信息建設(shè)、財(cái)政支持、社會(huì)保險(xiǎn)、國(guó)家補(bǔ)償、人身保障等方面缺乏制度保障，與國(guó)外差距甚大，并與我國(guó)在世界各國(guó)中，擁有最多海洋漁船、最多運(yùn)輸船舶海員的情形極不相稱，需要盡快改革。

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(本文責(zé)編：辛城)

收稿日期：2016-01-20修回日期：2016-05-21

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“海洋行政體制改革的法律保障研究”(13BFX037)；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“世界主要海洋國(guó)家涉海管理體制及海上執(zhí)法力量建設(shè)研究”(13JZD040)、“中國(guó)與鄰國(guó)海洋權(quán)益爭(zhēng)端問題的國(guó)際法理研究”(12JZD048)；2015年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“中國(guó)參與海上搜救國(guó)際合作研究”(15YJAGJW003)。

作者簡(jiǎn)介：閻鐵毅(1970-)，男，山東榮成人，大連海事大學(xué)法學(xué)院教授，博士，研究方向：行政法、海洋警察法、海事行政法。

中圖分類號(hào)：D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2016)07-0001-08

Research on Coordinated Mechanism for Marine Law Enforcement

YAN Tie-yi，F(xiàn)U Meng-hua

(InstituteofLaw,DalianMaritimeUniversity,Dalian116026,China)

Abstract：In the report of the 18th National Congress of the CPC, China stressed，We should enhance our capacity for exploiting marine resources, develop the marine economy, protect the marine ecological environment, resolutely safeguard China’s maritime rights and interests, and build China into a maritime power. Hence, in order to actively implement the development strategy, we restructured the developments of state Oceanic Administration. Now, a great progress has been made in improving efficiency and standard of oceanic law enforcement since we launched reform three years ago. However, there are some inevitable flaws in our reform such as the lack of power which participate in management. Many people think that just by establishing only one marine management institute or a law enforcement term can solve the problem, but actually it is not true. We should take lessons from foreign countries not only in marine management and marine law enforcement but also in coordinating mechanisms and strengthening private efforts.

Key words:marine law enforcement; mechanism; separated;coordinated; private efforts