汪改麗

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

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依法治國(guó)研究

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用

汪改麗

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展依賴于良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序。通過(guò)優(yōu)勝劣汰，市場(chǎng)決定相對(duì)稀缺的社會(huì)資源流向效率更高的經(jīng)營(yíng)者，以最少的投入獲取最多的產(chǎn)品和勞務(wù)。然而實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為(即“行政性壟斷”)和具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的產(chǎn)業(yè)政策卻使個(gè)別經(jīng)營(yíng)者從激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中逃逸，在公權(quán)力或者公共政策的保護(hù)下不合理地獲得超額利潤(rùn)，這不僅破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、滋生社會(huì)腐敗，還會(huì)阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、抵消我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》要求從2016年7月1日起我國(guó)正式實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，對(duì)立法機(jī)關(guān)和政府部門出臺(tái)的公共政策按照符合市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面審查。這一制度旨在通過(guò)事前規(guī)制行政性壟斷、協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系并配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建設(shè)我國(guó)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)性、包容性發(fā)展。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；公共政策

雖然我國(guó)早在1992年中共十四大就已明確宣布“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，但是在這之前將近30年的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”時(shí)期以及10多年“以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的改革開放初期的實(shí)踐使我國(guó)政府主導(dǎo)市場(chǎng)的思想根深蒂固，行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織通過(guò)實(shí)施行政性壟斷行為以保護(hù)地區(qū)利益和行業(yè)利益、公權(quán)力機(jī)關(guān)制定具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的產(chǎn)業(yè)政策以扶持特定產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)的發(fā)展，這些政府有意或者無(wú)意實(shí)施的反競(jìng)爭(zhēng)行為嚴(yán)重影響了我國(guó)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成，進(jìn)而阻礙了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。故此，“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的規(guī)定和做法”是我國(guó)現(xiàn)階段頂層制度設(shè)計(jì)所努力實(shí)現(xiàn)的最高目標(biāo)之一。2016年6月14日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)文《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕34號(hào))，要求在全國(guó)范圍內(nèi)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。所謂公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織(以下簡(jiǎn)稱“政策制定機(jī)關(guān)”)制定的涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律、規(guī)章、規(guī)范性文件和其他公共政策措施，應(yīng)當(dāng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，可以實(shí)施；具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái)，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)。沒(méi)有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不得出臺(tái)。作為“逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”的重要內(nèi)容和競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)的理論的最新應(yīng)用，該制度通過(guò)事前規(guī)制行政性壟斷、平衡競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策以及推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。

