摘要：

為了實(shí)現(xiàn)“平均地權(quán)”，南京國(guó)民政府確立了土地全民所有下的公有和私有兩種形式并存的土地制度。影響“平均地權(quán)”實(shí)施的兩個(gè)關(guān)鍵因素是地政和財(cái)政。地政方面，前代地籍遺留問(wèn)題不能在地籍整理中完全清除；財(cái)政方面，地價(jià)稅的短收無(wú)法迅速填補(bǔ)財(cái)政虧空，由此也造成維護(hù)土地私有權(quán)的成本支絀。

關(guān)鍵詞：

平均地權(quán)；地籍整理；地價(jià)稅；土地征收

中圖分類(lèi)號(hào)： K26文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-055X（2015）06-0116-07

土地制度既是一種法權(quán)制度，又是一種經(jīng)濟(jì)制度，是因土地權(quán)屬和利用問(wèn)題而形成的人與地之間關(guān)系的總稱(chēng)，具體包括：土地所有、土地使用、土地規(guī)劃、土地保護(hù)、土地征用、土地稅收和土地管理等制度，以土地所有、土地使用和土地國(guó)家管理為基礎(chǔ)。中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)地制度是以土地使用、收益為主的“產(chǎn)權(quán)制”和“業(yè)權(quán)制”。國(guó)家對(duì)農(nóng)地的管理是以稅收為目的的“業(yè)權(quán)”管理。與中國(guó)不同的是，17世紀(jì)以后的歐洲國(guó)家在“個(gè)人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”理念基礎(chǔ)上，逐漸確立了土地個(gè)人私有制度、土地征收制度、土地稅制度，孫中山結(jié)合他對(duì)歐洲的觀(guān)察和對(duì)中國(guó)城市地價(jià)日漲的認(rèn)識(shí)，提出了改革中國(guó)傳統(tǒng)土地制度的“平均地權(quán)”理論。南京國(guó)民政府成立后，以“平均地權(quán)”為土地改革的理論基礎(chǔ)，在法律中確立了土地全民所有制下的公有和私有兩種形式并存的土地制度，并通過(guò)地籍整理、地價(jià)稅、土地征收等一系列新措施進(jìn)行改革。①目前學(xué)界已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注近代城市土地問(wèn)題，研究成果主要集中在上海、天津、南京等大都市的房地產(chǎn)、地價(jià)及地價(jià)稅、土地管理、土地產(chǎn)權(quán)制度等方面②，而本文著重研究“平均地權(quán)”與城市土地制度變革的立體關(guān)系。本文以杭州為例分析“平均地權(quán)”[JP2]的實(shí)施情形，進(jìn)而討論制約新制度運(yùn)行的主要因素，從而加深對(duì)民國(guó)時(shí)期土地制度改革的認(rèn)識(shí)。1927年5月，浙江省從杭縣析出城區(qū)設(shè)杭州市。作為政治、經(jīng)濟(jì)中心和人文薈萃之地的杭州，“政治比較的上了一些軌道，財(cái)政狀況也比較好一些。”[1]與南京的政治性、上海的開(kāi)放性相比，杭州是一個(gè)自發(fā)現(xiàn)代化改革的城市，因此在中國(guó)傳統(tǒng)城市土地制度變革中具有一定的典型性和代表性。

一、地籍整理與土地確權(quán)

