高佳麗

(南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210046)

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民事立案登記制度研究
——以解決“立案難”為中心

高佳麗

(南京師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210046)

摘要:最高人民法院《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》確立我國民事起訴實行立案登記制，要求對當(dāng)事人的訴狀一律接收登記，即使最終不予立案，仍需出具不予受理裁定書，當(dāng)事人對既不立案又不出具裁定的，可以投訴。這無疑對解決立案難問題及保障當(dāng)事人的訴權(quán)有重要作用。但實際上，《立案登記規(guī)定》并未改變現(xiàn)行《民事訴訟法》中規(guī)定的起訴條件，而我國以往長期存在的起訴條件高階化的問題是否能通過該司法解釋的出臺得到解決是存有疑問的，仍需借鑒大陸法系的“訴訟要件”理論，對我國的“起訴條件”進行修改，從而在實質(zhì)上降低起訴條件，解決立案難并保障當(dāng)事人訴權(quán)。

關(guān)鍵詞:立案登記制度;立案難;訴訟要件;訴權(quán)

一、問題的提出

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要“改革法院立案受理制度，變立案審查制為立案登記制”。最高人民法院于2015年4月13日通過了《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《登記立案規(guī)定》)，該司法解釋出臺的目的是“為保護公民、法人和其他組織依法行使訴權(quán)，實現(xiàn)人民法院依法、及時受理案件”，以期解決實務(wù)中普遍存在的“立案難”問題，更好地保障當(dāng)事人訴權(quán)的實現(xiàn)。

“立案難”問題長期受到學(xué)者、社會和當(dāng)事人的詬病。實踐中很多地方法院對當(dāng)事人的起訴不予受理，但也不出具任何書面憑證，導(dǎo)致當(dāng)事人無法通過上訴、復(fù)議等正常制度渠道實現(xiàn)權(quán)利救濟。雖然2012年修訂《民事訴訟法》時增加第123條規(guī)定，對不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)做出不予受理裁定書，原告對此可以上訴;但事實上，還是有很多法院綜合各種因素考慮下，不受理當(dāng)事人的起訴，也不按要求出具不予受理裁定書，原告期望通過上訴途徑救濟的愿望往往會落空?！兜怯浟敢?guī)定》的出臺重申法院最終不予受理起訴時要出具不予受理裁定書，對當(dāng)事人提交的起訴狀要一律接收，并出具書面憑證;強調(diào)法院應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的起訴有所“回應(yīng)”，并給出相應(yīng)“說法”。更重要的是第13條規(guī)定，當(dāng)事人對人民法院“既不立案又不做出裁定等違法違紀(jì)情形，可以向受訴人民法院或者上級人民法院投訴”。這就為當(dāng)事人增加了新的救濟方式，當(dāng)事人可以在起訴過程中保留證據(jù)，一旦法院不予立案又不出具裁定書，可以向有關(guān)法院投訴，從而起到督促立案的作用。此外，《登記立案規(guī)定》對符合法律規(guī)定的起訴，一律接收訴狀，并“當(dāng)場立案”。當(dāng)場不能判定的，要在法定期限內(nèi)決定是否立案。在法定期限內(nèi)仍不能判定的，應(yīng)當(dāng)“先行立案”。法院對不符合起訴形式要件的材料有一次性全面告知和補正的義務(wù)，還規(guī)定了諸如“網(wǎng)上立案”“預(yù)約立案”“巡回立案”等立案服務(wù)措施①參見《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第1、2、7、8、9、13、14等條文。。

