白燕

（新疆兵團(tuán)黨委黨校經(jīng)管教研部，新疆　五家渠　831300）

后發(fā)地區(qū)城鎮(zhèn)化制度變遷中的困境與取向探析
——以西北民族地區(qū)為例

白燕

（新疆兵團(tuán)黨委黨校經(jīng)管教研部，新疆五家渠831300）

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進(jìn)程中最重要的結(jié)構(gòu)變遷，也是推動(dòng)后發(fā)地區(qū)實(shí)現(xiàn)趕超的重要路徑和手段。為縮小東西部差距，國(guó)家加大對(duì)西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化政策支持。“安居富民”、“定居興牧”、“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”、“村改居”、“舊城改造”等系列城鎮(zhèn)化的制度安排，改善了落后的發(fā)展條件、投資環(huán)境和生活狀況，使西北民族地區(qū)發(fā)生了涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等多個(gè)領(lǐng)域劇烈的社會(huì)變遷。但推進(jìn)中也面臨著制度缺失、制度失信、制度偏好、路徑依賴、正式制度與非正式制度引起的制度沖突等困境，論文提出了城鎮(zhèn)化的制度完善與變遷取向。

后發(fā)地區(qū)；城鎮(zhèn)化制度變遷；困境與取向；西北民族地區(qū)

一、引言

后發(fā)地區(qū)援引“后發(fā)國(guó)家”的概念，是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的先發(fā)地區(qū)而言的經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域。西部相對(duì)于東中部地區(qū)是后發(fā)地區(qū)，西北民族地區(qū)又是西部的落后地區(qū)。論文研究范圍包括多民族聚居與貧困發(fā)生率高的青海、寧夏、新疆、甘肅四個(gè)西北省區(qū)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進(jìn)程中最重要的結(jié)構(gòu)變遷，因此也被認(rèn)為是國(guó)家推動(dòng)后發(fā)地區(qū)實(shí)現(xiàn)趕超的重要路徑和手段。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)提出制度是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最根本的因素。為實(shí)現(xiàn)西北民族地區(qū)快速趕超，中央政府加大城鎮(zhèn)化推進(jìn)的制度安排。論文運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，分析西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化變遷中取得的制度績(jī)效及后續(xù)推進(jìn)中面臨的制度困境與取向。

制度是城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心要素。制度與二、三產(chǎn)業(yè)均是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。制度障礙對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有明顯的剛性，戶籍制度、土地制度和社會(huì)保障制度是影響最大的制度障礙（葉裕民，2013）[1]。城鎮(zhèn)化本身就是從農(nóng)村向城市、在工業(yè)化推動(dòng)下的制度變遷過(guò)程（劉維奇、焦斌龍，2007）[2]。政府是城鎮(zhèn)化制度主要供給者。城鎮(zhèn)化制度變遷中，盡管政府作為唯一的制度供給者遇到了困境，但自發(fā)性的制度安排取得良好的制度績(jī)效仍需國(guó)家的推動(dòng)。因?yàn)樽园l(fā)性的制度安排需要支付較大的預(yù)期成本，無(wú)法成為制度有效變遷的主力（林毅夫，2004[3]、劉傳江，2006[4]）。我國(guó)城鎮(zhèn)化制度變遷分為強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種模式。強(qiáng)制性制度變遷是自上而下依靠國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)的變遷，而誘致性制度變遷是市場(chǎng)力量誘導(dǎo)下個(gè)人或組織自發(fā)實(shí)現(xiàn)的變遷（李保江，1994）[5]。以上研究說(shuō)明制度是影響我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵因素。城鎮(zhèn)化的發(fā)展與推進(jìn)涉及政府、市場(chǎng)組織和農(nóng)民多方利益，是政府正式制度與農(nóng)民非正式制度共同作用的結(jié)果。同一制度在不同區(qū)域、不同環(huán)境下會(huì)產(chǎn)生不同績(jī)效。

二、西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化制度安排的成效評(píng)價(jià)