近代以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，城市土地利用呈現(xiàn)集約化、多元化，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、居住用地分類(lèi)逐漸明顯。土地權(quán)屬、位置、數(shù)量、利用類(lèi)別、地上建筑物及附著物的權(quán)屬和類(lèi)別等，都對(duì)土地使用、地上具體建設(shè)項(xiàng)目和城市空間格局有重要影響。雖然中國(guó)地籍圖冊(cè)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，明代編制的魚(yú)鱗圖冊(cè)較其他朝代更為完善，但朝興代替，多散佚不全，且圖冊(cè)只記載土地所有者或使用者、位置、等級(jí)、四至等基本內(nèi)容，因此只有對(duì)城市土地重新進(jìn)行地籍整理和土地確權(quán)才能滿(mǎn)足城市建設(shè)的需要。孫中山提出“平均地權(quán)”意在“使土地非因施以勞力、資本所生之利益完全歸公有”。[2]27實(shí)現(xiàn)方法是：[DK]“核定地價(jià)”“照價(jià)征稅”“照價(jià)收買(mǎi)”“漲價(jià)歸公”。而第一步“核定地價(jià)”的基礎(chǔ)就是進(jìn)行地籍整理和土地確權(quán)。浙江省在全國(guó)范圍內(nèi)較早進(jìn)行地籍整理，步驟為土地陳報(bào)土地陳報(bào)是由業(yè)主將土地所在地、名、坐落、四至、面積、土地原價(jià)現(xiàn)值及每年收獲量等，填寫(xiě)到政府發(fā)放的陳報(bào)單上，政府以此作為地籍整理和土地確權(quán)的準(zhǔn)備。土地陳報(bào)是一種假定土地登記。 、土地測(cè)量、發(fā)放土地圖照1930年12月18日公布《浙江省土地整理規(guī)程》第十三條規(guī)定，測(cè)量土地，每一區(qū)域圖冊(cè)完成后，由土地局憑各業(yè)主所執(zhí)證明文件，比對(duì)圖冊(cè)，發(fā)給執(zhí)照及實(shí)測(cè)地圖，蓋發(fā)給圖照之手續(xù)，為地籍測(cè)量必經(jīng)之步驟，使逐坵土地，有圖有照，于土地登記未曾辦理完成以前，所發(fā)圖照足以代替土地所有權(quán)狀之用，買(mǎi)賣(mài)典質(zhì)，悉以為憑，官?gòu)d亦有完備圖冊(cè)，隨時(shí)登記，足備稽考?！墩憬⊥恋卣硪?guī)程》，《浙江民政月刊》，1931年第38期。 。杭州市的土地陳報(bào)從1929年6月1日開(kāi)始，至1930年11月完成，“總計(jì)陳報(bào)戶(hù)數(shù)共88 945戶(hù)，所有經(jīng)陳報(bào)之公、私土地，共291 519畝。”[3]76825為了準(zhǔn)確掌握土地情況，杭州市自1929年10月至1932年6月底對(duì)全市土地進(jìn)行了測(cè)量，測(cè)得全市土地面積為34 1809畝。[4]48133為了對(duì)土地私有權(quán)的法律效力進(jìn)行公示，在土地測(cè)量完成后，杭州市政府便開(kāi)始發(fā)放土地圖照，“到1937年2月底，共發(fā)放112 219張，總計(jì)已發(fā)圖照約在八成以上”1932年7月開(kāi)始發(fā)放圖照，至1934年3月發(fā)放85532張；至1936年6月發(fā)放22042張，至1937年2月發(fā)放4645張，總計(jì)112219張。杭州市檔案館：《民國(guó)時(shí)期杭州市政府檔案史料匯編》，杭州武林印刷廠(chǎng)1990年版，第207-208頁(yè)。 ，至此，基本完成了地籍整理。

杭州市進(jìn)行地籍整理最重要的目的是土地確權(quán)。“所有權(quán)之觀(guān)念，因一時(shí)一地環(huán)境思

潮之不同而異，其制度常應(yīng)時(shí)代經(jīng)濟(jì)之要求而變更其形態(tài)?！盵5]古代土地權(quán)屬分為農(nóng)民所有的私田、宗族所共有的族田、書(shū)院和州縣官辦學(xué)校使用的學(xué)田、政府和官宦所有的官田（也稱(chēng)公田）等。南京國(guó)民政府主政后，秉承孫中山遺教，實(shí)施土地制度改革，在1930年公布的《土地法》中規(guī)定：“中華民國(guó)領(lǐng)域內(nèi)之土地，屬于中華民國(guó)國(guó)民全體。”[6]130“其經(jīng)人民依法取得所有權(quán)者，為私有土地。”“凡未經(jīng)人民依法取得所有權(quán)之土地，為公有土地。私有土地之所有權(quán)消滅者，為公有土地。”[6]131這種全民所有制下公、私并行的地權(quán)制度決定了國(guó)民政府土地政策的發(fā)展趨向和政府主導(dǎo)的城市發(fā)展模式。

公有土地：包括“可通運(yùn)之水道、天然形成之湖澤而為公共需用者、公共交通道路、礦泉地、瀑布地、公共需用之天然水源地、名勝古跡、其他法令禁止私有之土地”，且“不得轉(zhuǎn)為私有”。[6]131除此之外，還有大量的無(wú)主土地、沒(méi)收的官產(chǎn)、逆產(chǎn)等土地也屬于公有。這已經(jīng)不同于古代官府或官宦所有的公田。從公有土地內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變也可以看出近代政府職能正在轉(zhuǎn)變。政府擁有的公有土地可以供行政或公益事業(yè)直接使用，例如修建國(guó)有鐵路、公路、學(xué)校、水利等公共設(shè)施時(shí)，可以無(wú)償使用。市政府也可以將公有土地出租給個(gè)人使用，將收取的租金用于公用建設(shè)。公有土地完全是為了顧全社會(huì)公益，其理由極為明顯，無(wú)需贅述。

