王江一

(中國政法大學民商經(jīng)濟法學院，北京100088)

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農(nóng)民土地財產(chǎn)權利的確立及其意義

王江一

(中國政法大學民商經(jīng)濟法學院，北京100088)

摘要:從私權層面財產(chǎn)權利的角度分析中國農(nóng)村改革從“生產(chǎn)責任制度”演進為“土地產(chǎn)權制度”的路徑，由此揭示了中國農(nóng)村改革的一個重要特征:改革過程中確立的土地財產(chǎn)權利歸屬于農(nóng)民個人而不是村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利成為構建農(nóng)村農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的產(chǎn)權基礎，提出了虛化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和夯實農(nóng)民土地財產(chǎn)權利政策基礎的建議。

關鍵詞:生產(chǎn)責任制;承包經(jīng)營權;土地財產(chǎn)權利

中國農(nóng)村改革問題一直是學術界研究的焦點，不少法學家、經(jīng)濟學家以及政府官員都對這一問題表現(xiàn)出了極高的關注度。要想解決農(nóng)村的發(fā)展問題，就必須解決土地的問題。本文試圖通過梳理不同歷史時期農(nóng)村改革的路徑以探析農(nóng)民土地財產(chǎn)權利的演變過程，明晰這一概念的歷史演變對于建立農(nóng)村土地改革的邏輯框架具有重要意義，能夠保證改革路徑的持續(xù)性、進步性，以及現(xiàn)實性。

一、第一階段:農(nóng)民土地財產(chǎn)權利失去

作為雙層經(jīng)營體制中的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村土地改革中一直扮演著重要的角色，農(nóng)民手中的土地財產(chǎn)權利與村集體的變革息息相關。在后人民公社化時代語境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一名詞第一次出現(xiàn)。1999年的憲法修正案將這一概念最終明確為:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制?！边@一界定，確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在中國農(nóng)村經(jīng)濟結構中的基礎性地位［1］。關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的概念，學術界歷來有不同的看法?，F(xiàn)階段的中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應是以行政村(或自然村)為區(qū)域范圍，以村民身份者為組織成員，以土地集體所有為基礎的具有行政職能的經(jīng)濟組織，故稱其為村集體經(jīng)濟組織。新中國成立后，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)歷了三個歷史時期，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時期、人民公社時期和現(xiàn)階段的村集體經(jīng)濟組織時期。

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社時期

在“初級合作社”階段，土地所有權仍歸農(nóng)民私有，合作社集體只享有土地使用權;在“高級合作社”階段，土地所有權歸集體所有，但這種集體所有，具有“按份共有”的法律屬性，產(chǎn)權清晰、可分割，社員有退社的自由?！陡呒夀r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第11條規(guī)定:“社員退社的時候，可以帶走他入社的土地或者同等數(shù)量和質(zhì)量的土地，可以抽回他所繳納的股份基金和他的投資。”

(二)人民公社時期

《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織”。1958年人民公社體制建立以后，農(nóng)民“按份共有”的財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制的“集體公有”，農(nóng)民失去了原來私有土地的財產(chǎn)權利。1962年人民公社的“集體公有”明確為“三級所有，隊為基礎”的制度，即以生產(chǎn)隊集體所有為基礎的三級集體所有制，這種集體所有制經(jīng)濟制度一直延續(xù)到1978年改革以前。

(三)村集體經(jīng)濟組織時期

1978年以后，中國農(nóng)村開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制。中央1983、1984年1號文件要求農(nóng)村要按照“政社分離”的原則進行改革，將人民公社改組成鄉(xiāng)人民政府。到1985年，相關政權機構如鄉(xiāng)政府、村委會、村民小組均已建立，但相應的集體經(jīng)濟組織或企業(yè)機構卻未建立［2］。在土地所有權層面，與人民公社體制相比沒有發(fā)生本質(zhì)的變化，唯一的變化是土地由生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)隊所有變?yōu)橛尚姓寤蜃匀淮寮w所有。但村集體經(jīng)濟組織缺乏明確的法律組織形式，行使集體經(jīng)濟權利的是農(nóng)村基層行政組織，即村民委員會。

