邵 忠 祥，范 涌 峰，宋 乃 慶，凌 琳

(西南大學(xué) 基礎(chǔ)教育研究中心，重慶市 400715)

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農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃政策執(zhí)行的影響因素與對策建議

邵 忠 祥，范 涌 峰，宋 乃 慶，凌 琳

(西南大學(xué) 基礎(chǔ)教育研究中心，重慶市 400715)

《關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的意見》是改善農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)狀況，提高農(nóng)村學(xué)生健康水平，加快農(nóng)村教育發(fā)展，促進(jìn)教育公平和落實黨的德智體美全面發(fā)展教育方針的重要舉措和政策。由于諸多因素的影響，使政策執(zhí)行效果還不盡如人意。為此，從該政策自身因素、執(zhí)行主體因素、目標(biāo)群體因素、政策運行機制因素、政策資源因素進(jìn)行了調(diào)查研究，并提出相應(yīng)的對策建議：建立政策訴求表達(dá)機制，促進(jìn)政策目標(biāo)實現(xiàn)；加強政策執(zhí)行隊伍培訓(xùn)，提高基層政策執(zhí)行者的素質(zhì)；加強政策宣傳，提高目標(biāo)群體對政策的認(rèn)識水平；健全政策實施的約束、監(jiān)督與激勵機制，提高政策執(zhí)行效果；明確各級政府財政投入比例，確保政策執(zhí)行經(jīng)費。

農(nóng)村義務(wù)教育；營養(yǎng)改善計劃；政策執(zhí)行；影響因素；對策建議

一、引 言

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出要“提倡合理膳食，改善學(xué)生營養(yǎng)狀況，提高貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)水平”。為了貫徹落實《綱要》精神，加快農(nóng)村教育發(fā)展，促進(jìn)教育公平，落實好黨的德智體美全面發(fā)展的教育方針，2011年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的意見》(國辦發(fā)[2011]54號，以下簡稱《營養(yǎng)改善計劃》)頒布實施。該計劃自2011年實施以來，已取得了一定的成效，監(jiān)測結(jié)果表明，以前不能保證每天吃3餐飯的學(xué)生比例從2012年度的10.4%下降到2013年度的7.1%；早、午餐或晚餐“總吃不飽”的比例從2012年度的3.8%～7.0%下降到2013年度的3.3%～6.6%。貧血方面，監(jiān)測結(jié)果顯示，2013年度男、女生的貧血率比2012年度的16.8%和17.2%分別下降了2.4和1.8個百分點，其中，西部小學(xué)男、女生分別下降3.3和3.9個百分點，初中男、女生下降1.9～2.6個百分點[1]。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行過程中也存在不少的問題，如營養(yǎng)餐中毒、資金被套用、公用經(jīng)費被擠占、影響教師的正常工作等問題。

政策執(zhí)行是影響政策目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著名政策學(xué)者艾利森認(rèn)為：“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”[2]260。因此，有必要調(diào)查分析《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行過程中的影響因素，并提出相應(yīng)的對策建議，這對于鞏固《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行的成效，解決《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行過程中存在的突出問題，確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實意義。

二、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

政策執(zhí)行研究的熱潮興起于20世紀(jì)70年代的美國。其標(biāo)志是1973年的杰弗里.普瑞斯曼(Jeffrey Pressman)和亞倫.韋達(dá)夫斯基(Aaron Widavsky)對美國聯(lián)邦政府的“奧克蘭計劃”項目所進(jìn)行的追蹤研究，研究最終成果寫成了《執(zhí)行》一書。研究結(jié)果表明，該項目實施沒有取得預(yù)期結(jié)果的原因在于執(zhí)行的方式出了問題，政府關(guān)注的是政策的制定，對政策的執(zhí)行過程關(guān)注不足，從此引發(fā)了政策研究者對政策執(zhí)行的研究，并掀起了一場聲勢浩大的“政策執(zhí)行”運動。T.B史密斯(T.Bsmith)在其《政策執(zhí)行過程》中認(rèn)為，影響政策執(zhí)行的因素主要包括四個變量，即理想化的政策、政策執(zhí)行機關(guān)、政策的目標(biāo)群體、政策文化環(huán)境因素[3]。M.麥克拉夫林(M.MClanghin)認(rèn)為，政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者與受影響者在一定環(huán)境影響下，目標(biāo)和手段之間相互調(diào)適的過程，這種相互之間的調(diào)適程度越高，執(zhí)行的效果越好[4]。C.霍恩(C.E.Van Horn)和D.米特(D.S.Meter)認(rèn)為，影響政策執(zhí)行既有系統(tǒng)本身因素，也有系統(tǒng)環(huán)境因素。一個合理有效的政策執(zhí)行須要重視五個主要變量：政策的價值訴求、政策資源、執(zhí)行者屬性、執(zhí)行方式及系統(tǒng)環(huán)境[5]。D.梅茲曼尼安(D.A.Mazmanian)和P.薩巴蒂爾(P.Sabatier)把影響政策執(zhí)行的因素分為三個大類，一是問題的可解決性；二是政策自身的規(guī)制能力；三是政策以外的變量[6]。由此可以認(rèn)為，公共政策執(zhí)行過程中的影響因素主要體現(xiàn)在政策自身因素、執(zhí)行主體因素、目標(biāo)群體因素、政策資源因素、政策運行機制因素等幾個方面。