一、事前規(guī)制行政性壟斷減少經(jīng)濟(jì)損失

行政性壟斷往往表現(xiàn)為抽象行政行為，即以“立法”的形式在“依法行政”的名義下組織實(shí)施。發(fā)改委最新公布的數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，發(fā)改系統(tǒng)查處行政壟斷案件8件，其中國(guó)家發(fā)改委先后直接調(diào)查的有河北省交通廳、山東省交通廳、云南省通信管理局、安徽省蚌埠市衛(wèi)計(jì)委、四川省衛(wèi)計(jì)委、浙江省衛(wèi)計(jì)委等政府部門實(shí)施地方保護(hù)、指定交易、強(qiáng)制交易、制定含有排除或限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定等案件。這些行政性壟斷行為均是以制定規(guī)范性文件的形式為本地區(qū)或者本部門謀取利益，雖然最終得到了糾正，但卻造成了難以彌補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)損失。天則經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)研究發(fā)布的《中國(guó)行政性壟斷的原因、行為與破除》報(bào)告認(rèn)為，行政性壟斷造成福利損失和收入分配扭曲分為三個(gè)方面：①因引起價(jià)格提高和產(chǎn)量減少，所導(dǎo)致的社會(huì)福利的凈損失；②因高于市場(chǎng)價(jià)格的賣方管制價(jià)格或企業(yè)制定的壟斷高價(jià)，導(dǎo)致的福利從消費(fèi)者轉(zhuǎn)移到壟斷企業(yè)；③因低于市場(chǎng)價(jià)格的買方管制價(jià)格導(dǎo)致的福利從資源所有者轉(zhuǎn)移到壟斷企業(yè)[1]。調(diào)查顯示，僅2010年中國(guó)因行政性壟斷就造成多達(dá)11 244億元的社會(huì)福利損失[2]。2015年行政性壟斷造成的效率損失約為2萬(wàn)億～3.35萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%～5%[3]。此外，更為嚴(yán)重的是，行政性壟斷對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的破壞甚于經(jīng)濟(jì)性壟斷，其嚴(yán)重后果也并非僅僅是財(cái)產(chǎn)和社會(huì)福利損失，而是從根源上抑制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制的發(fā)揮，原因在于經(jīng)濟(jì)性壟斷可能會(huì)隨著其他經(jīng)營(yíng)者所擁有的技術(shù)、人員、資金等生產(chǎn)條件的改善得到消解，而行政性壟斷則是通過(guò)人為設(shè)置法律壁壘的方式排除其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)或者增加其他經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)成本，很難通過(guò)時(shí)間的推移以及技術(shù)、人員、資金等條件的改善而改變，除非按法定程序?qū)ζ溥M(jìn)行審查，對(duì)具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果的保護(hù)性政策予以撤銷或者修改。同時(shí)，行政性壟斷具有普遍性，在行業(yè)壟斷中，行政性壟斷在包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)消費(fèi)及服務(wù)業(yè)等與消費(fèi)者利益息息相關(guān)的各行業(yè)中都不同程度地存在，其中比較嚴(yán)重的有電信、電力、食鹽、石油、鐵路、煙草和金融等行業(yè)。在地區(qū)壟斷中，除了上文列舉的典型案例之外，也不乏甘肅省道路運(yùn)輸管理局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案[4]、甘肅省發(fā)展和改革委員會(huì)查處武威市道路運(yùn)輸管理局濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)案[5]、烏魯木齊市新市區(qū)人民政府二工街道辦事處濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)案[6]、深圳市斯維爾科技有限公司訴廣東省教育廳涉嫌行政性壟斷案等。可見，行政性壟斷有在全國(guó)范圍內(nèi)蔓延的趨勢(shì)，倘若不加以制止，它將不斷地抵消將近40年的改革開放成果，動(dòng)搖經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，使整個(gè)社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制趨向崩潰。對(duì)具有排除、限制效果的抽象行政性壟斷行為進(jìn)行事前審查，消除行政性壟斷產(chǎn)生的土壤,確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制功能的充分發(fā)揮，形成良好的價(jià)格機(jī)制，確保市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者優(yōu)勝劣汰，不僅會(huì)為經(jīng)濟(jì)釋放出更大的增長(zhǎng)空間，也為在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的大市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。

另外，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度可以彌補(bǔ)行政訴訟程序和反壟斷法對(duì)行政性壟斷規(guī)制的不足之處。首先，我國(guó)新修訂的《行政訴訟法》雖然將濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為納入受案范圍，但同時(shí)也規(guī)定了法院只能審查與具體行政行為有關(guān)的規(guī)章以下(不含規(guī)章)的規(guī)范性文件。在這種制度之下，如果還沒(méi)有對(duì)應(yīng)的具體行政性壟斷發(fā)生，或者規(guī)定行政性壟斷的公共政策的效力位階高于規(guī)章，就不能對(duì)其進(jìn)行司法審查，這在很大程度上限制了司法審查功能的發(fā)揮，所以抽象行政性壟斷的司法審查仍然面臨著制度性障礙。其次，反壟斷法對(duì)抽象行政性壟斷的規(guī)制力度不足。根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政性壟斷行為僅具有向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議權(quán)，雖然在已公布的行政性壟斷案件中，實(shí)施機(jī)關(guān)大都采納了發(fā)改委或者物價(jià)部門的建議，但這些建議也都是責(zé)令實(shí)施機(jī)關(guān)改正相關(guān)行為而已，應(yīng)為依其“建議”性質(zhì)沒(méi)有也不能出現(xiàn)處罰性或者賠償性的內(nèi)容，這就給實(shí)施機(jī)關(guān)以很大的僥幸心理——實(shí)施行政性壟斷行為被查處后最多是糾正相關(guān)行為而不用承擔(dān)其他形式的責(zé)任。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政性壟斷直接執(zhí)法權(quán)的缺位大大制約了其反行政壟斷執(zhí)法的進(jìn)程和效果。所以，在上述兩種情況下，若存在事前機(jī)制對(duì)這些公共政策進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，會(huì)在很大程度上及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止這些具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范性文件的出臺(tái)，不僅會(huì)避免經(jīng)濟(jì)損失，也可保障市場(chǎng)配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮，保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。

二、協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度

競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)，也是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)踐過(guò)程中的難點(diǎn)和爭(zhēng)議點(diǎn)。