勞動群眾集體所有制下的農(nóng)村土地的“集體所有”自1958年人民公社體制建立開始，經(jīng)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》進行規(guī)范，到1982年憲法作了法律確認?！凹w所有”在法律上應當如何界定?多年以來，中國民法學界提出了種種學說，從“共有”到“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”或“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”享有單獨所有權，到“總有”(傳統(tǒng)、新型或者兩者的混合)，再到“合有”等［3］。這些熱鬧紛呈的學術爭鳴也許對于政治學、經(jīng)濟學是有意義的，但對于私權上的財產(chǎn)權利的界定并無意義?！凹w所有”的權屬關系是法定不可改變的，是不可交易的，其政治屬性更強?！凹w所有”不是私權上的所有權，不具有私權上的各項財產(chǎn)權利。在實行土地承包經(jīng)營權制度之前，農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，以集體的名義享有土地所有權，卻不具有私權上的各項土地財產(chǎn)權利。

二、第二階段:農(nóng)民土地財產(chǎn)權利確立

中國農(nóng)村土地改革的基本思路是實現(xiàn)土地所有權和使用權的分離，不擁有土地所有權的農(nóng)民被賦予了“長期而有保障的土地使用權”，即以“土地承包經(jīng)營權”的形式確立了農(nóng)民充分的土地財產(chǎn)權利。中國農(nóng)村改革過程中確立的土地財產(chǎn)權利歸屬于農(nóng)民個人而不是村集體經(jīng)濟組織，這是中國農(nóng)村改革的一個重要特征，是深刻理解中國農(nóng)村改革的一把鑰匙。

(一)農(nóng)村4種土地制度模式

中國土地制度的構成要素有4個，即土地所有權與土地使用權和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民個人(農(nóng)戶)。4個構成要素進行組合產(chǎn)生了4種土地制度模式。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織+土地所有權

這種組合就是目前的農(nóng)村土地集體所有制。如前已述，它不具有私權上的財產(chǎn)權利屬性。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織+土地使用權

這是目前農(nóng)村集體建設用地的土地制度。農(nóng)村集體建設用地除了一部分由“集體”占有使用外，大部分由各類企業(yè)組織占有使用。我國大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正是建立在這一土地制度的基礎之上的。

《土地管理法》第11條和第60條對于農(nóng)村集體建設用地的使用權已給予確認。但由于農(nóng)村集體建設用地使用權尚缺乏具體的操作性法規(guī)，其土地使用權未能真正從所有權中分離出來，土地使用權仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有。因此，各類企業(yè)雖然占有使用農(nóng)村集體建設用地，但沒有使用權，不享有土地財產(chǎn)權利。

3.農(nóng)民個人(農(nóng)戶) +土地所有權

這是土地私有化制度。鑒于我國憲法明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體所有，土地私有化制度目前沒有可行性。

4.農(nóng)民個人(農(nóng)戶) +土地使用權

這就是目前以家庭承包為基礎的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度和農(nóng)民宅基地的土地制度。中國農(nóng)村改革的主線就是建立這一土地制度，確立私權上的農(nóng)民土地財產(chǎn)權利。

(二)從“生產(chǎn)責任制”到“承包經(jīng)營權”的演進

從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到土地承包經(jīng)營權是具有革命性的制度演進過程。承包期限從“當年或幾年不變”到“十五年”“三十年”，再到“長久不變”;承包土地從按照村民身份必要調(diào)整到“增人不增地、減人不減地”，再到“不得收回、調(diào)整承包地”;土地流轉(zhuǎn)從禁止到允許，再到抵押、擔保權能的完善。農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度已經(jīng)從最初的一種責任制度逐步演進為一種產(chǎn)權制度，成為構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營的一項最基礎最重要的制度創(chuàng)新。

1.作為“生產(chǎn)責任制”的聯(lián)產(chǎn)承包制

1982年1月1日，中國共產(chǎn)黨歷史上第一個關于農(nóng)村工作的一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》(中發(fā)〔1982〕1號)正式出臺，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶這是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制?！度珖r(nóng)村工作會議紀要》指出:“目前實行的各種責任制，包括小段包工、定額計酬、聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制。”“社員承包的土地，不準買賣，不準出租，不準轉(zhuǎn)讓，不準荒廢?！?/p>