《營養(yǎng)改善計劃》政策的實施，引起國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。已有相關(guān)研究主要體現(xiàn)在如下方面：一是對《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行過程中存在的相關(guān)問題進(jìn)行探析，例如宋乃慶等人認(rèn)為，《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行中存在的主要問題體現(xiàn)在缺少營養(yǎng)專業(yè)指導(dǎo)人員、食堂招聘工人有難度、公用經(jīng)費被擠占、食品和資金存在安全隱患等[7]；馬文起的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，《營養(yǎng)改善計劃》政策在執(zhí)行過程中，存在較大的浪費問題[8]。二是針對政策執(zhí)行過程中存在的問題提出對策建議。宋乃慶等人認(rèn)為，要加大投入并設(shè)立專項基金，解決食堂經(jīng)費、人員和設(shè)施等問題；加強監(jiān)督管理，確保食品安全和資金安全；同時要為片區(qū)學(xué)校配備專業(yè)營養(yǎng)人員，加強對營養(yǎng)餐的專業(yè)指導(dǎo)等[7]；程天君等人從立法的角度，認(rèn)為要著手研制《兒童營養(yǎng)法》、《學(xué)校午餐法》，同時加強多部門之間的聯(lián)合監(jiān)督[9]。童俊認(rèn)為，要有立法保障，務(wù)必對午餐計劃的各個環(huán)節(jié)都做出明確的界定和要求[10]。楊蘭等人認(rèn)為，地方財政要出資培訓(xùn)學(xué)校餐飲人員；要多管齊下，保證食品安全；地方財政要配備足夠的工勤人員[11]。綜上，國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中于《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行過程中存在和出現(xiàn)的問題，并提出相應(yīng)的對策建議，但是基于公共政策執(zhí)行的視角來分析《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行的影響因素研究成果很少，更缺少對該政策執(zhí)行的系統(tǒng)、完整研究。

要實現(xiàn)《營養(yǎng)改善計劃》的政策目標(biāo)，關(guān)鍵在于政策要得到有效執(zhí)行。為此，在借鑒國外政策執(zhí)行有關(guān)研究成果基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的問題，從政策自身因素、執(zhí)行主體因素、目標(biāo)群體因素、政策資源因素、政策運行機制因素等方面加以分析，同時提出對策建議，以期能夠促進(jìn)《營養(yǎng)改善計劃》政策的有效執(zhí)行。

三、《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行的影響因素分析

(一)政策自身因素

1.政策問題復(fù)雜

“政策問題的性質(zhì)、政策對象行為的多樣性、政策對象人數(shù)及其行為需要調(diào)適量，都直接影響到政策的有效執(zhí)行”[2]289?！稜I養(yǎng)改善計劃》政策的執(zhí)行是一個非常復(fù)雜的過程，不僅專項資金和食品安全需要全面監(jiān)管，而且食堂設(shè)施、工人聘用、食材統(tǒng)購、配送等方面的工作十分繁雜。更重要的是，實施《營養(yǎng)改善計劃》政策的學(xué)校都地處邊遠(yuǎn)貧困農(nóng)村地區(qū)，交通極為不便，食材的運輸和保鮮都非常困難，這些問題給地方政府、教育行政部門、學(xué)校的管理和監(jiān)管部門的監(jiān)管都帶來較大的困難；就政策對象人數(shù)來說，《營養(yǎng)改善計劃》政策涉及全國集中連片特殊困難地區(qū)的學(xué)生近3 000萬人，試點縣達(dá)699個(680個縣加19個建設(shè)兵團(tuán)，統(tǒng)稱699個縣)，涉及的相關(guān)部門達(dá)到15個，人數(shù)及部門之多，要做好統(tǒng)籌管理困難重重；就政策對象行為的多樣性及需要調(diào)適量來說，中小學(xué)長期以來存在片面強調(diào)分?jǐn)?shù)的傾向，部分學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師對營養(yǎng)餐在促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展過程中的重要價值的認(rèn)識不足，將其視為教學(xué)工作之外的“負(fù)擔(dān)”，不支持實施《營養(yǎng)改善計劃》政策。同時，《營養(yǎng)改善計劃》政策在執(zhí)行過程中需要有規(guī)范的食堂管理制度，涉及工勤人員的衛(wèi)生要求、食材的進(jìn)出庫登記、食品的留樣、食物的保鮮等。這需要學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師具備一定的政策管理能力和營養(yǎng)學(xué)方面的知識和技能，教師的知識技能和工作要求被提高，導(dǎo)致他們產(chǎn)生抵觸情緒?？梢娬邌栴}復(fù)雜影響政策執(zhí)行的效果。