產(chǎn)業(yè)政策分為功能性產(chǎn)業(yè)政策與選擇性產(chǎn)業(yè)政策。功能性產(chǎn)業(yè)政策指政府為了提高產(chǎn)業(yè)部門的競(jìng)爭(zhēng)力而提供人力資源培訓(xùn)、研發(fā)補(bǔ)貼的政策，這種類型的產(chǎn)業(yè)政策通常沒(méi)有特定的產(chǎn)業(yè)指向；選擇性產(chǎn)業(yè)政策指政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超目標(biāo)而主動(dòng)扶持戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，縮短產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)過(guò)程，這種類型的產(chǎn)業(yè)政策更加強(qiáng)調(diào)政府在資源配置中的作用。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)是應(yīng)用產(chǎn)業(yè)政策較多的國(guó)家，1989年制定的《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期第一個(gè)明確規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策的文件，該《決定》制定了明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列，每一產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列又分為重點(diǎn)支持生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和嚴(yán)格限制生產(chǎn)的產(chǎn)品等小類，國(guó)家直接決定并且嚴(yán)格監(jiān)管各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況。1994 年《90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》是確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后最早的產(chǎn)業(yè)政策文件，該《綱要》認(rèn)為為了使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展，必須首先大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和通信業(yè)，同時(shí)加快機(jī)械電子、石油化工、汽車制造和建筑業(yè)的發(fā)展。此后又相繼頒布了一系列以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整為目的的產(chǎn)業(yè)政策。經(jīng)考察，我國(guó)為了增強(qiáng)整體競(jìng)爭(zhēng)力而出臺(tái)的這些產(chǎn)業(yè)政策大多是縱向的選擇性產(chǎn)業(yè)政策。在具體實(shí)施中，政府往往人為地選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)地區(qū)或企業(yè)，采取諸如鼓勵(lì)企業(yè)間合并重組、培養(yǎng)冠軍企業(yè)等各種手段予以支持和保護(hù)。例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2013〕24號(hào))就從市場(chǎng)、電價(jià)、補(bǔ)貼、稅收、金融和土地等六個(gè)方面為光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，同時(shí)很多政府部門也都有相應(yīng)補(bǔ)貼措施，包括財(cái)政部“金太陽(yáng)”光伏項(xiàng)目補(bǔ)貼，住建部“光伏建筑”項(xiàng)目補(bǔ)貼，國(guó)家能源局光伏示范項(xiàng)目補(bǔ)貼、大型光伏電站電價(jià)補(bǔ)貼等”[7]；研究表明，中國(guó)政府過(guò)去所采用的主營(yíng)業(yè)務(wù)稅收優(yōu)惠政策和政府研發(fā)補(bǔ)貼政策在一定程度上確實(shí)可以促進(jìn)工業(yè)行業(yè)產(chǎn)出的增長(zhǎng)，但是卻沒(méi)能促進(jìn)生產(chǎn)效率的提高[8]。這種差異化、趕超型的產(chǎn)業(yè)政策通過(guò)直接配置資源扭曲了市場(chǎng)信號(hào)，以巨大的資源投入為代價(jià)換取有限的產(chǎn)出，破壞市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的選擇機(jī)制，使“僵尸企業(yè)”遲遲不退出市場(chǎng)，這導(dǎo)致企業(yè)將過(guò)多精力放在爭(zhēng)奪政府資源上，逐漸失去創(chuàng)新動(dòng)力，還可能引發(fā)他國(guó)對(duì)我國(guó)的反補(bǔ)貼訴訟，進(jìn)而質(zhì)疑我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)。