私有土地：“自所有權(quán)認(rèn)為神圣不可侵犯之私有權(quán)而后，其權(quán)利效用，遂漫無(wú)限制，尤以土地所有權(quán)之分配，若歸屬少數(shù)私人主體所獨(dú)占，更足以隱藏社會(huì)之破滅種子于將來(lái)?！盵7]4因此，《土地法》對(duì)私有土地的權(quán)屬進(jìn)行了限制，地方政府可根據(jù)“地方需要、土地種類(lèi)、土地性質(zhì)”等因素，“分別限制個(gè)人或團(tuán)體所有土地面積之最高額?！盵6]131同時(shí)規(guī)定，私有土地必須兼顧公共利益，“國(guó)家因公共事業(yè)之需要，可依法征收私有土地。”[8]170

杭州市在進(jìn)行地籍整理時(shí)也將市區(qū)內(nèi)的土地劃分為私有和公有兩類(lèi)。根據(jù)土地陳報(bào)和測(cè)量結(jié)果統(tǒng)計(jì)，私有土地為303 047畝，占全市土地面積的8866%，公有土地為38 762畝，占1134%。私有土地中農(nóng)地面積最大，為153 965畝，雜地81 896畝，田地35 927畝，宅地24 413畝，池塘12 468畝，林地3 483畝；公有土地中河川、西湖面積為最大18 319畝，其次是關(guān)系民生的道路和鐵路8 533畝，堤堰、城堞、溝渠、沙灘、雜地、林地、池塘等共計(jì)4 541畝。公有土地中還包括宅地3 958畝、田194畝、農(nóng)地2 631畝。以上私有、公有土地的數(shù)據(jù)全部系根據(jù)1933年杭州土地測(cè)丈結(jié)果整理而來(lái)。具體參見(jiàn)吳復(fù)虞：《杭州市土地使用分配之研究》，臺(tái)北：成文出版社1977年版，第48133頁(yè)。 據(jù)《公有土地處理規(guī)則》規(guī)定，“公有土地管理機(jī)關(guān)對(duì)于所管公有土地有使用管理及收益之權(quán)?！盵6]193公有土地的收益歸杭州市政府所有，用于行政或公益事業(yè)。[HJ1.7mm]

杭州進(jìn)行地籍整理的另一個(gè)重要目的是核定地價(jià)，為征收地價(jià)稅做準(zhǔn)備。根據(jù)土地陳報(bào)結(jié)果，杭州市區(qū)內(nèi)地價(jià)情況為：每畝10元者計(jì)2 898畝；10元至20元者55 168畝；20元至30元者51 088畝；30元至40元者44 646畝；40元至50元者45 498畝；50元至60元者24 964畝；60元至70元者12 745畝；70元至80元者59 74畝；80元至90元者4 507畝；90元至100元者3 291畝；100元至200元者4 910畝；200元至300元者4 654畝；300元至400元者2 956畝；400元至500元者1 375畝；500元至600元者1 534畝；700元至800元者1 182畝；800元至900元者1 072畝；900元至1 000元者1 047畝；1 000元至2 000元者8 817畝；2 000元至3 000元者1 905畝；3 000元至4 000元 者1 116畝；4 000元至5 000元者669畝；5 000元至6 000元者200畝；6 000元至7 000元者258畝；7 000元至8 000元者65畝；8 000元至9 000元者40畝；9 000元至10 000元者15畝；萬(wàn)元以上者87畝，總計(jì)288 626畝。[9]39907-39908從上面數(shù)據(jù)來(lái)看，杭州市區(qū)“真正繁盛的市地面積，所占極微”，“農(nóng)地和田兩項(xiàng)已占去全面積的半數(shù)以上，再加上林地、雜地、堤堰、沙灘等，則真正的市地面積所余無(wú)幾。”[4]48239且絕大多數(shù)還未進(jìn)行開(kāi)發(fā)和建設(shè)，還沒(méi)有達(dá)到孫中山所預(yù)測(cè)的“工商發(fā)達(dá)，土地騰貴，勢(shì)所必至”[10]321的形勢(shì)。這是當(dāng)時(shí)全國(guó)城市普遍存在的特點(diǎn)。