2.政策目標(biāo)設(shè)計不具體

政策目標(biāo)反映了政策制定者的政策目的和價值追求，政策目標(biāo)在設(shè)計上是否具體、明確、清晰是政策執(zhí)行取得成功的重要因素。《營養(yǎng)改善計劃》把政策目標(biāo)定為：“進(jìn)一步改善農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)狀況，提高農(nóng)村學(xué)生健康水平，加快農(nóng)村教育發(fā)展，促進(jìn)教育公平”。其中，提高農(nóng)村學(xué)生健康水平是首要目標(biāo)，但是怎么才算是提高呢？達(dá)到什么水平才算理想？政策中并沒有明確具體的規(guī)定。調(diào)研過程中，一些教育局領(lǐng)導(dǎo)和校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，讓學(xué)生吃飽、不出任何事故是他們的目標(biāo)，至于是否達(dá)到了提高學(xué)生的營養(yǎng)水平，還不在他們的考慮范圍，這種過低的標(biāo)準(zhǔn)，很難保證農(nóng)村學(xué)生能達(dá)到較為理想的營養(yǎng)水平。同時，由于目標(biāo)不具體，給地方政府和學(xué)校在操作上帶來較大的困難，造成不同地區(qū)的政策執(zhí)行效果有較大差距。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)是通過學(xué)校食堂給學(xué)生供應(yīng)熱飯熱菜，保證營養(yǎng)餐有一定的營養(yǎng)水平；而有的地區(qū)則是直接給學(xué)生統(tǒng)一采購面包、牛奶、火腿腸等作為營養(yǎng)餐；甚至出現(xiàn)營養(yǎng)餐中毒以及貪污專項經(jīng)費的事件，從而難以達(dá)到提高學(xué)生營養(yǎng)健康水平的目標(biāo)。因此，政策目標(biāo)如何具體化，如何使學(xué)生吃飽、吃好、吃得營養(yǎng)，確保食品安全、衛(wèi)生等應(yīng)具體明確，并通過相關(guān)的制度建設(shè)使政策目標(biāo)得到有效落實，仍需要進(jìn)一步研究。

3.政策操作性不強

為了提高《營養(yǎng)改善計劃》政策的操作性，2012年，教育部聯(lián)合相關(guān)部門共同頒發(fā)了《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施細(xì)則》([2012]2號，以下簡稱《細(xì)則》)等五個較為具體的指導(dǎo)性文件。但是，面對全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相同的699個特殊困難貧困縣，這些文件規(guī)定的操作性仍顯不足，例如《細(xì)則》規(guī)定：“地方政府負(fù)責(zé)學(xué)校食堂建設(shè)及飲水、電力設(shè)施改造，廚具、餐具、清洗消毒設(shè)備配置等基礎(chǔ)條件的改善，使其達(dá)到餐飲服務(wù)許可的標(biāo)準(zhǔn)和要求”，《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃專項資金管理暫行辦法》([2012]231號)規(guī)定“供餐增加的運營成本、學(xué)校食堂聘用人員開支等費用，由地方財政負(fù)擔(dān)”。這些費用和設(shè)施到底是由省級政府承擔(dān)還是縣級政府承擔(dān)？或是各自承擔(dān)相應(yīng)的投入比例？上述問題相關(guān)文件都沒有具體規(guī)定，這給地方政府較大的自由裁量權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致《營養(yǎng)改善計劃》政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)較大的隨意性。有的省市(區(qū))實現(xiàn)全面食堂供餐，讓學(xué)生吃上熱飯熱菜，但有的省市(區(qū))卻遲遲沒有全面實現(xiàn)食堂供餐。即便是同一省市(區(qū))內(nèi)縣與縣之間的營養(yǎng)餐質(zhì)量也存在較大差距，有的縣的營養(yǎng)餐是二菜一湯，有的卻只有一菜一湯。在食堂建設(shè)方面，一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省市(區(qū))反而不及經(jīng)濟(jì)較差的省市(區(qū))。根據(jù)教育部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截止2014年2月底，西部12省市(區(qū))中，食堂建設(shè)完工面積占批復(fù)面積超過70%的省中，甘肅、貴州、青海分別達(dá)到了98.48%、100%、97.37%，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較好的重慶、陜西、四川卻分別只達(dá)到78.27%、70.04%、70.48%。中部地區(qū)的湖北、山西分別只達(dá)到76.88%和76.25%。河南、江西則只達(dá)到28.26%和33.15%[12]。

(二)政策執(zhí)行主體因素

1.政策執(zhí)行主體對政策意義與作用認(rèn)識不足

政策執(zhí)行的相關(guān)主體對政策意義與作用的正確認(rèn)識，是政策得到有效執(zhí)行的前提?！稜I養(yǎng)改善計劃》政策的執(zhí)行主體主要是地方政府、教育行政部門和學(xué)校。這些地方各級部門的相關(guān)管理者、校長、教師等對營養(yǎng)在學(xué)生成長和學(xué)習(xí)發(fā)展中的意義與作用的認(rèn)識仍顯不足?！妒澜缛藱?quán)宣言》規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)”。也就是說，獲得充足的營養(yǎng)，應(yīng)是每個人的基本權(quán)利之一。但是調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方的校長和教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)，把對貧困農(nóng)村地區(qū)學(xué)生的營養(yǎng)補助當(dāng)成了一種對農(nóng)村學(xué)生的恩賜和施舍，而沒有意識到獲得營養(yǎng)是學(xué)生的基本權(quán)利，導(dǎo)致在思想上認(rèn)識不足，執(zhí)行馬虎。

