余佶

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了“十三五”期間的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)：我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須發(fā)揮我國(guó)政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。在制度安排創(chuàng)新上，“探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度”是中央層面首次提出的政策表述。這一制度舉措結(jié)合了財(cái)政支農(nóng)資金使用和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有助于重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，有助于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和工資性收入，有助于以精準(zhǔn)扶貧促共享發(fā)展。

一、資產(chǎn)收益扶持制度的內(nèi)涵

資產(chǎn)收益扶持制度，主要針對(duì)的是自主創(chuàng)收能力受限制的農(nóng)村貧困人口，比如喪失勞動(dòng)力而無法勞作的農(nóng)民。目的在于把細(xì)碎、分散、沉睡的各種資源要素轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，整合到優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)上，擴(kuò)展貧困人口生產(chǎn)生存空間，讓其享受到優(yōu)質(zhì)資源，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。目前已有四川、湖南、湖北、貴州等省份以“資產(chǎn)收益扶持制度”扶貧，先行開展探索。各地做法大體類似，即利用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金或部分支農(nóng)資金作為貧困人口的股份，參與專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體和龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)基地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和收益分紅，以增加貧困人口的財(cái)產(chǎn)性收入。除了由國(guó)家財(cái)政資金形成資產(chǎn)確權(quán)入股外，資產(chǎn)收益扶持制度還可以推廣到農(nóng)民承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)。

建立資產(chǎn)收益扶持制度，能夠?qū)⒇?cái)政扶貧資金、承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和部分農(nóng)村集體資產(chǎn)量化等作為貧困戶在農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體中的股份，使貧困戶享受分紅、就業(yè)、技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品回購(gòu)等多種收益，從而建立市場(chǎng)主體、合作組織與貧困戶的利益連接機(jī)制，促進(jìn)貧困戶穩(wěn)定增收脫貧。通過股權(quán)紐帶，把貧困農(nóng)戶與企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體連接起來，改變過去點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的扶貧模式，將貧困戶從狹隘的生產(chǎn)空間、生存空間和發(fā)展空間中解放出來。

資產(chǎn)收益扶持制度將市場(chǎng)機(jī)制和資本運(yùn)作模式引入農(nóng)村，能夠有效整合財(cái)政資金以及村集體和農(nóng)戶手中分散的土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，促使各類資本要素流動(dòng)起來。對(duì)農(nóng)戶而言，可以從傳統(tǒng)生產(chǎn)方式中解放出來，既能按照持有股份獲得穩(wěn)定的股份收益，由旁觀者變?yōu)閰⑴c者，增強(qiáng)主人翁意識(shí)，又可以通過從事務(wù)工經(jīng)營(yíng)獲得工資收入;對(duì)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體而言，可以在不增加成本的情況下發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。從而通過體制機(jī)制創(chuàng)新，按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，集中凸顯創(chuàng)新的激活效應(yīng)，向共同富裕穩(wěn)步前進(jìn)。

資產(chǎn)收益扶持制度還可以將農(nóng)戶和集體擁有的土地、林地、草地、荒山、灘涂、水面、房屋、建筑物、機(jī)械設(shè)備等資源和資產(chǎn)股份量化后入股發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而激活農(nóng)村資源要素，進(jìn)一步發(fā)揮統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的優(yōu)越性，提高經(jīng)營(yíng)集約化水平，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)組織化程度，同時(shí)增加集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

二、資產(chǎn)收益扶持制度的實(shí)踐——六盤水案例

貴州省六盤水市既是貧困山區(qū)，也是少數(shù)民族聚集區(qū)，4個(gè)縣（特區(qū)、區(qū)）中有2個(gè)國(guó)家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、1個(gè)省定扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，貧困人口大多分散居住在深山區(qū)、石山區(qū)，脫貧致富難度大。2014年以來，貴州省六盤水市以“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的資產(chǎn)收益扶持制度有效整合各種資源要素，探索了一條通過股權(quán)化實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化的精準(zhǔn)扶貧新路子。

1.推進(jìn)資金變股金，讓分散的資金聚起來。創(chuàng)新模式，使分散的資金聚集起來，變資金為股金。將財(cái)政投入到村的各類資金，原則上轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w和農(nóng)民持有的資本金，投入到企業(yè)、合作社或其他經(jīng)濟(jì)組織，形成村集體和農(nóng)戶持有的股金。

一是把財(cái)政資金轉(zhuǎn)變?yōu)楣山稹Ｔ诓桓淖冑Y金使用性質(zhì)及用途的前提下，將財(cái)政投入到農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展類資金、農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)和治理資金、扶貧開發(fā)資金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、支持村集體發(fā)展資金等量化為村集體和農(nóng)民持有的股金，采取集中投入、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、社會(huì)參與、農(nóng)民受益的方式，集中入股到企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體，按股比分享收益，提高資金的使用效益。2014年以來，共整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧等部門各類財(cái)政資金2.74億元集中投入到企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體，79513名貧困群眾受益，33768人實(shí)現(xiàn)脫貧。