地籍整理，“無(wú)論人民方面，或政府方面，統(tǒng)有許多的利益?！盵11]76152對(duì)杭州市政府而言，“全市土地之面積分配情形、收獲量、各地段價(jià)值等差與夫糧賦之多寡，均能明悉無(wú)遺，以便統(tǒng)籌整理土地，開(kāi)辟荒田，調(diào)劑糧食，征收土地稅等計(jì)劃?！盵3]76825對(duì)業(yè)主而言，“土地位置狀況、面積、界址，均能辨別清楚，并對(duì)于土地所有權(quán)更多一種保障，且可免除有地?zé)o糧，產(chǎn)權(quán)不定，有糧無(wú)地，額外負(fù)擔(dān)之痛苦。”[3]76826但地籍整理關(guān)系到業(yè)主的切身利益，由于政府方面的宣傳不到位，業(yè)主對(duì)新政府不信任，地權(quán)糾紛、虛報(bào)、謊報(bào)等問(wèn)題非常普遍。傳統(tǒng)的土地丈量采取精準(zhǔn)度不高的“步丈法”，而土地清丈時(shí)采取工程學(xué)上精密的三角測(cè)丈法，面積出入非常大，常引發(fā)爭(zhēng)執(zhí)。陳報(bào)地價(jià)時(shí)，業(yè)主因擔(dān)心賦稅負(fù)擔(dān)加重，故意低報(bào)地價(jià)。另外，民間土地買(mǎi)賣(mài)需向官府繳納一定比例的契稅，投稅者為了漏稅，往往以民間約定俗成的“白契”代替官府的“紅契”。在地籍整理時(shí)，持有“白契”的業(yè)主害怕補(bǔ)交漏稅，故意逃避土地測(cè)量和拖延領(lǐng)取土地圖照。杭州的地籍整理僅用了三、四年時(shí)間，各種遺留問(wèn)題也成為制約土地制度改革的重要因素。

二、地價(jià)稅與土地財(cái)政

土地稅向來(lái)為政府財(cái)政收入之大宗，通過(guò)土地稅賦改革，達(dá)到財(cái)政充裕、經(jīng)濟(jì)繁盛、社會(huì)公平，也是“平均地權(quán)”的終極目標(biāo)。地價(jià)稅是土地稅的一種，開(kāi)始于19世紀(jì)中后期的歐洲和澳大利亞、加拿大等國(guó)家，產(chǎn)生的主要原因是各種資本和經(jīng)濟(jì)要素的聚集導(dǎo)致城市土地價(jià)格暴漲，政府為免除壟斷、投機(jī)之弊和補(bǔ)充財(cái)政支絀，對(duì)土地課以地價(jià)稅。孫中山早年接受歐洲的單一稅制思想，提出將不勞而獲之土地收益收歸國(guó)家所有，如此“照地價(jià)收稅，政府每年便有一宗很大的收入”[12]390，正好可以解決財(cái)政問(wèn)題。廣州國(guó)民政府借鑒1866年上海公共租界和1908年青島征收地價(jià)稅的施行辦法，于1926年公布《廣州市土地登記及征稅條例》，并于1928年正式開(kāi)征地價(jià)稅。

“凡有田者皆必有賦?！倍袊?guó)近世以前城市土地實(shí)行宅基地免稅制，只對(duì)地上改良物征收捐稅，直到20世紀(jì)30年代初，城市土地仍然沒(méi)有任何賦稅負(fù)擔(dān)。而隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的展開(kāi)，各種資本向城市集聚，并附著在土地上，地價(jià)迅速升值。自民國(guó)元年起至1930年止，全國(guó)城廂城廂，民國(guó)時(shí)期統(tǒng)稱(chēng)大都市以外的城市。 宅基地價(jià)格平均上漲70%以上，商業(yè)地價(jià)平均上漲106%以上，園囿地價(jià)格平均上漲84%以上，農(nóng)地價(jià)格平均上漲56%以上。[13]102-103而大都市的地價(jià)增長(zhǎng)更快：上海（公共租界）1930年平均地價(jià)較民國(guó)元年地價(jià)增長(zhǎng)325%，天津1933年平均地價(jià)較民國(guó)元年增長(zhǎng)969%，廣州1928年平均地價(jià)較民國(guó)元年增長(zhǎng)145%，南京1927—1928年兩年就增長(zhǎng)196%。大都市地價(jià)的數(shù)據(jù)，根據(jù)內(nèi)政部編印《內(nèi)政年鑒 土地篇》（商務(wù)印書(shū)館，1936年版）（D）第817-828頁(yè)和事業(yè)部編印《中國(guó)經(jīng)濟(jì)年鑒（二十五年輯）》（商務(wù)印書(shū)館，1936年版）第六章土地（下）第42-44頁(yè)材料數(shù)據(jù)匯總而成。 杭州雖然沒(méi)有上海、天津、南京等大都市地價(jià)增長(zhǎng)幅度大，但新開(kāi)辟的街區(qū)地價(jià)也幾十倍地上漲，整個(gè)杭州市區(qū)內(nèi)地價(jià)高達(dá)9 000元以上的土地有100多畝。[9]39908面對(duì)地價(jià)的快速上漲，秉政者最關(guān)心的不是社會(huì)貧富不均問(wèn)題，而是希望通過(guò)征收地價(jià)稅解決城市建設(shè)的財(cái)政問(wèn)題。