為縮小東西部差距，加快西北民族地區(qū)現(xiàn)代化進(jìn)程，國(guó)家先后實(shí)施兩輪西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。涉及交通通訊、供排水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等民生改善的城鎮(zhèn)化就成為扶貧脫困、加快發(fā)展的重要手段。西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)入加快發(fā)展時(shí)期。2014年，寧夏的城鎮(zhèn)化率為53.6%，甘肅為41.7%，青海為49.8%，新疆為46.1%[6]，四省區(qū)城鎮(zhèn)化率比上年增長(zhǎng)均在1%以上?！鞍簿痈幻瘛?、“定居興牧”、“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”、“村改居”、“舊城改造”等系列城鎮(zhèn)化的制度安排，改善了落后的發(fā)展條件、投資環(huán)境和生活狀況，使西北民族地區(qū)發(fā)生了涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等多個(gè)領(lǐng)域劇烈的社會(huì)變遷。

（一）沖擊了傳統(tǒng)觀念，轉(zhuǎn)變了思維價(jià)值觀

農(nóng)牧經(jīng)濟(jì)是自給自足、分散且封閉的經(jīng)濟(jì)，其局限性以及濃厚的宗教氛圍使人們易滿足現(xiàn)狀，迷信宗教和權(quán)威，而城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)，其高度市場(chǎng)化與開(kāi)放度對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)牧經(jīng)濟(jì)的封閉自足產(chǎn)生了巨大的沖擊，轉(zhuǎn)變?nèi)说男袨榱?xí)慣、思維方式、社會(huì)組織關(guān)系以及價(jià)值觀念。在傳統(tǒng)與現(xiàn)代文明的碰撞中，在開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的氛圍和現(xiàn)代文明環(huán)境的熏陶與洗禮下，將會(huì)逐漸擺脫落后的心理狀態(tài)和文化常態(tài)，改變“等、靠、要”、“小富即安”滿足現(xiàn)狀的生活態(tài)度和價(jià)值觀，激發(fā)了闖蕩市場(chǎng)和勤勞致富的活力和潛能，積極主動(dòng)學(xué)習(xí)掌握生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、致富的本領(lǐng)，縮小與現(xiàn)代文明觀念、意識(shí)上的差距。

（二）改善了生活環(huán)境，轉(zhuǎn)變了生活方式

安居富民、棚戶區(qū)改造、舊城改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施改造升級(jí)等城鎮(zhèn)化工程的受益群體是農(nóng)民、完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工、居住在“城中村”的邊緣城市群體以及城市居民。屬于提升城鎮(zhèn)質(zhì)量，改善居住環(huán)境的就地城鎮(zhèn)化模式?！吧鷳B(tài)移民”、“定居興牧”工程把農(nóng)牧民從貧困山區(qū)、生態(tài)惡化、草場(chǎng)退化、災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)相對(duì)集中遷移到水土資源相對(duì)豐裕、氣候條件適宜的定居點(diǎn)、小城鎮(zhèn)或城市周邊，屬異地城鎮(zhèn)化模式。改變牧民的傳統(tǒng)游牧生活，過(guò)上安穩(wěn)舒適的定居生活。由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一投入、在原址上重建新房，住房按照水電暖氣功能配套的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，升級(jí)改造城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，拓寬街道、更新公共設(shè)施，改善了住房條件和居住環(huán)境。隨著人口的集聚與規(guī)模的擴(kuò)大，使農(nóng)牧民、農(nóng)民工、邊緣群體享受與城鎮(zhèn)同等的公共醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、娛樂(lè)、文化等服務(wù)水平，加快少數(shù)民族從傳統(tǒng)生活方式向現(xiàn)代普適性的文明生活方式的跨越。

