張　藝

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046)

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我國(guó)鄉(xiāng)村治理機(jī)制存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

張藝

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046)

指出了當(dāng)前我國(guó)以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理機(jī)制普遍存在的一些問(wèn)題，包括政府非法干涉、灰色治理行為、村兩委矛盾突出以及民主選舉中的困境等，并對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的完善提出可行性建議。

鄉(xiāng)村； 鄉(xiāng)村治理； 村民自治

0　引　言

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，而農(nóng)村基層政權(quán)是國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性協(xié)調(diào)。當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制是一種從中央到地方再到基層，最后由村級(jí)組織(包括村委會(huì)和村黨支部)落實(shí)的單線垂直的行政和半行政化的治理機(jī)制[1]106。鄉(xiāng)村作為中國(guó)基層社會(huì)的微觀縮影，映射出了社會(huì)轉(zhuǎn)型期間鄉(xiāng)村治理的困境。同時(shí)，伴隨著我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)也面臨著諸多新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。要想在轉(zhuǎn)型社會(huì)中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，就需要把握全局、 統(tǒng)籌規(guī)劃，創(chuàng)新與完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制。本文通過(guò)梳理與分析當(dāng)前我國(guó)以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理機(jī)制所存在的問(wèn)題，從而為創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制的總體思路、有效形式及其未來(lái)走向提供參考。

1　基層治理法治化背景下的鄉(xiāng)村治理機(jī)制

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石，是國(guó)家權(quán)力向基層的延伸，即社會(huì)組織等多元治理主體在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)，對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)開(kāi)展的治理活動(dòng)，其目的在于推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧有序發(fā)展。鄉(xiāng)村治理的發(fā)展與變革是國(guó)家在對(duì)鄉(xiāng)村資源分配與整合的過(guò)程中，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的過(guò)程。當(dāng)前我國(guó)的鄉(xiāng)村治理機(jī)制是以村民自治為核心的。村民自治是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，廣大農(nóng)村村民通過(guò)村民委員會(huì)等基層群眾自治組織，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的形式，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)的村莊治理模式。從制度層面來(lái)說(shuō)，村民自治是通過(guò)憲法、法律所確認(rèn)的農(nóng)村村莊社區(qū)村民依法辦理自己事情的自由的法律制度，并以此確認(rèn)了村民自治權(quán)。從行為層面來(lái)說(shuō)，村民自治是村民民主行使村民自治權(quán)的活動(dòng)[2]114。自治既是目的，又是過(guò)程，還是一種手段和活動(dòng)方式[3]78-79。

黨的十八屆四中全會(huì)提出了“推進(jìn)基層治理法治化”這一要求，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。所謂基層治理法治化，就是指在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的前提下，在縣級(jí)以下(縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村、社區(qū)等)行政區(qū)域推進(jìn)依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各項(xiàng)工作納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。[4]40基層是社會(huì)的細(xì)胞和基礎(chǔ)，基層治理法治化水平的高低直接影響著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)水平。許多社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題都發(fā)自于基層，可見(jiàn)，法治的根基在基層，只有大力推進(jìn)基層治理的法治化，才能全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)法治建設(shè)的總目標(biāo)。

在鄉(xiāng)村治理中貫徹和落實(shí)基層治理法治化的要求，對(duì)于深化鄉(xiāng)村改革與發(fā)展、創(chuàng)新與完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制都具有十分重要的意義。基層治理法治化強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)基層法治隊(duì)伍的建設(shè)，要建立重心下移、力量下沉的基礎(chǔ)法治工作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、社團(tuán)章程等在整個(gè)社會(huì)治理法治化方面的作用。我國(guó)當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理在面臨新的發(fā)展機(jī)遇時(shí)也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