二是以財(cái)政資金撬動(dòng)各方面資金。堅(jiān)持以財(cái)政資金為杠桿，撬動(dòng)村集體資金、個(gè)人資金、社會(huì)資金、金融資本參與農(nóng)村發(fā)展。2014年以來，全市通過財(cái)政直接投入的2.74億元資金杠桿作用，撬動(dòng)村級(jí)集體資金7081萬元、農(nóng)民分散資金1.17億元、各類經(jīng)營(yíng)主體資金12.31億元入股，放大了財(cái)政資金的使用效益。

三是注重資金投入的公平性、規(guī)范性和風(fēng)險(xiǎn)控制。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、嚴(yán)格把控，確保資金落實(shí)到戶，確保分紅公平。建立完善資金投入的流程，構(gòu)建入股方式、入股程序、股權(quán)管理、股金退出、風(fēng)險(xiǎn)防控等機(jī)制，保障資金安全。堅(jiān)持把資金投入到符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)業(yè)等成長(zhǎng)性好的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)上，確保實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、旅游價(jià)值最大化。

2.推進(jìn)資源變股權(quán)，讓沉睡的資源活起來。積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，整合農(nóng)村土地資源、森林資源、勞動(dòng)力資源、旅游文化資源等，采取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式，轉(zhuǎn)換為企業(yè)、合作社或者其他經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)股份化、土地股權(quán)化，盤活各種資源要素，形成資源疊加效應(yīng)，提高資源利用率。

一是推進(jìn)確權(quán)登記頒證工作。以“還權(quán)賦能”為核心，加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村集體林權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作。著力構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系，為農(nóng)村“三變”改革奠定基礎(chǔ)。

二是引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。在堅(jiān)持農(nóng)民土地集體所有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民權(quán)益不受損的前提下，引導(dǎo)農(nóng)民將已確權(quán)登記的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體，既讓經(jīng)營(yíng)主體在不增加成本的情況下發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又讓入股農(nóng)戶通過以承包地入股成為參與者，促進(jìn)農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體“聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)”“聯(lián)股聯(lián)心”。

三是積極推進(jìn)集體資產(chǎn)入股。在對(duì)農(nóng)村集體資源進(jìn)行清理核實(shí)、確定核屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員同意，將集體所有的土地、林地、草地、荒山、灘涂、水面、房屋、建筑物、機(jī)械設(shè)備等資源和資產(chǎn)協(xié)商評(píng)估入股，使集體經(jīng)濟(jì)組織擁有合作社、企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體的股權(quán)，按比例獲得收益。2014年以來，全市共有16.52萬畝集體土地、8.21萬畝“四荒地”、32.18萬平方米水面入股。通過股權(quán)收益，新增村集體經(jīng)濟(jì)收入2477萬元，消除“空殼村”413個(gè)，“空殼村”占比從2013年的53.8%下降到15.3%。

3.推進(jìn)農(nóng)民變股民，讓增收的渠道多起來。農(nóng)民變股民，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、資金等入股企業(yè)、合作社或其他經(jīng)濟(jì)組織，按照股份獲得收益。同時(shí)將財(cái)政定向投放到貧困戶的幫扶資金，轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨舫止?，投入到村集體領(lǐng)辦和創(chuàng)辦的經(jīng)濟(jì)組織獲益。

一是政府主導(dǎo)農(nóng)民入股實(shí)現(xiàn)增收。充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，主要針對(duì)貧困戶特別是那些居住在深山區(qū)、石漠化地區(qū)、不具備脫貧條件的“兩無”人員（無業(yè)可扶、無力可扶），采取“個(gè)人資助、組織協(xié)助、社會(huì)幫扶”的方式，通過優(yōu)先確權(quán)登記、優(yōu)先財(cái)政注資、優(yōu)先擔(dān)保支持、優(yōu)先提供貸款、優(yōu)先產(chǎn)業(yè)覆蓋、優(yōu)先教育引導(dǎo)等“八個(gè)優(yōu)先”，讓貧困戶和貧困人口有機(jī)會(huì)、有條件入股企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體，在本地或異地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)中占有股份、獲得收益、實(shí)現(xiàn)脫貧。

二是政府推動(dòng)農(nóng)民入股實(shí)現(xiàn)增收。在政府統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照平等自愿、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，鼓勵(lì)和推動(dòng)農(nóng)民以土地、資金、技術(shù)等多種方式入股企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體變?yōu)楣擅?，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)，在參與規(guī)模化、組織化、市場(chǎng)化發(fā)展中提高土地產(chǎn)出率，增加農(nóng)民收入。