（三）收入日趨多元，轉(zhuǎn)變了生產(chǎn)方式

農(nóng)牧民在城鎮(zhèn)集中居住，不僅為土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)牧業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件，而且加快剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)。農(nóng)牧民在遷出地從事簡(jiǎn)單勞作和放牧生活，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)成為主要收入來(lái)源。而聚居到城鎮(zhèn)或鄰近城鎮(zhèn)的定居點(diǎn)，教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)的增多，信息交通的便捷，觀念和思維方式隨之變化，拓寬就業(yè)渠道，收入日趨多元化，生產(chǎn)方式發(fā)生了巨大的變化。養(yǎng)殖方式由天然草原為主的傳統(tǒng)畜牧業(yè)向放養(yǎng)與圈養(yǎng)相結(jié)合的現(xiàn)代養(yǎng)殖方式轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)種植由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方式轉(zhuǎn)變。家庭剩余勞動(dòng)力擁有更多的賺錢(qián)機(jī)會(huì)，手工編織、農(nóng)家樂(lè)旅游、觀光畜牧業(yè)、農(nóng)牧兼營(yíng)、商貿(mào)服務(wù)、建筑工程、工廠務(wù)工、外出打工等多樣化的生計(jì)方式正逐步取代了單一農(nóng)牧業(yè)傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式。

（四）形成新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，民族交往頻度增加

費(fèi)孝通認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村存在著社會(huì)結(jié)構(gòu)“差序格局”[7]。在差序格局中，社會(huì)關(guān)系是從一個(gè)向下一個(gè)逐漸推下去，是私人關(guān)系的增加，社會(huì)范圍是根據(jù)私人關(guān)系構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，是以家庭為中心，按照家屬關(guān)系的遠(yuǎn)近向外擴(kuò)展關(guān)系網(wǎng)。生態(tài)移民來(lái)自哈薩克族、維吾爾族、蒙古族、回族等不同民族，形成以單一民族和家族血緣關(guān)系為主的格局。進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，就業(yè)方式的多元化、市場(chǎng)化、公共休閑場(chǎng)所、各類文化娛樂(lè)活動(dòng)的開(kāi)展以及社區(qū)混合居住方式，增加了各民族交往接觸的機(jī)會(huì)，打破了家庭界線、家族范疇，擴(kuò)展族際交往，加深了族際交往的廣度與深度，增加各民族對(duì)不同文化的理解力和寬容度，使血緣之外的業(yè)緣關(guān)系得到實(shí)質(zhì)性發(fā)展，形成了新的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)了社會(huì)轉(zhuǎn)型與變遷。

（五）實(shí)行城鎮(zhèn)社區(qū)管理，轉(zhuǎn)變了組織管理方式

2012年以來(lái)，“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”速度加快以及“村改居”的推行，使農(nóng)村的管理模式發(fā)生了變化。將城市社區(qū)治理方式移入農(nóng)村，撤銷村民委員會(huì)改建為城市居民委員會(huì)，解決傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治中農(nóng)村社會(huì)管理缺失問(wèn)題，放大城市輻射效應(yīng)與延伸區(qū)域，提升農(nóng)村場(chǎng)域中的社會(huì)管理和服務(wù)效率。村民委員會(huì)和城市居民委員均是經(jīng)過(guò)選舉產(chǎn)生的自治組織，但村民委員會(huì)相比城市居民委員會(huì)其自治性更強(qiáng)，屬于松散性管理。“村改居”后，在加強(qiáng)村治的同時(shí)，將公共衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、法律服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)和公共安全等職能服務(wù)回歸政府，可以彌補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供與服務(wù)主體缺失的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化包括人口在地理空間的轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和市民化的轉(zhuǎn)型三個(gè)層面。市民化轉(zhuǎn)型是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的高級(jí)形式，是對(duì)前兩個(gè)轉(zhuǎn)型的提升。“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”、“村改居”的制度設(shè)計(jì)通過(guò)社會(huì)治理與公共服務(wù)的供給主體和方式的改變加快市民化的轉(zhuǎn)型。讓農(nóng)民不僅實(shí)現(xiàn)了身份認(rèn)同，還隨著思維觀念、社會(huì)關(guān)系、休閑方式的變化而增強(qiáng)對(duì)社區(qū)這一載體的認(rèn)同與歸屬，加快農(nóng)牧民從“非農(nóng)化—城鎮(zhèn)化—市民化”的轉(zhuǎn)變。