相關(guān)的研究早已表明，早期營養(yǎng)水平在很大程度上決定了兒童后期生長發(fā)育水平并影響學(xué)習(xí)效果，學(xué)生獲得健康的飲食和營養(yǎng)，是促進(jìn)學(xué)生健康成長和取得理想學(xué)習(xí)效果的重要前提。相關(guān)實驗研究顯示，營養(yǎng)不良或發(fā)育遲緩的牙買加兒童智商測驗得分比體重和身高都正常的兒童低10分，毛里求斯的營養(yǎng)不良兒童智商分?jǐn)?shù)比11歲控制組兒童低15.3分，而且營養(yǎng)狀況與攻擊性行為以及多動癥的高發(fā)率有關(guān)[13]。但是長期以來，我國基礎(chǔ)教育過于重視學(xué)生的學(xué)業(yè)成績，不少人認(rèn)為飲食、營養(yǎng)問題不是學(xué)校應(yīng)該關(guān)心的問題，甚至認(rèn)為學(xué)生的飲食營養(yǎng)不應(yīng)由學(xué)校管理，認(rèn)為實施《營養(yǎng)改善計劃》會嚴(yán)重影響到一些學(xué)校的正常教育教學(xué)活動，還有的建議取消《營養(yǎng)改善計劃》政策，這說明不少人對營養(yǎng)在學(xué)生的生長發(fā)育和學(xué)習(xí)發(fā)展中的重要性認(rèn)識不足。由于認(rèn)識上的偏差，導(dǎo)致一些政策執(zhí)行者抵觸《營養(yǎng)改善計劃》政策，并進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不佳。

2.政策執(zhí)行主體的經(jīng)濟(jì)虧損

公共選擇理論認(rèn)為，追求自身利益是每個人的傾向，即所謂的“經(jīng)濟(jì)人”本性。其代表人物詹姆斯.M.布坎南(James M.Buchanan)認(rèn)為，作為政府部門的官員、政治家，他們同樣具有“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)屬性，在政策的執(zhí)行過程中，那些能夠給他們帶來更多收益和好處的方法更受他們的青睞。特別是執(zhí)行人員的個人主義、本位主義和拜金思想，會阻礙其認(rèn)真執(zhí)行國家政策[14]，雖然“經(jīng)濟(jì)人”的觀點由西方學(xué)者提出，但“經(jīng)濟(jì)人”現(xiàn)象是全世界普遍存在的一種現(xiàn)象[15]。由于政策執(zhí)行者代表著執(zhí)行組織的整體利益，因此在政策執(zhí)行過程中難免會從組織自身的利益出發(fā)來考慮政策的實施。《營養(yǎng)改善計劃》政策在執(zhí)行過程中需要地方各級政府、學(xué)校自己付出大量經(jīng)費，即經(jīng)濟(jì)虧損，而且是一項長期的經(jīng)濟(jì)虧損，這會給地方政府、學(xué)校增加不小的財政負(fù)擔(dān)，特別是新建食堂、食堂工勤人員工資都是較大的支出。出于組織自身利益的考慮，一些地方政府、學(xué)校盡可能選擇投入小、管理方便的實施方式，這樣一方面可以節(jié)約建設(shè)食堂及招聘工勤人員的大量經(jīng)費，同時也會給相關(guān)部門及學(xué)校帶來較少的管理上的麻煩。

3.執(zhí)行主體間溝通不夠

“有效的溝通是政策執(zhí)行成功的重要條件之一”[2]293。只有有效的溝通，才能讓信息在上下級組織之間、同一級別的不同部門之間、執(zhí)行主體與目標(biāo)群體之間有效的流通，從而保證政策得到有效和高效執(zhí)行。特別是從政策目標(biāo)群體反饋上來的重要信息，必須得到有效的接收和利用，才能使政策執(zhí)行主體作出及時的調(diào)整，從而保證問題得到及時的解決?！稜I養(yǎng)改善計劃》政策的執(zhí)行過程涉及教育、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等多部門，這些部門之間的協(xié)作溝通非常重要。但是調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，《營養(yǎng)改善計劃》政策的執(zhí)行在一些地區(qū)、部門之間的溝通不夠或顯得隨意。不少學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)反映，部門之間在管理上要求經(jīng)常不一致，政出多門。同時很多部門要求學(xué)校準(zhǔn)備的各種檢查材料較多，由于一些農(nóng)村中小學(xué)，特別是村小和教學(xué)點，教師人數(shù)少，又要抽調(diào)教師負(fù)責(zé)管理，結(jié)果給這些學(xué)校的教師增加了較大的工作負(fù)擔(dān)，影響到學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量。