基層治理法治化首先要求鄉(xiāng)村治理要堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進(jìn)?；鶎狱h組織是聯(lián)系黨和群眾的重要橋梁，也是保障村民自治組織的支撐力量，因此要充分發(fā)揮基層黨組織在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用，鞏固黨在基層的執(zhí)政根基，把基層治理法治化落在實(shí)處。其次，基層治理法治化要求依法約束公權(quán)力?；鶎诱?quán)機(jī)關(guān)是地方政權(quán)機(jī)關(guān)的最低層級(jí)，直接面對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的數(shù)億農(nóng)民，事關(guān)基層人民群眾的福祉，必須遵循依法行政原則，法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為。最后，基層治理法治化還要求擴(kuò)大基層民主。村民自治基本確立了以民主為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，還應(yīng)進(jìn)一步健全基層民主治理工作機(jī)制，調(diào)動(dòng)廣大基層群眾治理鄉(xiāng)村的積極性，提高其公民權(quán)力意識(shí)和民主參與意識(shí)，同時(shí)健全村級(jí)組織的民主監(jiān)督制度，使民主治理方式在鄉(xiāng)村地區(qū)有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

2　我國(guó)鄉(xiāng)村治理中存在的問(wèn)題

2.1政府非法干涉

根據(jù)《憲法》第111條第1款規(guī)定，村民委員會(huì)和基層人民政府之間的關(guān)系由法律規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第5條第1款規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，同時(shí)禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，并在該條第2款規(guī)定村民委員會(huì)協(xié)助基層人民政府開(kāi)展工作。從這些法律規(guī)定來(lái)看，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)尊重鄉(xiāng)村治理中村民自治的權(quán)限，不得對(duì)其進(jìn)行非法干涉。另一方面，村委會(huì)在擁有自治權(quán)的同時(shí)仍然具有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的義務(wù)?；鶎尤嗣裾痛逦瘯?huì)應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)相互獨(dú)立的主體。

然而在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往超越法定權(quán)限，對(duì)鄉(xiāng)村的自治事項(xiàng)過(guò)分干預(yù)。突出表現(xiàn)為操縱和控制村委會(huì)選舉、隨意撤換村委會(huì)干部、直接插手村務(wù)管理等。由于當(dāng)前村民自治中的民主機(jī)制還不夠健全，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很大程度上擺脫了村民的監(jiān)督，成為單純對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的官僚機(jī)構(gòu)。處于弱勢(shì)地位的村民無(wú)法聚合形成可以制衡公共權(quán)力的整體力量，因而也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以指導(dǎo)之名行領(lǐng)導(dǎo)之實(shí)的違法行政提供了暢行的條件。除此之外，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村莊內(nèi)部的公共事務(wù)和公益事業(yè)，剝奪和限制村民自治組織的管理權(quán)，此類事件多發(fā)生在村級(jí)財(cái)務(wù)管理領(lǐng)域。甚至有鄉(xiāng)村在上級(jí)政府部門的要求下，建立與政府機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把很多行政事務(wù)交由村委會(huì)去完成，使村委會(huì)成為基層政權(quán)的末梢。

上述做法都與相關(guān)的憲法和法律規(guī)定相悖。總體而言，它不是基于社會(huì)、基于內(nèi)生動(dòng)力的鄉(xiāng)村治理，而只是一種短期的治理行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為身處鄉(xiāng)村的行政主體，有特定的權(quán)限范圍，根據(jù)依法行政原則，必須嚴(yán)格遵守法定權(quán)限，在法律授權(quán)的范圍之內(nèi)實(shí)施行政管理行為。

2.2灰色治理行為

鄉(xiāng)村灰色勢(shì)力是游離于正規(guī)的社會(huì)控制力量之外，但又能對(duì)農(nóng)村的社會(huì)秩序產(chǎn)生重大影響的社會(huì)勢(shì)力群體[5]65。主要包括傳統(tǒng)的宗族勢(shì)力、發(fā)展迅速的黑惡勢(shì)力以及非法的宗教勢(shì)力等，他們通常具有分散性、隱蔽性和暴力、威脅的能力。他們既不按正常的社會(huì)方式謀生，也不像黑社會(huì)那樣公然通過(guò)嚴(yán)密的組織危害社會(huì)，而是用灰色的手段謀取灰色利益，從而深刻地影響著鄉(xiāng)村各種社會(huì)關(guān)系、支配鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，并因此構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的一種“基礎(chǔ)”，這正是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的軟肋。[6]142鄉(xiāng)村灰色勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)村治理的干擾和介入，引發(fā)了社會(huì)治理行為的灰色化現(xiàn)象。