三、西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的制度困境

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程，也是制度變遷的過(guò)程。城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚和轉(zhuǎn)移，由此引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)非農(nóng)化的制度變遷過(guò)程。西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化演進(jìn)過(guò)程，同樣也是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的變遷過(guò)程?？焖俪擎?zhèn)化給西北民族地區(qū)社會(huì)帶來(lái)巨大變遷的同時(shí)，也陷入了社會(huì)矛盾凸顯、貧困問(wèn)題突出、文化適應(yīng)差的困境之中。當(dāng)前，面臨的制度困境表現(xiàn)為五個(gè)方面：制度不健全、不完善引發(fā)的制度缺失；制度執(zhí)行偏差引起的制度失信；形成少數(shù)官商受益的制度偏好；強(qiáng)制性制度變遷形成對(duì)政府扶持的路徑依賴；正式制度與非正式制度引起的制度沖突。

（一）制度不健全、不完善引起的制度缺失

有效組織是制度變遷的關(guān)鍵，而組織的有效性取決于其掌握技術(shù)、知識(shí)和學(xué)習(xí)能力。政府作為西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)者，憑借強(qiáng)有力的權(quán)威和資源分配的權(quán)力成為遠(yuǎn)比私人主體、民間力量更為有效的組織，主導(dǎo)了制度變遷的全過(guò)程。制度變遷的效率取決于政府組織的有效性，政府組織的有效性又取決于政府政策的適用性以及公務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)、能力與執(zhí)行力。城鎮(zhèn)化推進(jìn)中存在著制度不配套不連續(xù)的問(wèn)題。牧民定居、生態(tài)移民、老城區(qū)改造等工程前期投入大、政策很優(yōu)惠，制度設(shè)計(jì)傾向于遷出激勵(lì)，缺少遷入后的長(zhǎng)效激勵(lì)。生態(tài)移民遷出原居住地后，技能培訓(xùn)與產(chǎn)業(yè)配套未跟上，農(nóng)牧業(yè)不能有效結(jié)合，剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)困難，成為新的城鎮(zhèn)貧困群體。在城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張中，大量城郊農(nóng)地被征用，產(chǎn)生大批失地農(nóng)民。老城區(qū)改造中，居民原沿街經(jīng)營(yíng)的小生意、烤馕等清真特色食品加工的就業(yè)空間與環(huán)境喪失，而城鎮(zhèn)的農(nóng)牧產(chǎn)品加工、勞動(dòng)密集產(chǎn)業(yè)以及三產(chǎn)對(duì)勞動(dòng)力的容納能力均不能承接勞動(dòng)力的進(jìn)城就業(yè)轉(zhuǎn)移。這在寧夏的西海固地區(qū)、青海的海東地區(qū)、甘肅的貧困山區(qū)、新疆的南疆地區(qū)貧困集中度高的區(qū)域表現(xiàn)尤為突出。城鎮(zhèn)化變遷中缺少產(chǎn)業(yè)配套、教育培訓(xùn)、民生改善等系列制度保障。制度的不完善削弱了制度效力。

（二）制度執(zhí)行中的偏差引起制度失信

中央政府對(duì)西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化采用同一模式、同一政策、同步推進(jìn)的方式，缺少對(duì)不同地區(qū)、不同群體的差別化政策。如“兩居工程”是普惠性政策，制度設(shè)計(jì)是以縮小差距、扶貧幫困為行動(dòng)邏輯，但在實(shí)施中，并非最貧困的民族地區(qū)和居民是最受益的群體。對(duì)不同收入家庭而言，收入條件較好的家庭在享受扶持政策之后有條件蓋房和致富，而對(duì)于較為貧困的家庭因不具有低息貸款能力，即使有政策支持依舊蓋不起房，養(yǎng)不起樓；國(guó)家項(xiàng)目更易讓財(cái)政狀況較好、有能力承擔(dān)項(xiàng)目配套資金的地區(qū)所接受，貧困地區(qū)會(huì)因項(xiàng)目配套和后期運(yùn)行成本高昂而放棄。