(三)目標(biāo)群體因素

一項公共政策要想得到有效的執(zhí)行，離不開目標(biāo)群體的理解與支持?！稜I養(yǎng)改善計劃》政策的目標(biāo)群體主要是農(nóng)村學(xué)生及其家長。如果《營養(yǎng)改善計劃》政策在執(zhí)行的過程中能得到家長的支持、認(rèn)同和有效的監(jiān)督，會對《營養(yǎng)改善計劃》政策的有效執(zhí)行起到促進(jìn)作用。同時，學(xué)生每天都在學(xué)校用餐，他們對營養(yǎng)餐有直接的體驗，征求學(xué)生的意見并做出相應(yīng)的調(diào)整，對于《營養(yǎng)改善計劃》政策的有效執(zhí)行也十分重要。但是，當(dāng)前家長、學(xué)生對《營養(yǎng)改善計劃》政策的參與度太低，原因主要源于兩個方面：其一，學(xué)校缺乏對《營養(yǎng)改善計劃》政策的正確認(rèn)識，不邀請家長參與監(jiān)督。對部分家長的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們認(rèn)為學(xué)校沒有讓他們參與《營養(yǎng)改善計劃》的監(jiān)督，他們也不了解這一政策，不理解國家頒布和實施這一政策是為了學(xué)生的健康和學(xué)習(xí)發(fā)展，在這樣的情況下，《營養(yǎng)改善計劃》政策的執(zhí)行失去了家長的意見和監(jiān)督；其二，家長缺乏參與政策執(zhí)行的意識和能力。由于實施《營養(yǎng)改善計劃》政策的地區(qū)主要是農(nóng)村貧困地區(qū)，家長總體文化水平低，長期以來形成了對國家政策的依賴，缺少參與監(jiān)督的意識?！稜I養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行缺乏學(xué)生參與主要表現(xiàn)在缺乏對學(xué)生意見的調(diào)查與征詢，這使得營養(yǎng)餐與學(xué)生實際需求之間具有較大的差距，從而使很多學(xué)生不好好吃營養(yǎng)餐，起不到提高學(xué)生營養(yǎng)水平的作用。據(jù)相關(guān)學(xué)者對河南省某縣的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，表示還想吃該縣營養(yǎng)餐的學(xué)生僅有2.6%；已經(jīng)不想吃該縣營養(yǎng)餐的學(xué)生比例高達(dá)86.8%；不吃雞蛋的學(xué)生比例達(dá)到30.7%，有19.4%的學(xué)生表示不吃面包[8]。

(四)政策運行機制因素

政策的有效執(zhí)行，必須依靠政策運行機制，其中，約束、監(jiān)督和激勵機制具有關(guān)鍵作用。目前《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行過程中，約束、監(jiān)督和激勵機制還不健全，還沒有一套有效的激勵約束和監(jiān)督機制來促進(jìn)地方政府和學(xué)校實施好這一項政策。從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，如果只強調(diào)要做好工作，而缺少相關(guān)的約束、監(jiān)督和激勵，將很難激發(fā)執(zhí)行者的工作積極性。雖然《營養(yǎng)改善計劃》及相關(guān)的配套文件中，強調(diào)要嚴(yán)格監(jiān)督管理，并規(guī)定了要發(fā)揮人大、政協(xié)、監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用及媒體、婦聯(lián)、家長等社會監(jiān)督作用，但是并沒有明確規(guī)定如果監(jiān)督不到位或不監(jiān)督，會受什么樣的處罰，承擔(dān)何種具體的責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)督力度不到位。這使得《營養(yǎng)改善計劃》政策問題頻發(fā)，尤其是各種食物中毒和營養(yǎng)改善資金被套用的事件不斷發(fā)生。2012年一年內(nèi)就有多個省市(區(qū))如貴州、云南、廣西、新疆等出現(xiàn)營養(yǎng)餐中毒事件，給學(xué)生及家長帶來了不必要的創(chuàng)傷。同時廣西等地還出現(xiàn)套用《營養(yǎng)改善計劃》專項經(jīng)費的事件，給這項惠民政策造成了不良的社會影響。調(diào)查中，部分學(xué)校的校領(lǐng)導(dǎo)反映，大宗食品的統(tǒng)一采購中，出現(xiàn)發(fā)霉、發(fā)黃大米，且統(tǒng)購價格明顯高于當(dāng)?shù)厥袌鰞r格，完全可以在本縣采購大米卻要到一百多公里的外縣采購，這些問題的存在體現(xiàn)了監(jiān)督的明顯不足。

“激勵是管理者通過某種內(nèi)部和外部的刺激，激發(fā)人的動機，使人產(chǎn)生一股內(nèi)在的動力，從而調(diào)動其積極性和創(chuàng)造力，努力朝著所期望的目標(biāo)前進(jìn)的一種管理活動”[16]。如何調(diào)動地方、學(xué)校認(rèn)真執(zhí)行《營養(yǎng)改善計劃》政策的積極性，必須建立約束、監(jiān)督和激勵機制。但是目前可操作的激勵約束和監(jiān)督措施還不夠完善。雖然《細(xì)則》中規(guī)定，“對工作組織得力、任務(wù)完成較好的，予以表彰或給予獎勵性補助”。但如何獎勵、獎勵的對象是什么？執(zhí)行效果達(dá)到何種程度可以獎勵？還沒有明確具體的獎勵措施。此種情況下，地方、學(xué)校可能會隨著時間的推延而失去執(zhí)行好《營養(yǎng)改善計劃》政策的動力。