灰色勢(shì)力在鄉(xiāng)村不斷蔓延的根本原因，主要是基于其對(duì)某種利益的追求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時(shí)會(huì)利用鄉(xiāng)村里的社會(huì)強(qiáng)人、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人，甚至地痞無(wú)賴和刑滿釋放的人員，成立臨時(shí)的機(jī)構(gòu)從事鄉(xiāng)村的治理和管理行為。典型的灰色經(jīng)濟(jì)方式，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往會(huì)與鄉(xiāng)村灰色勢(shì)力“合作”，借助灰色勢(shì)力在暗處提供各種線索的能力來(lái)增加財(cái)政收入，或?qū)嵤艛嗍袌?chǎng)、強(qiáng)買強(qiáng)賣等行為。一些政府官員甚至憑借鄉(xiāng)村灰色勢(shì)力在人力、財(cái)力、物力方面的優(yōu)勢(shì)地位來(lái)開(kāi)展難辦的工作。由于二者間存在著利益的交換，一旦灰色勢(shì)力完成了特定的灰色治理行為，鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就要給他們相應(yīng)的利益回報(bào)。這些灰色勢(shì)力通過(guò)在建立集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)改制、征地補(bǔ)償、拆遷等方面獲得利益，堂而皇之地存在于鄉(xiāng)村中的各個(gè)領(lǐng)域。

灰色勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和村級(jí)政權(quán)的滲透，嚴(yán)重干擾了基層民主政治建設(shè)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)鄉(xiāng)村治理以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。如此一來(lái)，村民自治的初衷被嚴(yán)重扭曲，村民的自治意識(shí)愈加弱化，鄉(xiāng)村建設(shè)因此長(zhǎng)期得不到真正落實(shí)。如何遏制鄉(xiāng)村灰色勢(shì)力的蔓延已經(jīng)成為了鄉(xiāng)村治理中不可回避、亟待解決的問(wèn)題。

2.3村兩委矛盾突出

政府采購(gòu)管理專業(yè)的人員，首先應(yīng)該具備較高的思想、品行要求，要做好服務(wù)工作。這對(duì)專業(yè)學(xué)生的思想素質(zhì)提出了一定的要求，尤其是新的發(fā)展時(shí)期，學(xué)生受到多種思想文化的影響，自身的服務(wù)意識(shí)比較淡薄，該專業(yè)要求人員能貫徹執(zhí)行黨的方針要求，并具有強(qiáng)烈的社會(huì)服務(wù)意識(shí)，遵紀(jì)守法，為民服務(wù)，在工作中能以身作則，按照具體的工作規(guī)范，抵制不良風(fēng)氣的影響，做好本職工作。

“村兩委”指的是村民委員會(huì)和村黨支部委員會(huì)，二者共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理權(quán)威的多元結(jié)構(gòu)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第4條的規(guī)定，基層黨組織應(yīng)當(dāng)通過(guò)其領(lǐng)導(dǎo)作用來(lái)支持和保障村民自治。而村民自治權(quán)的行使，必須要通過(guò)村民委員會(huì)這一紐帶來(lái)實(shí)現(xiàn)村務(wù)管理。村委會(huì)的主要職能就是在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，依法落實(shí)村民自治的各項(xiàng)具體事務(wù)。但是在實(shí)踐中，“村兩委”之間往往工作關(guān)系不協(xié)調(diào)，甚至產(chǎn)生難以調(diào)和的矛盾。其實(shí)質(zhì)是村委會(huì)和黨支部相互爭(zhēng)奪鄉(xiāng)村事務(wù)的管理權(quán)、決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