制度傳遞環(huán)節(jié)中，因信息透明度低、程序復(fù)雜，民眾不知情。受素質(zhì)和能力的制約，基層干部隊(duì)伍對(duì)制度的理解和把握不夠，執(zhí)行時(shí)變形走樣，制度利益被執(zhí)行者侵奪，好的制度在基層并未真正落實(shí)。如老城區(qū)、棚戶區(qū)改造中，以行政手段強(qiáng)制房屋拆遷，忽視居民利益訴求和民族特色，拆遷方式簡(jiǎn)單粗暴，補(bǔ)償措施不到位，隨意更改規(guī)劃、不履行承諾與合同。或前期沒(méi)有科學(xué)規(guī)劃，各個(gè)規(guī)劃脫節(jié)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建筑“拆了建、建了拆”，地下管道“挖了填、填了挖”，造成資金的巨大浪費(fèi)和居民出行的不便。政府以強(qiáng)勢(shì)推行舊城改造及新城擴(kuò)區(qū)，宜引起干群矛盾以及民眾對(duì)政府的不滿。

居民文化素質(zhì)不高，法律意識(shí)不強(qiáng)，既缺少自覺(jué)學(xué)習(xí)的動(dòng)力，又缺乏獲取信息的渠道，無(wú)法與政府平等談判，即使有了表達(dá)途徑也無(wú)法納入政府考量議程，陷入到“理性”的“無(wú)知”中。在信息傳遞不通暢和不對(duì)稱的條件下，制度很難得到眾多目標(biāo)對(duì)象的認(rèn)同。制度供給與制度需求不對(duì)等、出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致制度效力遞減，民眾對(duì)制度失信。

（三）形成少數(shù)官商受益的制度偏好

公共選擇理論認(rèn)為，作為理性經(jīng)濟(jì)人，地方政府為了謀求晉升提拔機(jī)會(huì)和個(gè)人利益最大化，總是努力符合政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)的景觀建設(shè)、地標(biāo)工程、高樓大廈相比民眾的收入增長(zhǎng)、地下管網(wǎng)建設(shè)更有利于政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，因此，鋼筋水泥下“造城運(yùn)動(dòng)”轟轟烈烈。政府在制度變遷中既是委托人又是代理人。城鎮(zhèn)化發(fā)展成效不是由民眾進(jìn)行評(píng)價(jià)，而是政府作為代理人的自我評(píng)價(jià)。地方政府與中央政府的目標(biāo)函數(shù)存在差異，中央政府是以后發(fā)地區(qū)少數(shù)民族脫貧致富為目標(biāo)函數(shù)，地方政府則把城鎮(zhèn)面貌、政績(jī)考核作為目標(biāo)函數(shù)，為追求政績(jī)，盲目追求城鎮(zhèn)化速度，力求自己有限的任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率的快速提升。熱衷于建設(shè)吸引眼球的地標(biāo)性工程，蓋高樓、拓馬路、建廣場(chǎng)成為地方政府的“形象工程”和“面子工程”。城鎮(zhèn)化成為“物的城鎮(zhèn)化”，而非“人的城鎮(zhèn)化”，成為地方政府追求政績(jī)的手段，而不是民眾期望與向往的城鎮(zhèn)化。地方官員、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商成為制度的最大受益者，形成了制度偏好。地方政府在契約執(zhí)行中具有充分的信息優(yōu)勢(shì)，為追求土地財(cái)政，與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的利益捆綁在一起，暗箱操作，以低成本征用土地，滋生了尋租腐敗現(xiàn)象和道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等問(wèn)題。既得利益集團(tuán)成為城鎮(zhèn)化制度變遷的有力推動(dòng)者。“空城”、“鬼城”的出現(xiàn)就是例證。