競(jìng)爭(zhēng)政策是為了維持和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制所采取的各種公共措施，它包括一切有利于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的政策[9]。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看，競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策可能存在一些矛盾之處。首先，競(jìng)爭(zhēng)政策包括競(jìng)爭(zhēng)法律制度，其中所強(qiáng)調(diào)的對(duì)經(jīng)營(yíng)者合并控制制度與產(chǎn)業(yè)政策所重點(diǎn)關(guān)注的培養(yǎng)以“冠軍企業(yè)”為代表的規(guī)模經(jīng)濟(jì)來(lái)增強(qiáng)本國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力存在一定程度的沖突。其次，競(jìng)爭(zhēng)政策還特別關(guān)注政府在競(jìng)爭(zhēng)方面的決策及其程序。其中，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)公平地對(duì)待參與市場(chǎng)資源配置的所有經(jīng)營(yíng)者以完善政府與市場(chǎng)關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)中立政策也會(huì)與重點(diǎn)扶持單個(gè)行業(yè)或者少數(shù)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策存在某種程度的分歧。20世紀(jì)80年代以來(lái)，政府利用制定公共政策的形式實(shí)施政府反競(jìng)爭(zhēng)行為日益突出，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)政策與立法進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)審查逐漸成為競(jìng)爭(zhēng)政策的重要內(nèi)容。公平競(jìng)爭(zhēng)審查有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康、包容性發(fā)展也已經(jīng)為不少經(jīng)濟(jì)學(xué)數(shù)據(jù)和大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)。有學(xué)者考察了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的12個(gè)成員國(guó)的22個(gè)產(chǎn)業(yè)在1995年至2005年這十年間全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)情況，發(fā)現(xiàn)有效實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策與一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間正相關(guān)。所以，為了滿足中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展特別是經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系應(yīng)當(dāng)由原來(lái)的產(chǎn)業(yè)政策為強(qiáng)勢(shì)政策，調(diào)整為以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策兼容和互補(bǔ)的公共政策體系[10]。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查在國(guó)際層面又稱為競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。政府在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而實(shí)施監(jiān)管的過(guò)程中，應(yīng)該重視競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)者利益的巨大作用。除了自然壟斷行業(yè)外，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分發(fā)揮作用的市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)高經(jīng)濟(jì)福利的產(chǎn)出，那么對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章制度等公共政策的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估自然也將自然而然地帶來(lái)顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益[11]。許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用。澳大利亞在參照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度的情況下，截至2005年各級(jí)政府已完成對(duì)立法的評(píng)估結(jié)果中18 000多項(xiàng)限制競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)則進(jìn)行修改或者廢止，之后還建立了競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的常態(tài)機(jī)制。頒布時(shí)間超過(guò)5年的法律文件都要接受競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，凡是存在不合理地排除、限制競(jìng)爭(zhēng)因素的公共政策必須進(jìn)行修改或者停止實(shí)施。任何以維護(hù)公共利益為名進(jìn)行的反競(jìng)爭(zhēng)行為，都必須要由其競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)(即公平競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì))進(jìn)行批準(zhǔn)后方可實(shí)施。實(shí)踐證明，對(duì)公共政策的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估顯著地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。澳大利亞的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值自2000年以來(lái)保持了3%～4%的增長(zhǎng)率，其中僅2011年就因?qū)舱叩母?jìng)爭(zhēng)評(píng)估所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益就多達(dá)300億美元。英國(guó)面對(duì)產(chǎn)業(yè)政策只能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)短期不可持續(xù)增長(zhǎng)的弊端，于20世紀(jì)80年代開始推行國(guó)有化改革的同時(shí)開放市場(chǎng)，這兩次改革措施相繼在電信行業(yè)、電力行業(yè)和航空行業(yè)實(shí)施，結(jié)果證明英國(guó)在改革后迅速吸引了美國(guó)和日本大量的投資，國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)力水平得到很大提高。以此為借鑒，歐盟在1986年開展 “歐洲單一市場(chǎng)計(jì)劃”，旨在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)法和政府壟斷行業(yè)改革。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在實(shí)施該計(jì)劃后，歐盟國(guó)家的國(guó)民生產(chǎn)組織年增長(zhǎng)率達(dá)到2%，并且就業(yè)率逐年1.5%的增長(zhǎng)率提升；此外，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織預(yù)測(cè)如果歐盟更加充分地實(shí)施該計(jì)劃，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年增長(zhǎng)率和就業(yè)率的增長(zhǎng)率一定會(huì)比現(xiàn)有數(shù)據(jù)更高[12]。

我國(guó)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是落實(shí)“逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”戰(zhàn)略過(guò)程中最為關(guān)鍵的第一步，它所強(qiáng)調(diào)的與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公平與競(jìng)爭(zhēng)正是產(chǎn)業(yè)政策所經(jīng)常忽略的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，所以它為國(guó)家同時(shí)運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策管理經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供了協(xié)調(diào)的可行路徑，即通過(guò)審查包括法律法規(guī)在內(nèi)的現(xiàn)行的或者制定中的公共政策，對(duì)其中具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果的部分禁止出臺(tái)或者調(diào)整至符合市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的要求后再出臺(tái)。通過(guò)對(duì)政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共政策進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)影響因素的審查，將對(duì)激勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新起到積極的推動(dòng)作用，有利于充分地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的積極作用。