“村兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的原因是多方面的。村委會(huì)與村黨支部之間的矛盾源自雙方具有不同的權(quán)力來(lái)源。村黨支部對(duì)村莊的控制地位來(lái)自上級(jí)授權(quán)，而村委會(huì)的權(quán)力則來(lái)自全體村民。[7]73這種鄉(xiāng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)之所以引發(fā)了“村兩委”關(guān)系的緊張與失衡，其原因如下：首先，授權(quán)機(jī)制的不同會(huì)導(dǎo)致“村兩委”行為方式和行動(dòng)邏輯上的差異。自上而下的授權(quán)機(jī)制決定了村黨支部通常習(xí)慣于站在國(guó)家立場(chǎng)上考慮問(wèn)題，而通過(guò)村民民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)則更多地以村民利益為重。其次，村黨支部與村委會(huì)等其他鄉(xiāng)村自治組織之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而非決策與執(zhí)行的關(guān)系?，F(xiàn)行法律對(duì)“村兩委”職權(quán)劃分的規(guī)定過(guò)于原則化，相應(yīng)制度也不夠規(guī)范，可操作性不強(qiáng)，未能明晰村黨支部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村委會(huì)自治權(quán)的范圍和邊界。相反，“村兩委”的權(quán)限交叉重疊不利于雙方開(kāi)展各自工作，遇到具體問(wèn)題時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。

雖然鄉(xiāng)村治理的多元結(jié)構(gòu)具有合法性，但“兩委”在鄉(xiāng)村治理中的行為方式可能存在一定差異，在通常情況下，鄉(xiāng)村的公共意志只能通過(guò)一個(gè)權(quán)力中心對(duì)外表達(dá)。一些鄉(xiāng)村的村黨支部為了維護(hù)與強(qiáng)化自身領(lǐng)導(dǎo)地位，想方設(shè)法抵制村民自治，獨(dú)霸鄉(xiāng)村公共資源?！按鍍晌敝g的矛盾和沖突長(zhǎng)期未能化解，一方面會(huì)損害村委會(huì)和村黨支部的權(quán)威形象，打擊廣大村民參與村民自治的積極性，另一方面也將削弱村民自治本應(yīng)具有的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的監(jiān)督與制約功能，最終勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)停滯不前。

2.4民主選舉中的困境

《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生。村委會(huì)的民主選舉是體現(xiàn)鄉(xiāng)村自治民主性特征的典型代表，但也暴露出明顯的問(wèn)題。其中比較典型的表現(xiàn)為以下幾種。

第一，選舉程序不規(guī)范。許多鄉(xiāng)村都沒(méi)有按照村委會(huì)組織法和各地方的實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則開(kāi)展選舉活動(dòng)，村委會(huì)選舉的宣傳滯后或者流于形式，廣大村民對(duì)選舉程序了解甚少。選民登記工作不規(guī)范，隨意剝奪村民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對(duì)選民資格附加條件的情況普遍存在?；蛘卟徽匍_(kāi)選舉大會(huì)，以流動(dòng)投票箱的形式暗中操作，在填票、投票、唱票等環(huán)節(jié)造假、舞弊。

第二，賄選現(xiàn)象普遍。賄選是指用金錢或其他物質(zhì)利益收買選舉工作中的相關(guān)人員，使其在選舉中進(jìn)行舞弊活動(dòng)以符合自己的意愿。賄選中通常存在著權(quán)力與利益的交換，是村委會(huì)選舉中具有極大危害性的行為，常見(jiàn)的是為了能夠順利被選為村委會(huì)成員，賄選人會(huì)用金錢或物質(zhì)性利益來(lái)獲得選票。賄選中也可能存在著其他不法行為，比如賄選人雇傭當(dāng)?shù)氐暮趷簞?shì)力威逼、恐嚇村民按其意愿投票，以此達(dá)到操縱選舉工作的目的。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過(guò)分干預(yù)。目前我國(guó)壓力型的行政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)村委會(huì)選舉的源頭。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要官員的候選人基本上處于上級(jí)組織部門的掌控之中，上級(jí)組織通常會(huì)通過(guò)一定的方式來(lái)保證組織認(rèn)可的候選人順利當(dāng)選?；蛘咴诤蜻x人的提名上極力體現(xiàn)村黨支部的意愿，為實(shí)現(xiàn)組織意圖往往通過(guò)“引導(dǎo)”村民使上級(jí)中意的人當(dāng)選。由此一來(lái)，經(jīng)過(guò)“民主選舉”產(chǎn)生的村委會(huì)表面上是為村民提供公共服務(wù)的組織，而實(shí)際上卻成為村民的主宰者。