(五)政策資源因素

“無論政策制定得多么的具體明確，如果負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的機構(gòu)和人員缺乏必要的、充足的用于政策執(zhí)行的資源，那么執(zhí)行的結(jié)果也不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)”。[2]291調(diào)查表明，《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行過程中，人、財、物等主要的政策資源明顯欠缺。根據(jù)規(guī)定，中央下?lián)芙o每名學(xué)生的3元專項經(jīng)費(2014年增加到每生4元)必須要全部吃到學(xué)生嘴里，而執(zhí)行政策帶來的相關(guān)費用，如食堂設(shè)施、工人工資、水電等，都要從縣級財政和學(xué)校的公用經(jīng)費中開支。雖然中央財政每年向貧困地區(qū)的寄宿制學(xué)校投入不少食堂建設(shè)經(jīng)費，但由于貧困地區(qū)財政投入跟不上，食堂設(shè)施等仍顯不足。據(jù)教育部副部長魯昕說，《營養(yǎng)改善計劃》政策頒布實施以來，中央財政已安排累計近300億用于試點地區(qū)學(xué)校的食堂建設(shè)，但達(dá)到食堂供餐的學(xué)校也只有65%[17]。由于經(jīng)費上的投入不足，造成一些地區(qū)學(xué)校的食堂工人不足和食堂設(shè)施缺乏，一些學(xué)生數(shù)較少的村小和教學(xué)點根本不敢用大功率的電炒鍋，因為這將會帶來較高的電費，學(xué)校公用經(jīng)費無法承擔(dān)，這些學(xué)校不得不采用木柴作為燃料，這給《營養(yǎng)改善計劃》政策的執(zhí)行帶來了較大的困難。調(diào)查中某中學(xué)校長反映，沒有實施《營養(yǎng)改善計劃》政策之前，食堂運轉(zhuǎn)產(chǎn)生的電費主要是由承包商自己承擔(dān)；現(xiàn)在食堂由學(xué)校管理后，光是電費每個月在6 000元左右，相對之前每個月1 500元左右的電費，每年要多出4～5萬元的費用，這對一個農(nóng)村中學(xué)來說是一筆較大的數(shù)目。同時由于縣級財政支付聘用工人的工資每月在1 000元左右，這個工資在當(dāng)?shù)貋碚f略顯偏低，學(xué)校為了能留住工人，還得從公用經(jīng)費中擠出部分以提高工人的工資，結(jié)果給公用經(jīng)費本來不足的農(nóng)村學(xué)校帶來了一定的經(jīng)濟(jì)困難。根據(jù)我們對全部實行食堂供餐的西部G省58所農(nóng)村中小學(xué)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，58所學(xué)校中有27所學(xué)校工勤人員的一部分工資由公用經(jīng)費支付，占被調(diào)查學(xué)校的46.6%。學(xué)校通過公用經(jīng)費給每名工勤人員最低每月支付140元，最高的每人每月支付達(dá)到800元，其中300～600元之間的學(xué)校占64.2%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)通過公用經(jīng)費給工人增加工資的比例最高。對于一些村小和教學(xué)點來說，由于能聘到的工人較少，教師還得承擔(dān)部分食堂工作任務(wù)，包括食材的采購、登記、出庫、報賬等。這對于部分教師嚴(yán)重不足的村小學(xué)和教學(xué)點來說，學(xué)校的正常教育教學(xué)工作必然會受到影響。

四、促進(jìn)《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行的對策建議

《營養(yǎng)改善計劃》政策涉及的地區(qū)廣、部門多、學(xué)生多，問題很復(fù)雜，且所涉地區(qū)屬于全國集中連片特殊困難地區(qū)，偏遠(yuǎn)而分散，交通極為不便，這給政策的有效執(zhí)行帶來了很大困難。根據(jù)政策執(zhí)行的影響因素，從本質(zhì)上提出解決以上問題的對策建議。

(一)建立政策訴求表達(dá)機制，促進(jìn)政策目標(biāo)實現(xiàn)

一項政策要取得預(yù)期的執(zhí)行效果，一個重要的因素便是政策的各方利益主體能夠充分表達(dá)自己的利益訴求。對于《營養(yǎng)改善計劃》政策的執(zhí)行來說，首先要考慮政策目標(biāo)群體即學(xué)生、家長的利益訴求，他們的需求滿足度和對政策的認(rèn)同度、滿意度，是評價《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行效果的重要指標(biāo)。因此，建立學(xué)生、家長的政策訴求表達(dá)機制，是這一政策得到有效執(zhí)行的基本前提。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多學(xué)生反映米飯是陳米、粗糙難咽、菜不干凈、味道差等問題，家長反映沒有機會參觀和監(jiān)督學(xué)校的營養(yǎng)餐，但這些問題很難反饋到管理部門那里，從而沒有起到調(diào)整執(zhí)行策略的作用。為此，可以通過問卷、訪談以及家長接待日、學(xué)生接待周等方式，了解學(xué)生、家長的所需、所想，并接受他們反映的問題，及時整理上報上級管理部門，及時解決政策執(zhí)行中存在的突出問題。

由于學(xué)校是具體的政策執(zhí)行主體，政策最終是在學(xué)校得到執(zhí)行，校領(lǐng)導(dǎo)和教師都是參與者，因此除了積極聽取學(xué)生、家長的意見外，還應(yīng)該積極聽取學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師們的意見，讓他們表達(dá)對政策執(zhí)行的具體看法。各級相關(guān)管理部門，可定期收集學(xué)校層面的具體意見，對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時的整改，對于一時解決不了的，要作出必要的解釋，并在相關(guān)媒體上公布，以得到全社會的理解和支持。

(二)加強政策執(zhí)行隊伍培訓(xùn)，提高基層政策執(zhí)行者的素質(zhì)