可以說，《登記立案規(guī)定》可以有效解決實務(wù)中存在的應(yīng)當(dāng)立案卻因為制度之外的原因不予立案而導(dǎo)致的“立案難”問題①據(jù)報道，全國法院立案登記制改革實施后的第一個工作日(即2015年5月1日)，最高人民法院信息集控中心實時出現(xiàn)的案件同比增長數(shù)超過20%。參見周強《實施立案登記制必須有案必立有訴必理》，http://www.court.gov.cn/zixunxiangqing－14399.html。。但同時應(yīng)當(dāng)看到，實行立案登記制度后，我國《民事訴訟法》第119條等規(guī)定的起訴條件仍未改變。《立案登記規(guī)定》第2條第2款中“對符合法律規(guī)定的起訴”，指的就是現(xiàn)行民事訴訟法等法律法規(guī)對起訴條件的規(guī)定。通過梳理我們可以發(fā)現(xiàn)，實際上現(xiàn)行起訴條件仍存在“高階化”的問題，而這也是導(dǎo)致“立案難”問題的最重要原因之一。如果僅強調(diào)對當(dāng)事人起訴行為的“回應(yīng)”，而不從深層次解決起訴條件“高階化”的問題，“立案難”也不能得到徹底有效的解決。因此，本文將對我國的起訴條件進行梳理，并且指出，與大陸法系國家相比，我國存在起訴條件“高階化”的深層次原因是混淆了“起訴要件”與“訴訟要件”的差別。

二、我國目前的起訴條件及存在的問題

起訴作為一種訴訟行為必須符合法定的條件，否則不會產(chǎn)生啟動審判程序的法律效果。法院經(jīng)“審查”對符合法定起訴條件的案件“受理”后，審判程序正式被啟動。我國的起訴條件分為積極條件和消極條件?！睹袷略V訟法》第119條屬于積極起訴條件的規(guī)定:( 1)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織; ( 2)有明確的被告; ( 3)有具體訴訟請求和事實、理由; ( 4)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。消極條件則體現(xiàn)在訴訟實務(wù)及分散的法律條文及司法解釋中:( 1)不屬于“一事不再理”的情形。雖然民事訴訟法中并未明確規(guī)定“一事不再理”的原則，但實務(wù)中法院都將其作為約束規(guī)范。最高人民法院于2014年12月頒布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第247條第1款中首次以司法解釋的方式明確了“重復(fù)起訴”的內(nèi)容。( 2)不屬于法律規(guī)定在一定期間內(nèi)不得起訴的情形。例如，《民事訴訟法》第124條第6項、第7項規(guī)定，原告無新情況、新理由，在6個月內(nèi)又起訴的，不予受理。( 3)雙方當(dāng)事人沒有就合同糾紛自愿達成書面仲裁協(xié)議向仲裁機關(guān)申請仲裁的。按照《民事訴訟法》第124條第2項的規(guī)定，合法有效的仲裁協(xié)議可以排除法院管轄［1］。

從以上梳理可以看出，我國的起訴條件存在“高階化”的問題，限制甚至剝奪了當(dāng)事人的訴權(quán)，導(dǎo)致起訴難或曰立案難。主要表現(xiàn)為:1.起訴條件的規(guī)定過于嚴(yán)苛，很多可能涉及實體內(nèi)容的審查。以審查當(dāng)事人的“主體資格問題”為例，原告是否與本案有直接利害關(guān)系往往涉及實體關(guān)系的內(nèi)容，因此法院在法定期限內(nèi)很難對此做出準(zhǔn)確的認定。2.法院的受案范圍過窄。某些地方法院會以內(nèi)部文件的方式來對法院的主管問題進行限定，如某高級人民法院規(guī)定集資糾紛、土地糾紛、職工下崗等13類“涉及面廣、敏感性強、社會關(guān)注”的案件暫不受理。受案范圍過窄致使某些本應(yīng)受理的案件卻由于法院自身利益考慮等原因拒絕受理，這無疑嚴(yán)重侵犯甚至剝奪了當(dāng)事人的訴權(quán)。3.立案審查過程具有“封閉性”，缺乏當(dāng)事人參與。法院對具體案件是否符合立案條件的原因和依據(jù)并不對當(dāng)事人公開，在此情況下做出的裁定特別是不予受理裁定，當(dāng)事人的信服程度可想而知。