（四）強(qiáng)制性制度變遷形成對(duì)政府扶持的路徑依賴

外生制度有效性取決于與內(nèi)在演變制度互補(bǔ)性。為加快西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，政府實(shí)行自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷只有激發(fā)誘致性變遷，與誘致性制度變遷形成耦合互動(dòng)關(guān)系時(shí)，其交易成本才能最低。我國(guó)相關(guān)政策、制度的出臺(tái)源于東部地區(qū)的創(chuàng)新與實(shí)踐，如棚戶區(qū)、城中村的改造、“村改居”等在東部均有成功的范例與典型經(jīng)驗(yàn)。東部省區(qū)實(shí)施強(qiáng)制性制度變遷的基礎(chǔ)條件較為成熟，有著良好的區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及創(chuàng)新活躍的個(gè)體組織，在強(qiáng)制性制度變遷的推動(dòng)下，誘致性制度變遷隨之形成。而西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)緩慢、基礎(chǔ)薄弱、制度創(chuàng)新不足，具有現(xiàn)代化進(jìn)程中起步晚、起點(diǎn)低、市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)入遲的“遲發(fā)展”特征，與東部地區(qū)同質(zhì)化因素少，不具備強(qiáng)制性制度轉(zhuǎn)為誘致性制度變遷的條件與土壤，簡(jiǎn)單嫁接和復(fù)制的強(qiáng)制性制度變遷在短時(shí)間內(nèi)迅速改變了城鎮(zhèn)景觀形態(tài)，現(xiàn)代文明的特征越來(lái)越鮮明，但因其是外生植入型的制度變遷，缺乏自發(fā)動(dòng)力，植入的新制度與原制度耦合度不高，系統(tǒng)內(nèi)部未能形成有效的、良性的動(dòng)力與創(chuàng)新機(jī)制，使強(qiáng)制性制度變遷效應(yīng)被“擠出”，造成經(jīng)濟(jì)效率損失與政策效果減弱。這也是西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化制度變遷中的問(wèn)題與矛盾遠(yuǎn)多于東中部地區(qū)的重要原因。

強(qiáng)制性制度變遷大大降低城鎮(zhèn)化發(fā)展中的交易成本，可在較短時(shí)期內(nèi)獲得較好的制度績(jī)效，但從長(zhǎng)期來(lái)看，易陷入制度變遷的“路徑依賴”中。道格拉斯·諾思豐富和完善了路徑依賴?yán)碚揫8]，路徑依賴是指某種制度一旦被選擇后，往往會(huì)產(chǎn)生出一種自我強(qiáng)化的機(jī)制，形成制度慣性，從而使制度退出的難度增大、成本增加。西北民族地區(qū)城鄉(xiāng)二元矛盾突出，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整慢，農(nóng)村存在大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，貧困面廣。城鎮(zhèn)數(shù)量少、規(guī)模小，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，吸納非農(nóng)就業(yè)有限。越充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境交易費(fèi)用越低，收益遞增將會(huì)校正對(duì)低效率路徑的依賴，而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的邏輯下，將會(huì)強(qiáng)化制度變遷的路徑依賴。固化的體制結(jié)構(gòu)、落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)構(gòu)成了城鎮(zhèn)化制度變遷的鎖定因子，陷入地方政府對(duì)中央政府、民眾對(duì)政府雙重依賴的路徑中，導(dǎo)致制度低效，阻滯了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

1.地方政府對(duì)中央政府制度的路徑依賴。西北民族地區(qū)作為后發(fā)區(qū)域，從20世紀(jì)90年代以后，相繼享受了中央政府對(duì)西部地區(qū)、貧困地區(qū)、民族地區(qū)的諸多優(yōu)惠政策，2010年以后，加大了以新疆為重點(diǎn)的貧困地區(qū)民生改善的政策支持力度。城鎮(zhèn)化作為最大的民生工程因此也成為中央政府政策支持的重點(diǎn)。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的資金需求量大，而西北民族地區(qū)縣市鄉(xiāng)財(cái)政自給率低，基本是“吃飯財(cái)政”，收支缺口大，自身財(cái)力無(wú)法滿足城鎮(zhèn)的巨大投入，即使有國(guó)家項(xiàng)目的支持，但基礎(chǔ)設(shè)施的配套資金、房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)等都需地方財(cái)政承擔(dān)，財(cái)政入不敷出，城投債風(fēng)險(xiǎn)巨大。國(guó)家政策支持成為西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化制度變遷的核心動(dòng)力。陷入“政府單一推動(dòng)—地方財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重—依賴國(guó)家投入”的“越推越靠”的“路徑依賴”之中。