第四，選民中弱勢(shì)群體的選舉權(quán)得不到保障。村委會(huì)選舉中的弱勢(shì)群體主要是指婦女和流動(dòng)人口，其中流動(dòng)人口又包括外來(lái)人口和外出人口。弱勢(shì)群體在資源、競(jìng)爭(zhēng)與分配中處于不利態(tài)勢(shì)，并且長(zhǎng)期處于分散狀態(tài)，不能形成勢(shì)力團(tuán)體。人口流動(dòng)使選民資格認(rèn)定問(wèn)題、委托選舉問(wèn)題逐漸凸顯。

3　鄉(xiāng)村治理機(jī)制的完善

3.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的重新定位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的地方行政建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家按基層地方行政建制設(shè)置的基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政法治化是我國(guó)鄉(xiāng)村走向現(xiàn)代化的必然選擇，也是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理機(jī)制改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中對(duì)鄉(xiāng)村自治事項(xiàng)過(guò)分干預(yù)，是妨礙和制約基層民主發(fā)展的重要因素，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色重新定位，這也是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革的前提和基礎(chǔ)。

從國(guó)家的角度而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充當(dāng)維護(hù)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定、協(xié)助國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村管理的角色。從鄉(xiāng)村的角度而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著介于國(guó)家與社會(huì)中間人的角色。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是二者間的平衡器，對(duì)于調(diào)節(jié)國(guó)家與基層之間的關(guān)系具有不可忽視的作用。在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)以村民為中心，以化解矛盾、滿足村民需求為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分認(rèn)識(shí)自身的服務(wù)職責(zé)，發(fā)揮公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)其由“管理型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，達(dá)到政治角色和服務(wù)角色的平衡。

轉(zhuǎn)變政府職能的目的是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單一的行政管理職能轉(zhuǎn)化成為鄉(xiāng)村治理提供有效服務(wù)的職能。目前我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本構(gòu)成主要是國(guó)家、地方和基層政府、村級(jí)組織，即三位一體結(jié)構(gòu)。它不僅不利于在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中調(diào)動(dòng)多方面資源，而且也因?yàn)橹卫頇?quán)力的過(guò)于集中，影響治理的過(guò)程與實(shí)際效果。因此，創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制進(jìn)行機(jī)制改革，在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中廣泛引入社會(huì)力量，其中包括市場(chǎng)的力量。[1]106在發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用的同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，分散政府過(guò)于集中的權(quán)力，建立以市場(chǎng)為依據(jù)的治理機(jī)制。同時(shí)要理順與基層自治組織的關(guān)系，變“領(lǐng)導(dǎo)”為“指導(dǎo)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)在鄉(xiāng)村治理的框架下相互作用，但又各司其職。村委會(huì)是村民進(jìn)行自治的組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)直接管理屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，只有這樣才能消解村民自治制度與壓力型地方行政體制間的不兼容問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)公共權(quán)力的行使必須做到有所為、有所不為。對(duì)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的要積極作為，但不能濫用權(quán)力，必須按照一定的程序和規(guī)則。這也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和官員們具備法治意識(shí)和法治思維，善于運(yùn)用法治意識(shí)和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定。

3.2健全充滿活力的村民自治制度

制度失靈一般有兩種情況。一是制度自身有缺陷或規(guī)則、程序和方法不完善。二是看起來(lái)似乎美好的制度，但在現(xiàn)實(shí)中卻不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。村民自治的制度失靈，其癥結(jié)就在于制度缺陷和制度無(wú)效的雙重制約。[8]48針對(duì)目前我國(guó)村民自治中存在的灰色治理行為、“村兩委”矛盾以及選舉困境等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面完善村民自治制度，健全村級(jí)民主治理機(jī)制。