按照大陸法系訴訟要件一般理論，訴訟分為“起訴要件”“訴訟要件”“權(quán)利保護要件”三個階段。起訴要件是指訴的適法提起所必需的要件②大陸法系“起訴要件”的含義實際與我國的“起訴條件”相同，但二者的具體內(nèi)容及法院審理的方式有著本質(zhì)不同。，欠缺此要件時，即使存在起訴行為，該起訴在訴訟法上也視為不成立。其主要內(nèi)容包括寫明必要記載事項、貼用收入印紙、交納規(guī)定的手續(xù)、將訴狀送達于被告等。訴訟要件包括:( 1)受訴法院對該訴訟有管轄權(quán); ( 2)當(dāng)事人須具備完成訴訟的能力，如當(dāng)事人須為適格，具備當(dāng)事人能力和訴訟能力及訴訟實施權(quán)等; ( 3)訴訟標(biāo)的須明確特定，且具有權(quán)利保護的利益，不屬于“二重起訴”等情形; ( 4)當(dāng)事人之間不存在關(guān)于該事件的仲裁合同。訴訟要件是事件適法系屬于法院，法院進行審理、判決的前提條件。它并非訴訟成立所需要的要件，而是指為了做成本案判決所需的要件;即使欠缺訴訟要件，也不妨礙訴訟的成立和審理的開始。其審理時間可以一直持續(xù)到口頭辯論終結(jié)［2］。也就是說，只要具備上述簡單起訴要件，法院即會受理當(dāng)事人的起訴，至于訴訟要件留待受理后審判庭的審理。

通過對比能夠發(fā)現(xiàn)，我國起訴條件存在高階化的根本原因是混淆了“訴訟要件”與“起訴要件”的界限，“訴訟要件”的前置導(dǎo)致起訴條件過高。筆者認為，在目前實行立案登記制度的條件下，借鑒大陸法系訴訟要件理論改造我國的起訴條件能更徹底有效地解決起訴條件高階化及由此帶來的立案難問題。

三、民事立案登記制度的適用

(一)立案登記制度的概念

《登記立案規(guī)定》雖明確民事起訴實行立案登記制，但對于其概念卻沒有專門的規(guī)定。按照學(xué)者的觀點，立案登記制度概念的界定主要有兩種:一是2007年修訂《民事訴訟法》時《民事訴訟法專家意見稿(第四稿)》中的表述:所謂立案登記制度，是指當(dāng)事人向法院提起訴訟，提交了符合要求的起訴狀，法院無須進行審查，應(yīng)當(dāng)立案登記。法院不得拒收當(dāng)事人的起訴狀。按照某學(xué)者的理解，“這是法院根據(jù)當(dāng)事人的起訴，無條件啟動審判程序的一種訴訟制度”［3］。二是“立案登記制度是指對民事案件不采用實質(zhì)審查的方式，當(dāng)事人一旦起訴就可以直接進入程序，書記員只對訴狀進行格式審查，符合要求的辦理登記和排期手續(xù)的立案受理制度”［4］。與該種表述類似的還有“所謂立案登記制度，是指當(dāng)事人因糾紛而起訴到法院以后，法院只進行形式的認定，而不作實質(zhì)審查，直接進入審判程序，由法官直接對案件進行審理的訴訟制度”［5］。

筆者認為，這兩種概念最主要的區(qū)別在于是否要對當(dāng)事人起訴到法院的訴狀進行審查。前者認為，法院不需要對起訴狀進行任何審查，只要該起訴狀符合形式要求，就可以無條件啟動法院的審判程序。這種觀點有待商榷。即使是域外對起訴標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得相當(dāng)?shù)偷膰胰砸獙ο嚓P(guān)條件進行一定審查，大陸法系國家滿足“起訴要件”是保證訴適法提起的前提條件。因此法院對當(dāng)事人的訴狀應(yīng)當(dāng)進行審查。后者認為，法院起訴狀只進行形式上的審查，這種審查方式與目前我國的“實質(zhì)與形式相結(jié)合”的審查方式相比降低了審查條件，更有利于保障當(dāng)事人訴權(quán)的行使，因此值得肯定;但該概念仍存在一定的矛盾之處:既然法院應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人的起訴行為進行一定的審查而非無條件進入審判程序，則其“直接進入審判程序，法官直接對案件進行審理”的說法與前述是有出入的。

綜上，筆者認為，民事立案登記制度是指“原告向法院提起訴訟，提交了符合要求的起訴狀，法院經(jīng)形式審查后認為符合法定起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案登記。法院不得拒收當(dāng)事人的起訴狀”①這里的“起訴條件”類似于大陸法系的“起訴要件”，而不同于我國現(xiàn)在所稱的“起訴條件”。。此概念強調(diào)保障當(dāng)事人的訴權(quán)，法院要對當(dāng)事人的起訴行為進行“答復(fù)”與“回應(yīng)”。