“以發(fā)展地方公益為目的，促進(jìn)民治、促進(jìn)地方上之發(fā)展”[7]271，國(guó)民黨在《第一次全國(guó)代表大會(huì)宣言》中就提出土地稅應(yīng)為地方政府所有。南京國(guó)民政府為了實(shí)現(xiàn)孫中山的地方自治建國(guó)方案，于1928年公布《劃分國(guó)家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)案》與《劃分國(guó)家支出標(biāo)準(zhǔn)案》，從法律層面確定田賦由國(guó)家稅轉(zhuǎn)為地方稅，從此土地稅便成為地方財(cái)政的主要挹注源泉，“地方事業(yè)之興廢，全視田賦收入之消長(zhǎng)而定?！盵14]19416杭縣城區(qū)改市以來(lái)，積極“謀地價(jià)稅之改良，以增加歲收，改進(jìn)農(nóng)村，以欲民生，整理西湖，以實(shí)現(xiàn)美的杭州市?！盵3]769451930年，為籌備建設(shè)自來(lái)水廠(chǎng)發(fā)行公債，指定地價(jià)稅為保息基金，擬定稅率為1%，“住宅地29 000畝，每畝地價(jià)平均以1 000元計(jì)，總價(jià)29 700 000元，收入為29 700元；耕地250 560畝，每畝80元，總價(jià)20 044 800元，收入200 448元；山地125 600畝，每畝30元，總價(jià)3 888 000元，收入38 880元?？偣彩杖霝?36 328元，以之撥還本息，自可應(yīng)付裕如?！盵15]32可見(jiàn)，杭州市政府對(duì)地價(jià)稅在財(cái)政收入中的地位寄予厚望。

依據(jù)1930年《土地法》規(guī)定，征收地價(jià)稅的參考地價(jià)為申報(bào)地價(jià)和估定地價(jià)。申報(bào)地價(jià)為土地確權(quán)登記時(shí)業(yè)主所申報(bào)之地價(jià)，此時(shí)杭州的土地登記尚未開(kāi)始，市政府只能先行采取估定地價(jià)的辦法。1933年《杭州市地價(jià)估計(jì)辦法》公布，“地價(jià)之估計(jì)應(yīng)以分段分類(lèi)為原則。凡認(rèn)為同一地價(jià)段內(nèi)之土地應(yīng)參照人民自報(bào)之價(jià)值及現(xiàn)時(shí)至市價(jià)估定標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)?！盵15]62具體步驟為：先派地價(jià)調(diào)查員赴各區(qū)實(shí)地調(diào)查土地現(xiàn)有價(jià)值，然后參照1929年辦理土地陳報(bào)時(shí)業(yè)主自報(bào)地價(jià)，根據(jù)估價(jià)辦法，分段、分類(lèi)，擬定標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)，再交估計(jì)委員會(huì)估計(jì)，經(jīng)省政府核定后，由杭州市政府公布，以為征收地價(jià)稅的標(biāo)準(zhǔn)。[3]76898當(dāng)時(shí)上海、北平、南京等城市也都采用這種比較評(píng)定法。