首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。在鄉(xiāng)村處于急劇變革的治理過(guò)程中，要遏制灰色勢(shì)力的擴(kuò)張，就必須強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層政權(quán)的權(quán)威地位，促進(jìn)基層政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村的依法管理。對(duì)鄉(xiāng)村干部的行為要進(jìn)行有效監(jiān)督和約束，并加大對(duì)其工作懈怠、消極履行職責(zé)的懲罰，從而保障其嚴(yán)格依法行政。同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)村治安管理，為閑置人員、刑滿釋放人員等創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，完善失業(yè)保障制度，從源頭上控制灰色勢(shì)力的滋生。努力提高村民的自治意識(shí)和法治意識(shí)，幫助村民形成與灰色勢(shì)力抗衡的集體力量，擠壓鄉(xiāng)村灰色勢(shì)力的生存空間，減少其對(duì)鄉(xiāng)村治理的不法侵害。

其次，應(yīng)當(dāng)有效協(xié)調(diào)村委會(huì)與村黨支部委員會(huì)的關(guān)系。無(wú)論是從制度層面，還是從現(xiàn)實(shí)需要的角度看，村民自治制度只有在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下才能規(guī)范運(yùn)行。而要有效協(xié)調(diào)村民自治組織與村黨支部委員會(huì)的關(guān)系：一方面要合理劃分村委會(huì)與村黨支部委員會(huì)的職權(quán)范圍，通過(guò)明確“村兩委”的職能分工來(lái)保證村委會(huì)依法獨(dú)立自主地引導(dǎo)村民行使自治權(quán)；另一方面要改進(jìn)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式，在鞏固村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，盡可能地支持和幫助村民自治組織獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)。使這兩個(gè)性質(zhì)不同的組織能夠各自發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值功能，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中“村兩委”協(xié)調(diào)運(yùn)行的理想狀態(tài)。

最后，應(yīng)當(dāng)規(guī)范鄉(xiāng)村民主選舉制度。民主選舉是村民自治的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有民主選舉，就不可能有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。因此鄉(xiāng)村應(yīng)嚴(yán)格依照《村委會(huì)組織法》中對(duì)選舉規(guī)定的程序開(kāi)展選舉工作，杜絕賄選行為以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違法干涉，并構(gòu)建村民選舉糾紛解決機(jī)制，保障村民的切實(shí)利益。除此之外，有學(xué)者認(rèn)為，各級(jí)黨委和政府在推進(jìn)鄉(xiāng)村民主過(guò)程中，普遍存在重選舉而輕治理的現(xiàn)象。這種“無(wú)為而治”很容易造成村官的恣意妄為、村治癱瘓和農(nóng)村社會(huì)的失序。因此，村民自治還應(yīng)當(dāng)從專注選舉轉(zhuǎn)向推進(jìn)治理。[9]47

3.3推進(jìn)多元互助的鄉(xiāng)村治理模式

鄉(xiāng)村治理與國(guó)家治理有機(jī)聯(lián)系、密切相關(guān)，二者是局部與全局的關(guān)系，所以在全面依法治國(guó)和整個(gè)國(guó)家的治理水平?jīng)]有達(dá)到一定程度和高度的時(shí)候，期待某個(gè)區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村治理水平迅速提高幾乎是不現(xiàn)實(shí)的。村民自治從一定程度上體現(xiàn)了社會(huì)和國(guó)家之間的關(guān)系。村民自治屬于基層社會(huì)的社區(qū)自治，是社會(huì)自治的一個(gè)組成部分，是相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家的自治系統(tǒng)，不是國(guó)家機(jī)器的組成部分。[2]114因此，鄉(xiāng)村治理建設(shè)需要國(guó)家與社會(huì)合作治理，而國(guó)家應(yīng)盡可能地向社會(huì)放權(quán)，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理保持一定的限度，使鄉(xiāng)村能夠激發(fā)出最大活力從而實(shí)施自治。

在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，自治也并不是孤立的，自治需要在與他治的融合中尋求空間。國(guó)家治理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，要求村民自治應(yīng)當(dāng)是一個(gè)內(nèi)容豐富的體系及與鄉(xiāng)村治理相適應(yīng)的制度模式。目前我國(guó)鄉(xiāng)村治理中的社會(huì)組織不發(fā)達(dá)，在社會(huì)建設(shè)方面較為滯后，社會(huì)組織在鄉(xiāng)村自治中作為一個(gè)重要中介沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，這將在一定程度上影響我國(guó)基層治理法治化的進(jìn)程。