(二)立案登記制的具體適用

立案登記制仍要求法院對當(dāng)事人的起訴進行審查，在用“訴訟要件”理論對我國的起訴條件進行改造的情況下，強調(diào)對起訴只進行形式上的審查。目前許多在立案階段審查的內(nèi)容都會留待審理階段進行，從而降低起訴條件，解決立案難問題。

1.對起訴的審查。除當(dāng)場可以立案的以外，在法律、司法解釋規(guī)定的7天審查期限內(nèi)，立案庭應(yīng)當(dāng)主要對以下內(nèi)容進行形式審查:

( 1)對起訴狀的審查。按照《民事訴訟法》第121條、《登記立案規(guī)定》第4條的規(guī)定，起訴狀中應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人的相關(guān)身份信息，并能達到不與他人混同的程度，不要求當(dāng)事人主體適格。對于實體訴訟請求所依據(jù)的“事實、理由”部分，只需達到能辨識其權(quán)利來源及權(quán)利受到侵害等即可，不要求達到勝訴的標(biāo)準(zhǔn)。至于“證據(jù)來源、證人姓名及住所”也只需達到可辨識的程度便可。

( 2)對于法院管轄權(quán)的審查。按照前述“訴訟要件”理論，管轄權(quán)的確定屬于“訴訟要件”的內(nèi)容，需要法官在審理階段依職權(quán)進行查明。最主要的原因是管轄問題很可能涉及對實體關(guān)系的審理。但根據(jù)我國的審判實際及司法資源有限的狀況，適當(dāng)將法院管轄問題的審查提前到立案階段，避免將不屬于法院管轄的案件不加篩選地直接進入審理階段造成司法資源的浪費是比較合理的。需要說明的是，對此的審查應(yīng)僅限于形式審查，對案情復(fù)雜可能會涉及實體性問題的，要先行受理，留待審判程序中解決。進一步言之，法院對某一案件是否擁有管轄權(quán)涉及法院內(nèi)部職能分工，不應(yīng)當(dāng)成為阻礙當(dāng)事人起訴的障礙。因此，法院對不屬于自身管轄的案件應(yīng)當(dāng)盡量采用移送有管轄權(quán)法院審理的方式，而非直接不予受理。

( 3)對是否屬于不予立案情形的審查。實行立案登記制后，法院對當(dāng)事人起訴的審查主要限于形式審查，為防止當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利違法起訴，《登記立案規(guī)定》限定了幾種不予受理的情形，第10條規(guī)定:①違法起訴或者不符合法律規(guī)定的;②涉及危害國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的;③危害國家安全的;④破壞國家統(tǒng)一和民族團結(jié)的;⑤破壞國家宗教政策的;⑥所訴事項不屬于人民法院主管的。此外，第16條還規(guī)定:“對干擾立案秩序、虛假訴訟的，根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法有關(guān)規(guī)定予以罰款、拘留;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

2.立案階段適當(dāng)引入“立案聽證”程序。所謂立案聽證，是指在法院立案階段因案情復(fù)雜等原因而對是否立案有爭議的，經(jīng)當(dāng)事人申請或法院依職權(quán)舉行聽證的程序。在對案件登記之后，因案情復(fù)雜等原因不能當(dāng)即確定是否符合受理條件的，在7日的審查期間內(nèi)，經(jīng)當(dāng)事人申請或者法院依職權(quán)可以對相關(guān)問題舉行聽證，聽證由合議庭主持(經(jīng)雙方同意也可由獨任法官主持)，在雙方參與下圍繞案件受理的條件進行審查實踐中已有法院對“立案聽證程序”進行嘗試。據(jù)媒體報道，深圳前海法院于2015年1頁31日在全國率先頒布施行《深圳前海合作區(qū)人民法院關(guān)于民商事案件立案登記工作的若干規(guī)定(試行)》，這是全國范圍內(nèi)地方法院首個關(guān)于立案登記工作規(guī)定。該規(guī)定還創(chuàng)新建立了立案聽證制度。參見游春亮、惠珍珍、孫普《深圳前海法院制定全國首個立案登記工作規(guī)定》，http://www.china.com.cn/legal/2015－03/30/content _35193763.htm。。在立案階段引入立案聽證程序，保障當(dāng)事人的程序參與權(quán)，允許其在此階段陳述和申辯的權(quán)利，可以避免法院在立案階段“封閉式”的審查方式而對當(dāng)事人程序參與權(quán)造成侵害，也能使當(dāng)事人從心理上不再感到立案難，從而對法院是否立案的裁定結(jié)果更加信服。但應(yīng)當(dāng)注意的是，立案聽證程序不同于法庭的審判程序，只能進行形式上的審查而不能涉及實體問題，對實體法律關(guān)系的判斷仍要在法庭審理階段進行處理，否則就有將審理程序前移、立審不分之嫌。