杭州籌備開(kāi)征地價(jià)稅并不順利，問(wèn)題來(lái)自三個(gè)方面：第一，業(yè)主方面，“除少數(shù)業(yè)主觀(guān)望不前外，一以業(yè)主產(chǎn)權(quán)發(fā)生糾紛，一以市區(qū)發(fā)照未齊，致影響稅收?！盵16]這是地籍整理不徹底的遺留問(wèn)題。第二，執(zhí)政者方面，考慮到“地價(jià)稅既屬初辦，故于估價(jià)之初，力謀低減，且按比例征稅”。[3]76943-76944地價(jià)稅稅率定為8‰，[17]155且采取均一稅率制，不論土地肥脊及區(qū)位優(yōu)劣，均課以地值8‰的稅率。這個(gè)比率不僅低于孫中山提出的“值百抽一”，也低于1930年《土地法》所規(guī)定的：城市改良地10‰20‰，未改良地15‰30‰，荒地30‰100‰。[18]另外，杭州市政府在“估計(jì)地價(jià)時(shí)，往往遷就人民意見(jiàn)，從輕估計(jì)”。[19]75813地價(jià)估定之結(jié)果“均屬減低，比較時(shí)值買(mǎi)賣(mài)相差甚多，即在繁盛區(qū)城，每畝至多亦不過(guò)八千元”。[20]“幾僅及（地價(jià)時(shí)值）十分之三四而已，例如，清河坊等處，每畝時(shí)值均在二三百萬(wàn)以上?！盵3]76899第三，盡管有些地方地價(jià)飆升，但杭州真正能產(chǎn)生地價(jià)稅的土地仍然不多。杭州市區(qū)除了中心區(qū)域地價(jià)較高外，其余以農(nóng)地、荒地為主，而且農(nóng)地以小農(nóng)所有制為主。根據(jù)浙江大學(xué)農(nóng)學(xué)院的調(diào)查，杭州市私有土地占有情況為：自耕農(nóng)占36%（原有自耕農(nóng)20%，加半自耕農(nóng)11%，加兼業(yè)農(nóng)民全部合計(jì)為36%），佃農(nóng)45%，雇農(nóng)9%。自耕農(nóng)平均每戶(hù)占耕地面積為655畝，最多40畝，最少4畝。自兼佃農(nóng)（半自耕農(nóng)和兼業(yè)佃農(nóng)）每戶(hù)平均占有耕地127畝，最高30畝，最低6畝。佃農(nóng)每戶(hù)平均耕種土地9.0畝，最高34畝，最低15畝。總體土地占有或耕種狀況以每戶(hù)5畝至20畝的為最多，平均在10畝左右。[4]48326-48331杭州最大的地主是橫河橋許氏家族，擁有土地達(dá)六千余畝，多數(shù)是最有價(jià)值的水田和農(nóng)地。經(jīng)營(yíng)方式是劃分成小塊土地進(jìn)行出租務(wù)農(nóng)，而不是投資收效快的工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。城市土地的價(jià)值體現(xiàn)在聚集性和非農(nóng)業(yè)性上，而杭州小農(nóng)土地所有制模式只適合謀生、養(yǎng)家，無(wú)法產(chǎn)生更多價(jià)值，地價(jià)漲幅有一定限度。

受上述三個(gè)方面的影響，地價(jià)稅的開(kāi)征并未達(dá)到杭州市政府所期待的財(cái)政目的。1933年度財(cái)政總決算為1 343 49385元，地價(jià)稅從1933年6月1日開(kāi)征至年底實(shí)征127 7046元；1934年度財(cái)政總決算為1 578 94014元，地價(jià)稅實(shí)征244 11347元；1935年度財(cái)政實(shí)際總支出為1 698 34370元，地價(jià)稅實(shí)征251 26179元；1936年度財(cái)政總預(yù)算為2 333 30000元，地價(jià)稅從1936年至1937年2月底止，征收132 77306元。以上杭州市的財(cái)政數(shù)據(jù)及地價(jià)稅數(shù)據(jù)來(lái)自：杭州市檔案館：《民國(guó)時(shí)期杭州市政府檔案史料匯編》，杭州武林印刷廠(chǎng)1990年版，第209頁(yè)，第78頁(yè)。 地價(jià)稅對(duì)杭州市的財(cái)政支持力度并不大，“市庫(kù)虧短數(shù)額之加增，亦宜履霜之漸，急謀補(bǔ)救?！盵3]76944

三、土地征收與照價(jià)收買(mǎi)

對(duì)土地確權(quán)和公、私屬性的劃分，一方面保護(hù)了土地私有者的權(quán)利，一方面限制了強(qiáng)權(quán)滲入或政府權(quán)力介入引發(fā)的土地集中。在公共建設(shè)時(shí)，政府必須經(jīng)過(guò)征地法律程序?qū)⑺接型恋剞D(zhuǎn)為公有土地。孫中山在“平均地權(quán)”中提出“修道路、辟市場(chǎng)”等公益事業(yè)需用土地時(shí)，可依法給價(jià)收買(mǎi)。1928年，南京國(guó)民政府制定了《土地征收法》，擴(kuò)大了公共事業(yè)范圍：公共建筑、交通事業(yè)、商港和商埠、公共衛(wèi)生、水利、教育、慈善、國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)防安全等用地都可依法征收，還將“調(diào)劑土地之分配，以發(fā)展農(nóng)業(yè)，改良農(nóng)民生活狀況”[6]122-123的經(jīng)濟(jì)政策征地列入其中，突出私有土地的社會(huì)屬性。杭州于1927年11月22日就公布了《杭州市收用土地暫行條例》，《土地征收法》公布后，又進(jìn)行了修正，公共事業(yè)范圍僅界定為：“開(kāi)辟或改寬街道或建設(shè)市有公共場(chǎng)所?！盵21]較之南京、上海等市將城市規(guī)劃、土地重劃、區(qū)段征收、耕者有其田等列入征地范圍之內(nèi)，杭州僅是一種內(nèi)斂式的土地需求，由此也可以看出杭州“平均地權(quán)”政策貫徹得并不徹底。