此后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制得到不斷的穩(wěn)固和完善，農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)和各種經(jīng)營的積極性、創(chuàng)造性得以充分釋放，廣大農(nóng)村地區(qū)迅速摘掉貧困落后的帽子，逐步走上富裕的道路。這一成就的取得充分詮釋了制度創(chuàng)新的巨大作用。但聯(lián)產(chǎn)承包制還只是一種責任制度，不是產(chǎn)權制度。

2.作為“土地產(chǎn)權制度”的土地承包經(jīng)營權

2003年開始實施的《農(nóng)村土地承包法》是一個標志性事件，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權以法律的形式予以確認?！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年”。“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回、調(diào)整承包地。”“土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對土地承包經(jīng)營權的各項財產(chǎn)權利又做了進一步的擴充完善:“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”2014年11月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中提出了土地確權的具體意見:“堅持農(nóng)村土地集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權;實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn);用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。”至此，在法律和政策層面已經(jīng)賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權。

三、農(nóng)民土地財產(chǎn)權利確立的現(xiàn)實意義

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃( 2014－2020年)》指出:“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志?！?011年，我國城鎮(zhèn)人口有史以來首次超過了總?cè)丝诘囊话?。居住在城?zhèn)的中國人的數(shù)量增至6.91億，城鎮(zhèn)化比例超過了51%。城鎮(zhèn)化背后的首要推動力是經(jīng)濟，是工業(yè)化，沒有什么能夠放慢人口從農(nóng)村向城市大規(guī)模流動的步伐。因此，當農(nóng)民固化在農(nóng)村，主要依靠耕種土地解決溫飽的時候，土地流轉(zhuǎn)恐怕是不可能的。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進，農(nóng)民成了“農(nóng)民工”，“農(nóng)民工”成了市民，這時農(nóng)民需要的不僅僅是耕種土地的權利，更需要土地流轉(zhuǎn)的各項財產(chǎn)權利。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權各項財產(chǎn)權利的充分實現(xiàn)創(chuàng)造了社會條件。農(nóng)民土地財產(chǎn)權利的確立將給中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制帶來深刻的變化。

(一)“雙層經(jīng)營體制”已名存實亡

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行“家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”，是我國《憲法》《物權法》《農(nóng)村土地承包法》確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營體制。這一“雙層經(jīng)營體制”賦予了農(nóng)戶充分的承包經(jīng)營自主權，極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，實現(xiàn)了我國農(nóng)業(yè)的巨大發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟的全面繁榮，使廣大農(nóng)民的生活從溫飽邁向小康。

然而，“統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”是建立在作為“生產(chǎn)責任制”的“家庭承包經(jīng)營”的基礎之上的。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度從“生產(chǎn)責任制”逐步演進為“土地承包經(jīng)營權”，獲得更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的關聯(lián)度呈不斷弱化趨勢，農(nóng)戶進行家庭承包經(jīng)營的獨立市場主體地位在不斷增強，“雙層經(jīng)營體制”的基礎已不存在。

作為人民公社體制延續(xù)的村集體經(jīng)濟組織的非企業(yè)屬性與“市場在資源配置中起決定性作用”的市場化方向在根本上是相悖的，其統(tǒng)一經(jīng)營功能的弱化和對農(nóng)業(yè)社會化和產(chǎn)業(yè)化服務功能的缺失是必然的。作為具有行政職能的村集體經(jīng)濟組織又是一個準權力組織，既無企業(yè)的治理結構，又無正式權力組織的制度監(jiān)督約束機制，只會更腐敗。因此，任何關于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟和強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能的政策與措施都應當被反對。

(二)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在構建與發(fā)展

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和中央2013、2014年兩個1號文件中均未提及“雙層經(jīng)營體制”，尤其是重點關注農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新的中央2013年1號文件《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中不但未提及“雙層經(jīng)營體制”，卻首提“家庭農(nóng)場”。中央2014年1號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中指出:“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能?！薄鞍l(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”，“扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”。中央已經(jīng)明確指出了在土地確權條件下今后農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的方向與內(nèi)容，家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、公司制企業(yè)等多種組織形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在構建與發(fā)展。

四、實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權利的政策建議

盡管在法律和政策層面已經(jīng)賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，但要把這種土地的各項財產(chǎn)權利真正落到實處，仍有相關的政策制度需要調(diào)整與改進。