三、推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

我國(guó)人口眾多，當(dāng)屬消費(fèi)大國(guó)。然而本國(guó)消費(fèi)者無(wú)視國(guó)產(chǎn)商品而紛紛出國(guó)搶購(gòu)的局面屢見不鮮。究其本質(zhì)，是因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前的供給體系沒(méi)有能夠與消費(fèi)者需求進(jìn)行高度的契合。2016年1月26日中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其根本目的是從生產(chǎn)領(lǐng)域入手，注重提高社會(huì)有效供給、減少社會(huì)無(wú)效供給，改善目前供給結(jié)構(gòu)，提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系適應(yīng)需求變化方面進(jìn)行改革，以提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和數(shù)量。進(jìn)行供給側(cè)改革，最根本的任務(wù)有三：一是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的形成，市場(chǎng)決定社會(huì)資源流向效率更高的經(jīng)營(yíng)者，政府的作用是保障競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的發(fā)揮；二是促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)新力的培育，即使激勵(lì)創(chuàng)新形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和新的增長(zhǎng)動(dòng)力，提高全要素生產(chǎn)率，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；三是促進(jìn)市場(chǎng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這種新的產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)最大的不同在于它使市場(chǎng)上新的經(jīng)營(yíng)主體和創(chuàng)新能力結(jié)合形成新的發(fā)展形態(tài)以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)，避免了政策保護(hù)下產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和資源的投入低產(chǎn)出，順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律[13]。

我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度著重從市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)等四大方面18個(gè)標(biāo)準(zhǔn)審查公共政策是否具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的因素，實(shí)際上是為政府行為合規(guī)列出了包含18個(gè)“不得”的負(fù)面清單，從維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新和規(guī)范市場(chǎng)秩序三個(gè)方面助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。首先是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的維護(hù)。它要求尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，將權(quán)力關(guān)在制度的牢籠里，最大程度上減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，消除人為設(shè)置的行業(yè)壁壘、地區(qū)限制，壓縮權(quán)力尋租空間，促進(jìn)和保護(hù)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，保障市場(chǎng)配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮，自由的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制催生新產(chǎn)業(yè)和新企業(yè)的出現(xiàn)，為所有的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者營(yíng)造一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)。其次是對(duì)社會(huì)創(chuàng)新的鼓勵(lì)。充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有利于激發(fā)經(jīng)營(yíng)者的創(chuàng)新潛能和活力，利用資源滿足市場(chǎng)需求，培育和催生經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)力。通過(guò)對(duì)公共政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查逐步清理并廢除妨礙創(chuàng)業(yè)發(fā)展的制度和規(guī)定，打破地方保護(hù)主義，矯正政府對(duì)市場(chǎng)的管理行為，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，為創(chuàng)業(yè)者提供更多機(jī)會(huì)。最后是對(duì)市場(chǎng)秩序的規(guī)范。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所營(yíng)造和保障的井井有條的市場(chǎng)秩序保證經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者乃至整個(gè)社會(huì)可以享有競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新帶來(lái)的福利和成果。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)創(chuàng)新和市場(chǎng)秩序是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和包容性發(fā)展的“三大法寶”，在需求側(cè)改革疲軟的情況下，依靠供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中，以規(guī)范公權(quán)力機(jī)關(guān)行為合規(guī)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查具有不可替代的意義。

四、結(jié)論

進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康包容性發(fā)展，必須堅(jiān)持轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府直接配置資源的范圍過(guò)大、對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)不當(dāng)干預(yù)較多的監(jiān)管傳統(tǒng)，打破仍然大量存在的地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷和違法優(yōu)惠補(bǔ)貼等破壞公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的現(xiàn)象。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度即是通過(guò)對(duì)各項(xiàng)公共政策進(jìn)行事前審查，制止政府反競(jìng)爭(zhēng)行為，通過(guò)事前規(guī)制行政性壟斷減少經(jīng)濟(jì)損失，通過(guò)協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，通過(guò)推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)和政府對(duì)資源配置的合理互動(dòng)，保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平、自由、有序地進(jìn)行，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的自由和民主過(guò)程中實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的自由和民主。

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〔責(zé)任編輯：張毫黃琦〕

2016-07-18

汪改麗(1989-)，女，碩士，華東政法大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究所研究人員，從事競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策的研究。

D922.294

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1000-8284(2016)09-0043-05