征地法對(duì)私有土地進(jìn)行保護(hù)，要求使用私有土地必須進(jìn)行賠償。根據(jù)孫中山對(duì)“漲價(jià)歸公”的闡釋和《土地征收法》《土地法》的規(guī)定，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是土地登記時(shí)業(yè)主的申報(bào)地價(jià)，“被征收土地，其所有權(quán)已經(jīng)登記而未轉(zhuǎn)賣(mài)者，照申報(bào)地價(jià)額補(bǔ)償之。其已經(jīng)轉(zhuǎn)賣(mài)者，照已登記之最后賣(mài)價(jià)補(bǔ)償之”“未經(jīng)依法申報(bào)地價(jià)之土地，其應(yīng)補(bǔ)償?shù)貎r(jià)額，應(yīng)有主管地政機(jī)關(guān)估定之”。[6]176以申報(bào)價(jià)格、土地時(shí)值、估定價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行一次性買(mǎi)斷，以后土地漲價(jià)都不再與業(yè)主有任何關(guān)系，這就是“照價(jià)收買(mǎi)”和“漲價(jià)歸公”的具體實(shí)踐。

杭州市政府此時(shí)還未按照《土地法》的規(guī)定完成土地登記，在土地管治方面可供參考的地價(jià)只有估定地價(jià)。依照國(guó)家上位法的規(guī)定，征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格應(yīng)該是估定地價(jià)或土地時(shí)值。而《杭州市收用土地暫行條例》卻規(guī)定，“改寬街道所收用之土地概不給價(jià)?！薄胺查_(kāi)辟或建設(shè)市有公共場(chǎng)所應(yīng)用之土地，每平方公尺給價(jià)至多不得過(guò)五角?！薄胺彩沼猛恋兀缦倒俚馗挪唤o價(jià)，如系公共團(tuán)體所有地得依照本條例之規(guī)定給與半價(jià)?！盵21]每平方尺5角，相當(dāng)于每畝地約307元。這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)時(shí)杭州土地的市場(chǎng)價(jià)差距甚大，從1929年的陳報(bào)地價(jià)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，300元以上的土地有22 338畝。此數(shù)據(jù)是根據(jù)1929年杭州市各區(qū)陳報(bào)地價(jià)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表整理出來(lái)的，詳見(jiàn)周源久：《杭州市辦理地價(jià)稅之研究》，臺(tái)北：成文出版社1977年版，第39907-39908頁(yè)。1933年，杭州市政府估定全市土地最高價(jià)格每畝為8000元[22]45，而且新市場(chǎng)等商業(yè)中心，每畝地價(jià)實(shí)際都達(dá)百萬(wàn)以上。這種現(xiàn)象不獨(dú)在杭州出現(xiàn)，南京和上海等商業(yè)較發(fā)達(dá)的城市也同樣存在。南京市征地補(bǔ)償以土地時(shí)值為標(biāo)準(zhǔn)，“根據(jù)地段的繁華程度、交通條件、并結(jié)合調(diào)查最近兩年的地產(chǎn)交易價(jià)格或收益價(jià)格而定?！盵23]126而在補(bǔ)償時(shí)卻經(jīng)常選取非正常交易或時(shí)間久遠(yuǎn)的案例為標(biāo)準(zhǔn)，甚至人為壓低補(bǔ)償價(jià)錢(qián)。[24]上海市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不高：1929年規(guī)劃市中心區(qū)域，征地5422畝，補(bǔ)償?shù)貎r(jià)每畝最高800元，最低每畝200元；修筑中山路征地500多畝，平均每畝給價(jià)336元；擴(kuò)充龍華機(jī)場(chǎng)，征地705畝，每畝給價(jià)280700元；建造蒲淞區(qū)華漕鎮(zhèn)西集中軍訓(xùn)營(yíng)房，征地342畝，每畝給價(jià)150元。[25]而1930年的上海華界每畝平均地價(jià)為1428元，公共租界的為37 743元，法租界為27 015元。[26]32即便是華界的地價(jià)最低每畝也有304元。[23]8對(duì)財(cái)政來(lái)源有限的新生政府來(lái)講，保護(hù)土地所有權(quán)的成本不足，政治地位的突出常常使土地所有權(quán)位卑勢(shì)微。