要使政策得到有效執(zhí)行就需要一支高水平的政策執(zhí)行隊伍。地方政府、教育行政部門和學(xué)校是《營養(yǎng)改善計劃》政策的主要執(zhí)行主體，這些部門管理者的政策執(zhí)行能力在很大程度上決定了《營養(yǎng)改善計劃》政策的執(zhí)行效果。因此，必須提高這些政策執(zhí)行者的政策水平，讓他們認(rèn)識到營養(yǎng)對于學(xué)生成長、國家未來、實現(xiàn)教育公平等方面的重要意義與作用。要加強對基層政策執(zhí)行人員尤其是校長的政策執(zhí)行能力培訓(xùn)。校長是《營養(yǎng)改善計劃》政策的具體執(zhí)行者，校長的政策執(zhí)行能力在一定程度上決定了《營養(yǎng)改善計劃》政策的最終成效。因此要經(jīng)常性地對校長和學(xué)校相關(guān)管理人員進(jìn)行相關(guān)政策內(nèi)容、政策精神、學(xué)生信息化管理能力等方面的培訓(xùn)，不斷增強校長和有關(guān)管理人員的政策業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策解讀能力，從而為《營養(yǎng)改善計劃》政策的執(zhí)行提供有力保障。

在加強工作隊伍建設(shè)方面，要自上而下設(shè)立專業(yè)的《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行管理機構(gòu)。從調(diào)查的情況來看，省縣兩級都設(shè)立了營養(yǎng)改善計劃辦公室(簡稱營養(yǎng)辦)，目前有必要對各級營養(yǎng)辦公室的權(quán)利、職能、人員配置及經(jīng)費保障進(jìn)行清晰界定，實行定崗、定員、定編，強化管理的專業(yè)性。針對各級營養(yǎng)辦缺少營養(yǎng)專業(yè)人員的現(xiàn)實，建議聘請營養(yǎng)學(xué)或相關(guān)專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生擔(dān)任各級營養(yǎng)辦公室的管理人員，發(fā)揮他們在營養(yǎng)食譜的制作和管理上的專業(yè)才能，保證營養(yǎng)餐的營養(yǎng)均衡，從而起到提高農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)水平的作用。

(三)加強政策宣傳，提高目標(biāo)群體對政策的認(rèn)識水平

政策的宣傳與解釋是政策執(zhí)行過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。政策在執(zhí)行的過程中，需要得到各方面的支持，特別是來自目標(biāo)群體的支持和理解。因此“要通過各種有影響力的渠道和方式，向政策執(zhí)行人員，目標(biāo)群體和社會各方面宣傳政策的目標(biāo)、內(nèi)容、要求及政策的合法性、必要性和意義，以取得他們對政策的理解、認(rèn)同和支持，減少對政策的誤解和抵觸行為”[18]。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對《營養(yǎng)改善計劃》政策的宣傳方式主要是通過墻報、班會課等方式對在校學(xué)生進(jìn)行宣傳，目標(biāo)群體過于單一。很多家長對政策的內(nèi)容、精神、要求等了解甚少，地方各大媒體也很少關(guān)注這一政策的執(zhí)行效果。只有學(xué)生家長、校長、教師及社會理解了政策的相關(guān)精神，提高了政策認(rèn)知水平，才更加支持政府的政策。因此，學(xué)校可通過家長學(xué)校、網(wǎng)絡(luò)等形式給家長講解和宣傳政策精神，讓家長多方面深入了解政策內(nèi)涵，提高家長對政策的認(rèn)識水平；各級政府、教育行政部門可通過當(dāng)?shù)氐碾娨?、報紙等媒體多角度宣傳《營養(yǎng)改善計劃》政策，從而逐漸形成全社會都理解和支持《營養(yǎng)改善計劃》政策的良好氛圍；與此同時，學(xué)校應(yīng)做好飲食健康教育、感恩教育，教育學(xué)生節(jié)約糧食，養(yǎng)成不偏食不挑食的良好習(xí)慣，從而使《營養(yǎng)改善計劃》政策的執(zhí)行取得較好的預(yù)期效果。

(四)健全政策實施的約束、監(jiān)督與激勵機制，提高政策執(zhí)行效果

健全的約束、監(jiān)督和激勵機制是一項政策得到有效實施的內(nèi)在要求。政策在執(zhí)行的過程中容易流于形式的主要原因在于缺乏約束、監(jiān)督和激勵，從而形成所謂的“上有政策，下有對策”。因此《營養(yǎng)改善計劃》政策的執(zhí)行一定要納入各方監(jiān)督的范圍，發(fā)揮好各種監(jiān)督功能?？砂选稜I養(yǎng)改善計劃》政策的執(zhí)行情況納入專項教育督導(dǎo)的范圍，確保資金安全和食品安全，具體監(jiān)督好大宗食品的公開招標(biāo)、統(tǒng)一采購的各個環(huán)節(jié)等。對招標(biāo)采購過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要嚴(yán)厲懲處，違反相關(guān)法律規(guī)定的，要接受法律的制裁。媒體應(yīng)及時真實地報道《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行過程中存在的主要問題，及時向有關(guān)管理部門反饋，及時糾正政策執(zhí)行過程中的偏差。校領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)教師，要認(rèn)真檢查學(xué)校收到的每一批次食材的質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時反映，必要時拒收，以保證食材的質(zhì)量。學(xué)校要定期聽取學(xué)生的意見，及時發(fā)現(xiàn)是否存在食物不干凈、腐爛變質(zhì)的食品，發(fā)揮好學(xué)生的監(jiān)督作用。定期或不定期召開家長委員會會議，或邀請家長參觀并監(jiān)督學(xué)校的食堂管理和現(xiàn)場操作情況，認(rèn)真聽取家長意見。