3.對“訴訟要件”的審理。如前所述，目前的起訴條件存在將“訴訟要件”前置的問題，實行立案登記制度意味著將“訴訟要件”與“起訴要件”進行剝離。因此，我們自然能得出如下結(jié)論:立案庭除對起訴狀、管轄、是否繳納訴訟費用等問題進行形式審查外，法院對前述提及的其他起訴條件的審查都應(yīng)當(dāng)在審判階段由審判庭進行。具體而言，審判階段審理的內(nèi)容包括:是否滿足當(dāng)事人適格(“與案件有直接利害關(guān)系”) ;是否具有“訴的利益”;是否屬于“一事不再理”;是否屬于在法定期限內(nèi)不得起訴的情形;是否存在仲裁協(xié)議等。其中對仲裁協(xié)議的審查依當(dāng)事人申請來確定，其余由法院依職權(quán)審查。很顯然，此時我們“對訴訟要件的審查并不是弱化，而只是使法院對這些要件的審查程序更為科學(xué)，更符合程序運行的規(guī)律”［6］。對于“訴訟要件”(即上文提到的幾個方面)的審查順序，并沒有特別的規(guī)定，大陸法系中學(xué)者一般認為可以按“從易到難”的順序進行，在審查過程中只要發(fā)現(xiàn)有不符合“訴訟要件”的，法院即可裁定駁回當(dāng)事人的起訴①對“駁回起訴”存在兩個例外:一是按照《民事訴訟法》第36條的規(guī)定，法院在審理過程中發(fā)現(xiàn)案件不屬于本院管轄權(quán)的，不是駁回起訴而應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的人民法院;二是按照《民事訴訟法》第150條的規(guī)定，當(dāng)事人喪失訴訟能力的，發(fā)生訴訟中止而非直接駁回起訴。參見周強:《實施立案登記制必須有案必立有訴必理》，http://www.court.gov.cn/zixunxiangqing－14399.html。，而不必等待所有的要件全部審查之后再做裁定。

四、結(jié)語

最高人民法院《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》的頒布實施對當(dāng)事人訴權(quán)保障具有重要意義，特別是規(guī)定當(dāng)事人對法院不予立案但又不出具裁定書的違法行為有權(quán)進行投訴，受理投訴的法院應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將有關(guān)情況反饋給當(dāng)事人，發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)的要追究相關(guān)人員的法律責(zé)任，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。但如果法院對起訴條件的審查仍沿襲現(xiàn)行規(guī)定，起訴條件高階化和由此帶來的立案難問題可能仍會存在。因此仍應(yīng)當(dāng)借鑒“訴訟要件”理論，區(qū)分“訴訟要件”與“起訴要件”，實務(wù)中要注意不同的訴訟階段對“訴訟要件”“起訴要件”的審理不同。本文只是在對立案登記制度進行初步探討的基礎(chǔ)上提出粗淺看法，以求拋磚引玉，但理論的研究遠不能止于此。

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作者簡介:高佳麗( 1991－)，女，河南平頂山人，碩士研究生，研究方向為民事訴訟法。

收稿日期:2015-03-13

DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2016.01.026

中圖分類號:D915.18

文獻標(biāo)志碼:A

文章編號:1671-9476( 2016) 01-0103-04