除了《杭州市收用土地暫行條例》外，浙江省的其他單項(xiàng)法規(guī)也適用于杭州市。1929年《浙江省公路局收用土地條例》規(guī)定“收買(mǎi)土地之價(jià)由縣政府組織評(píng)價(jià)委員會(huì)分級(jí)擬定呈請(qǐng)省政府核準(zhǔn)，最高每畝不得過(guò)五十元。”[27]57-58修筑公路占用的土地有城區(qū)的，也有鄉(xiāng)間的，土地價(jià)格相差懸殊，而以每畝最高50元的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，有違公平。浙江省政府在修筑鐵路時(shí)，地價(jià)補(bǔ)償亦如此廉價(jià)：“所用地畝，均由民間收用，并不給以相當(dāng)?shù)貎r(jià)，僅就地上物件分為苗草、樹(shù)木、墳?zāi)?、房屋四?xiàng)估償所值，故當(dāng)?shù)馗餍〉刂鳎觳幻庥惺I(yè)之感，損失殊非淺鮮”。[28]18事實(shí)上，即便是低廉的補(bǔ)償金也不能按時(shí)發(fā)放。1935年9月，浙江省執(zhí)行委員會(huì)第149次會(huì)議上，有委員就指出：“查本省年來(lái)政府收用民地建筑鐵路、公路，迄未依照土地征收法發(fā)給地價(jià)?！盵29]

土地私有增加了政府實(shí)施公用建設(shè)和開(kāi)發(fā)土地的投入成本?！锻恋卣魇辗ā贰锻恋胤ā芳案鱾€(gè)城市的單項(xiàng)法規(guī)的本質(zhì)就是使低價(jià)征收土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合法化。低成本的擴(kuò)張是杭州市政府“黃金十年”城市基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展的重要原因之一。

結(jié)語(yǔ)

在杭州實(shí)施土地改革的同時(shí)，南京、上海等市也按照“平均地權(quán)”理論進(jìn)行了改革。南京是全國(guó)首善之區(qū)，市政建設(shè)頻多，在確立“平均地權(quán)”的城市土地制度中更重視征地制度的完善和實(shí)施。上海的目標(biāo)是建設(shè)國(guó)際化大都市，政府更加重視土地利用和土地規(guī)劃。杭州是省會(huì)城市，各項(xiàng)建設(shè)需要豐裕的財(cái)政進(jìn)行支持，所以把開(kāi)征地價(jià)稅放在第一位。城市的發(fā)展情況不同，決定了在土地制度改革中的側(cè)重點(diǎn)和改革路徑不同。雖然各地情形迥異，但實(shí)施效果卻相似，既沒(méi)有解決地權(quán)問(wèn)題，也未解決財(cái)政問(wèn)題。原因有三：首先，地籍整理不能完全清除前代遺留下來(lái)的復(fù)雜問(wèn)題。這種情況在“田制不立”的近代城市中都普遍存在。其次，財(cái)政匱乏影響地政實(shí)施?！暗貎r(jià)稅與他種地稅之區(qū)別，以賦稅歸宿之原理為樞紐，即以經(jīng)濟(jì)地租為歸宿，不能轉(zhuǎn)嫁他人?！盵30]9在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的杭州，完全依靠地價(jià)稅解決財(cái)政問(wèn)題，幾乎是不可能的；南京亦因財(cái)政緊張，在征地補(bǔ)償過(guò)程，視征地法規(guī)為“虛設(shè)”。上海地價(jià)之高也放大了整理土地和城市規(guī)劃的成本。再次，政局動(dòng)蕩，國(guó)家法律保障滯后。1930年《土地法》公布后，時(shí)隔6年才公布《土地法施行法》。隨后，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，農(nóng)村改為田賦征實(shí)，原在市區(qū)內(nèi)實(shí)施地價(jià)稅的農(nóng)地也一并征實(shí)，市地又恢復(fù)只征房捐的舊例?？箲?zhàn)勝利后，修改歷時(shí)十余載的《土地法》終于完成。正當(dāng)國(guó)民政府準(zhǔn)備全面推行“平均地權(quán)”的土地制度時(shí)，內(nèi)戰(zhàn)又爆發(fā)，各項(xiàng)改革無(wú)果而終?！捌骄貦?quán)”的實(shí)施是“強(qiáng)制性制度變遷”的產(chǎn)物，但在實(shí)踐中卻表現(xiàn)出定位模糊和轉(zhuǎn)換時(shí)機(jī)選擇條件不成熟的特點(diǎn)，這也是國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期的最大缺憾。

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（責(zé)任編輯：鄧澤輝）