三是政府支持農(nóng)民回鄉(xiāng)入股實(shí)現(xiàn)增收。鼓勵(lì)農(nóng)民在“三變”改革中創(chuàng)業(yè)就業(yè)，支持企業(yè)商人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，培育一批有文化、懂技術(shù)、有資金、會(huì)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民企業(yè)家、職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)民，帶動(dòng)農(nóng)民群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)增收致富，營(yíng)造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的良好環(huán)境。

六盤水市資產(chǎn)收益扶持制度在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際探索開展農(nóng)村資金變股金、資源變股權(quán)、農(nóng)民變股民的改革，通過股權(quán)化平臺(tái)，構(gòu)建村、企（合作社等經(jīng)營(yíng)主體）、民互惠、工農(nóng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展機(jī)制，拓寬了農(nóng)民增收渠道，改變了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，推動(dòng)了扶貧方式向精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變。

三、建立資產(chǎn)收益扶持制度需要解決的關(guān)鍵問題

資產(chǎn)收益扶持制度的建立涉及財(cái)政扶貧資金和支農(nóng)資金的使用與管理、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、農(nóng)村社會(huì)治理制度等方面的深層次改革，面臨著資源資金整合困難、政策配套尚不完善、風(fēng)險(xiǎn)防控難度大等制約因素。因此，需要完善措施，健全機(jī)制，推進(jìn)改革向更高層次、更廣范圍、更深領(lǐng)域發(fā)展。

1.資金整合是先導(dǎo)。長(zhǎng)期以來財(cái)政資金使用“碎片化”問題突出，資金條塊分割管理，多渠道資金的重復(fù)交叉和部門間難以協(xié)調(diào)配合，整合資金難度大，且單純依靠財(cái)政資金投入資產(chǎn)收益扶持制度資金不足。因此，必須推動(dòng)建立縣級(jí)資金整合機(jī)制，形成“以縣為主體、省級(jí)支持配合，以財(cái)政資金為主體、引導(dǎo)金融和社會(huì)資金參與”的資金整合機(jī)制，加快貧困人口脫貧步伐。

2.明晰產(chǎn)權(quán)是前提。只有構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系，才能為建立資產(chǎn)收益扶持制度奠定基礎(chǔ)。目前我國(guó)農(nóng)村確權(quán)登記頒證和清產(chǎn)核資工作正處在實(shí)施階段，尚未全面完成，資源型資產(chǎn)、非資源型資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)難度較大，“兩權(quán)抵押”（農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)）缺乏政策支撐和條件。因此必須加快清產(chǎn)核資、確權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估等工作。

3.產(chǎn)業(yè)平臺(tái)是關(guān)鍵。只有大力發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，把優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)培育成特色品牌，夯實(shí)為農(nóng)民獲得可持續(xù)資產(chǎn)收益的產(chǎn)業(yè)發(fā)展才是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵所在。必須把支持企業(yè)、合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展與開展精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來，平衡推進(jìn)。按照“壯大一批、引進(jìn)一批、新建一批”的思路，加大政策、資金、項(xiàng)目、技術(shù)等扶持力度，培育壯大龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)農(nóng)村電子商務(wù)平臺(tái)建設(shè)，減少流通環(huán)節(jié)成本。

4.風(fēng)險(xiǎn)防范是底線。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)前期投入大，生產(chǎn)周期長(zhǎng)，受自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)雙重影響程度深，加之農(nóng)村電子商務(wù)、物流、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等措施不配套，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大。因此必須完善政策性保險(xiǎn)、信用擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼等風(fēng)險(xiǎn)防范體系，提供風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

5.規(guī)范運(yùn)作是保障。資產(chǎn)收益扶持制度既關(guān)系到公共資金的使用，又涉及產(chǎn)權(quán)制度改革和集體、個(gè)人利益，必須處理好政府、市場(chǎng)和農(nóng)民三者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)作。如貴州省六盤水市按照摸資產(chǎn)、選產(chǎn)業(yè)、引企業(yè)、帶農(nóng)戶、確對(duì)象、定資金、商股比、簽合同、推項(xiàng)目、抓驗(yàn)收的改革“十步工作法”思路，逐步完善政策引導(dǎo)、資金投入、市場(chǎng)營(yíng)銷、風(fēng)險(xiǎn)防控、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)資產(chǎn)收益扶持制度建立，讓改革真正取得了實(shí)效。

總之，充分利用我國(guó)的政治優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)和當(dāng)前有利時(shí)機(jī)，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量，對(duì)農(nóng)村貧困人口建立資產(chǎn)收益扶持制度，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)防范、產(chǎn)權(quán)明晰、平臺(tái)搭建、機(jī)制完善等政策支持，從而實(shí)現(xiàn)扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等六個(gè)精準(zhǔn)，扎實(shí)推進(jìn)全體人民共享發(fā)展、共同邁進(jìn)小康社會(huì)的目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。

（本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”[11CSH081]的階段性成果）

（作者：中國(guó)浦東干部學(xué)院長(zhǎng)三角研究院副院長(zhǎng)、副教授）

責(zé)任編輯：狄英娜 李民圣