(一)虛化集體土地所有權和集體經(jīng)濟組織

如果現(xiàn)有的集體土地所有權和集體經(jīng)濟組織是不能改變的，如果其處于強勢地位，那么對于土地財產(chǎn)權利只會是一種威脅。要把這種土地財產(chǎn)權利真正落到實處，就必須將集體土地所有權虛化，把所有財產(chǎn)性權利剝離出來;已經(jīng)被虛化的集體土地所有權沒有了任何權益，由誰代表集體土地所有權便不再重要，可以維持現(xiàn)狀，繼續(xù)委托村委會管理。這樣，村委會作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能被完全虛化。

(二)取消公法治理機制的身份制度

取消公法治理機制的基于出生和戶籍取得集體組織成員身份的制度，實行村民身份與集體組織成員身份分離?；诔錾荒苋〉么迕裆矸?，不能取得集體組織成員身份。土地承包長久不變的制度安排，實際上意味著從有限期的土地制度變成無期限的土地制度［4］。中共十八屆三中全會要求“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，這一要求如果也落實到位，即意味著僅憑基于出生和戶籍新取得村民身份者實際上已無可能取得承包土地，也無可能享有其他集體資產(chǎn)權益。因此，從財產(chǎn)權利關系上講，村民身份與集體組織成員身份已經(jīng)分離。在完成土地與集體資產(chǎn)的確權以及集體經(jīng)濟組織被虛化后，集體經(jīng)濟組織成員的身份及其權利的虛化是必然的。

(三)坐實土地財產(chǎn)權利，量化到集體成員個人

坐實土地財產(chǎn)權利包括“三塊地”:一是承包地，二是宅基地，三是集體建設用地。對于這“三塊地”的改革基本上是在所有制鎖定的情況下，從“所有權與土地財產(chǎn)權利分離”的邏輯出發(fā)來推動整個改革進程，核心是將土地財產(chǎn)權利量化到集體成員個人?！巴恋刂贫冉Y構的第一層次是所有制，第二層次是權利構成。由于第一層次是鎖定的，改革只能在第二個層面尋求突破，即通過兩權分離，擴大使用權的權能，發(fā)揮產(chǎn)權的激勵和穩(wěn)定預期的功能，調(diào)動土地使用者的積極性，以提高土地使用效率?！保?］

對承包地來說，就是要強化農(nóng)戶承包經(jīng)營權，把土地集體所有權作為一個法律上的、名義上的所有權。當前應盡快解決土地確權問題，落實解決2013年中央一號文件提出的“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權的物權保護。用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”。

對于宅基地的改革，中央2014年1號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》已經(jīng)明確要求:“改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓?！弊鴮嵽r(nóng)民宅基地的土地財產(chǎn)權利有了希望。

集體建設用地的情況比較復雜，其土地使用權控制在集體經(jīng)濟組織的代表手中，是農(nóng)村村干部腐敗和損害村民利益的主要領域。這部分土地使用權如何量化到集體成員個人，是坐實土地財產(chǎn)權利的難點。應按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”的要求，探尋解決途徑。凡是由企業(yè)或者其他經(jīng)營主體占用的集體建設用地，其土地財產(chǎn)權利應坐實到占地企業(yè)或其他經(jīng)營主體，同時將土地財產(chǎn)權利股份化，以一定的標準量化到集體成員個人。凡是無法股份化的土地財產(chǎn)權利，均按照一定的標準全部量化到集體成員個人。

總而言之，所有土地財產(chǎn)權利均應從村集體經(jīng)濟組織手中剝離，全部量化分配到集體成員個人或經(jīng)營實體中。

中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度從“責任制度”演進為“產(chǎn)權制度”，賦予了農(nóng)民充分的土地財產(chǎn)權利。農(nóng)民土地財產(chǎn)權利的確立，意味著“雙層經(jīng)營體制”實際已經(jīng)破產(chǎn);以農(nóng)民土地財產(chǎn)權利為產(chǎn)權基礎的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在構建，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系已經(jīng)呼之欲出。

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作者簡介:王江一( 1991－)，女，河南鄭州人，碩士研究生，研究方向為企業(yè)與公司法。

收稿日期:2015-09-20;修回日期:2015-11-10

DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2016.01.025

中圖分類號:D922.32

文獻標志碼:A

文章編號:1671-9476( 2016) 01-0099-04