促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展，首先應(yīng)在農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)制度設(shè)計(jì)中充分體現(xiàn)有利于政府職能轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、農(nóng)村社區(qū)由行政化走向民主化和自治化等基本理念。其次再?gòu)纳鐓^(qū)建設(shè)的基本操作單位、社區(qū)公共服務(wù)體系、社區(qū)民主協(xié)商決策機(jī)制等幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)切入，研究農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治協(xié)調(diào)發(fā)展的具體對(duì)策。[10]54為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新，并將其與既有的村民自治制度有效銜接，一些地方作出了制度性應(yīng)變。例如寧波市普遍建立了整合化的村級(jí)公共服務(wù)組織平臺(tái)——村級(jí)“社區(qū)服務(wù)中心”，著眼于與村域群眾生活息息相關(guān)的事項(xiàng)，廣泛開(kāi)展各種類型各種形式的便民利民服務(wù)，并創(chuàng)設(shè)村級(jí)“社區(qū)和諧促進(jìn)會(huì)”和“外來(lái)農(nóng)民工黨支部”，以彌補(bǔ)村委會(huì)體制在管理和公共服務(wù)上都難以覆蓋外來(lái)務(wù)工人員新群體的缺陷。

總而言之，村民自治充分體現(xiàn)了多元互動(dòng)、民主協(xié)商的特質(zhì)，這不僅是鄉(xiāng)村治理機(jī)制的內(nèi)在要求，也將逐漸演化成我國(guó)鄉(xiāng)村公共生活方式以及鄉(xiāng)村自治主體應(yīng)當(dāng)自覺(jué)遵循的行為習(xí)慣。鄉(xiāng)村自治的核心是建立以村民自治組織為中心，集合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、中介組織以及村民為一體的一種多元互助、民主協(xié)商的治理機(jī)制，整合鄉(xiāng)村各方資源，凝聚多種治理主體的力量，使不同治理主體之間能夠在信息互通共享的基礎(chǔ)上互相扶持、互相服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的合理配置。

[1]陸益龍.鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新：現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、主要問(wèn)題與實(shí)現(xiàn)路徑[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2015(5).

[2]張景峰.對(duì)村民自治概念的法學(xué)分析[J].社會(huì)主義研究，2003(4).

[3]何澤中.村民自治概念辨析[J].法學(xué)評(píng)論，2001(1).

[4]王增杰.推進(jìn)基層治理法治化的思考[J].中共山西省直機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)，2015(1).

[5]師索，楊浩.新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村灰色勢(shì)力的治理對(duì)策探析[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009(4).

[6]陳柏峰，童磊明.鄉(xiāng)村治理的軟肋：灰色勢(shì)力[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009(4).

[7]劉明興，孫昕.村民自治背景下的“兩委”分工問(wèn)題分析[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2009(5).

[8]陳剩勇.村民自治何去何從：對(duì)中國(guó)農(nóng)村基層民主發(fā)展現(xiàn)狀的觀察和思考[J].學(xué)術(shù)界，2009(1).

[9]高靈芝.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治[J].山東社會(huì)科學(xué)，2010(6).

[10] 李勇華.農(nóng)村基層社會(huì)管理創(chuàng)新與村民自治制度的內(nèi)洽性研究[J].東南學(xué)術(shù)，2012(2).

(責(zé)任編輯張亙稼)

Analyses on the Problems of Rural Governance Mechanism in Our Country and the Countermeasures

ZHANG Yi

(Law School,Nangjing University of Finance and Economics,Nanjing,Jiangsu,210046,China)

This paper firstly points out that there are some problems generally existing in the rural governance mechanism with the core of villager autonomy in current China,including the government illegal interference,gray governance behavior and the contradiction between two village committees and the difficulties in the democratic election,and then puts forward feasible suggestions for the perfection of rural governance mechanism in our country.

ruralareas;rural governance;villagers' autonomy

2016-05-16

張藝，女，湖北松滋人，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向:憲法學(xué)與行政法學(xué)。

2015年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(15AZD009)。

D911.8

A

1008-5645(2016)04-0081-06