要建立《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行的評價指標(biāo)體系，具體應(yīng)包括學(xué)生營養(yǎng)改善狀況、營養(yǎng)教育效果、學(xué)校食堂建設(shè)、設(shè)施投入、食堂衛(wèi)生、飯菜質(zhì)量及學(xué)生、家長的滿意情況等指標(biāo)。把這些指標(biāo)實施的效果作為地方政府和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)績效考核和縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展是否達(dá)標(biāo)的重要指標(biāo)依據(jù)，達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)和學(xué)校，要給予一定程度的獎勵。發(fā)生問題、沒有作為的，要按照規(guī)定給予懲罰。

(五)明確地方各級政府財政投入比例，確保政策執(zhí)行經(jīng)費

政策執(zhí)行的有效性，必須依托相應(yīng)的政策資源作為保障。這些資源主要包括財力、人力、物力資源。其中，財力是人力和物力的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。《營養(yǎng)改善計劃》政策的經(jīng)費投入主要包括五個方面的經(jīng)費：食堂建設(shè)、食堂供餐設(shè)備、工人工資、食材費用、水電煤費五個方面的投入，其中后三者屬于長期投入。目前《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行過程中存在的主要矛盾是縣級財政薄弱與其承擔(dān)的財政負(fù)擔(dān)過重的矛盾?；谶@種財權(quán)和財力不對稱的現(xiàn)實情況，為了保證《營養(yǎng)改善計劃》政策的可持續(xù)性，建議提高財政重心，具體可借鑒農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的思路和做法，把實施《營養(yǎng)改善計劃》政策的地區(qū)分為發(fā)達(dá)地區(qū)、中等發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)。發(fā)達(dá)地區(qū)除中央的專項經(jīng)費外，其余投入由縣級專項經(jīng)費負(fù)擔(dān)；中等發(fā)達(dá)地區(qū)主要由中央和省設(shè)專項經(jīng)費負(fù)擔(dān)，市縣適當(dāng)投入；貧困地區(qū)以中央為主，省級全部統(tǒng)籌，縣級政府和學(xué)校負(fù)責(zé)執(zhí)行實施。地方各級政府要嚴(yán)格承擔(dān)相應(yīng)的財政責(zé)任，才能保證經(jīng)費的具體落實，《營養(yǎng)改善計劃》的執(zhí)行才有經(jīng)費保障。

結(jié)束語

“促進(jìn)學(xué)生健康成長，是教育工作的出發(fā)點和落腳點。中小學(xué)是青少年身體發(fā)育和心智發(fā)展的關(guān)鍵時期，這一階段如果營養(yǎng)不良，將影響孩子們體格和智力的正常發(fā)育，更談不上德、智、體、美全面發(fā)展”[19]。目前，發(fā)達(dá)國家都非常重視學(xué)生的營養(yǎng)狀況，通過營養(yǎng)立法來推進(jìn)本國學(xué)校供餐計劃的開展和實施。但是我國基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展過程中長期以來對學(xué)生的營養(yǎng)問題重視不足，這不利于學(xué)生的全面發(fā)展。“現(xiàn)今在我國的一些農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)及民族地區(qū)，仍然存在不同程度的營養(yǎng)不良問題，這不僅影響到這些地區(qū)學(xué)生的健康成長，也不利于這些地區(qū)普及義務(wù)教育”[19]。厘清政策執(zhí)行過程中的影響因素，探析有效的可操作性對策建議，使我國的《營養(yǎng)改善計劃》走向健康可持續(xù)的發(fā)展道路，對促進(jìn)教育公平和教育均衡發(fā)展，是非常重要和緊迫的。

為此，《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行過程中，要“淡化形式，注重實質(zhì)”[20]，抓住政策執(zhí)行過程中的重要影響因素，從本質(zhì)上解決《營養(yǎng)改善計劃》政策執(zhí)行過程中的重要實質(zhì)性問題，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展。

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[20] 陳重穆，宋乃慶.淡化形式，注重實質(zhì)——兼論《九年義務(wù)教育全日制初級中學(xué)數(shù)學(xué)教學(xué)大綱》[J].數(shù)學(xué)教育學(xué)報，1993(2)：4-9.

責(zé)任編輯 曹 莉

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2016-09-18

邵忠祥，西南大學(xué)基礎(chǔ)教育研究中心，博士研究生；凱里學(xué)院，副教授。通訊作者：宋乃慶，西南大學(xué)數(shù)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)院，教授，博士生導(dǎo)師。

2015年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)餐實施中的問題與對策研究——基于西南五省區(qū)的調(diào)查”(15XJC880011)，項目負(fù)責(zé)人：邵忠祥；2011年度教育部哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展報告“中國義務(wù)教育發(fā)展報告”(11JBGPO18)，項目負(fù)責(zé)人：宋乃慶。

10.13718/j.cnki.xdsk.2016.06.014

G40-052

A

1673-9841(2016)06-0103-08