2.民眾對(duì)政府形成制度的路徑依賴。城鎮(zhèn)化已成為政府的重要的政績(jī)考核指標(biāo)。而民眾受語(yǔ)言障礙、文化素質(zhì)、勞動(dòng)技能、習(xí)慣偏好等因素的影響，不愿改變現(xiàn)有的生活狀態(tài)，進(jìn)城意愿不強(qiáng)，在城鎮(zhèn)化制度變遷中僅是被動(dòng)的服從者和參與者，對(duì)“被上樓”“被城鎮(zhèn)化”“被逼發(fā)展”有著無(wú)奈、不滿與抵觸。缺乏快速適應(yīng)城鎮(zhèn)生活、尋求更廣闊發(fā)展空間的動(dòng)力，又缺少在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中生存就業(yè)的技能，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，靠領(lǐng)取政府低保、各類補(bǔ)貼以及優(yōu)惠政策而生存，陷入“政府支持—民眾參與度低—依賴政府”的“路徑依賴”困境之中。

（五）正式制度與非正式制度引起的制度沖突

“制度結(jié)構(gòu)是一個(gè)社會(huì)中正式制度和非正式制度安排的總和?！盵9]正式制度是國(guó)家或某個(gè)組織作了明確規(guī)定的、并由行為人的組織予以監(jiān)督和強(qiáng)制力保證實(shí)施的制度。法律、法規(guī)、政策、規(guī)章、契約等均屬正式制度。非正式制度是指對(duì)行為人約束的不成文規(guī)定，與正式制度相對(duì)應(yīng)，包括價(jià)值信念、風(fēng)俗習(xí)慣、倫理規(guī)范、道德觀念等意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域。正式制度是政府或組織意志的體現(xiàn)。當(dāng)與非正式制度高度一致時(shí)，正式制度就能達(dá)到既定目標(biāo)。制度變遷的設(shè)定目標(biāo)與非正式制度距離越近，親和力越強(qiáng)，其變遷成本就越低。制度目標(biāo)越容易實(shí)行。

城鎮(zhèn)化已成為西北民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超的正式制度，與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化并稱“四化”發(fā)展戰(zhàn)略。正式制度是以縮小區(qū)域差距、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、減少貧困群體、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)為組織目標(biāo)。西北民族地區(qū)集聚多個(gè)民族，各民族有著不同的宗教信仰、歷史文化、風(fēng)俗習(xí)慣和價(jià)值觀念，這些意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的非正式制度對(duì)正式制度影響很大。農(nóng)牧民居住在高山、草原和邊遠(yuǎn)的農(nóng)村，長(zhǎng)期“面朝黃土背朝天”的農(nóng)耕生活及四季游牧的生活，形成與城鎮(zhèn)現(xiàn)代文明生活完全不同的生產(chǎn)方式、居住方式以及思維價(jià)值方式。農(nóng)業(yè)家庭耕作、草場(chǎng)放牧與圈欄養(yǎng)殖的半自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，與少數(shù)民族傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣形成了對(duì)布局分散、平房大院、住種養(yǎng)一體的居住偏好，留戀原有的生產(chǎn)生活方式，不愿進(jìn)城住樓，樓房狹小的活動(dòng)空間改變了原有的院內(nèi)種植、家族聚會(huì)、朋友交往的生活方式。對(duì)城鎮(zhèn)新環(huán)境學(xué)習(xí)和認(rèn)知能力不足，主觀上不愿接受城鎮(zhèn)化[10]。組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)存在差異，非正式制度與正式制度發(fā)生矛盾與摩擦，政府與農(nóng)牧民之間在博弈中時(shí)常被鎖定在非完全合作狀態(tài)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化制度執(zhí)行效率不高。

四、西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化制度完善與變遷取向

遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化。西北民族地區(qū)人口城鎮(zhèn)化的背后，涉及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民收入、社會(huì)保障、公共服務(wù)水平等正式制度的配套設(shè)計(jì)，以及觀念轉(zhuǎn)變、人際交往、宗教信仰、文化適應(yīng)等非正式制度，正式制度與非正式制度摩擦協(xié)調(diào)需要一定的時(shí)間，強(qiáng)制性制度變遷激發(fā)誘致性制度變遷也需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，居民對(duì)制度變遷也有接受和內(nèi)化的過(guò)程，因此，在西北民族地區(qū)城鎮(zhèn)化制度變遷中更要有歷史耐心，要把握節(jié)奏和時(shí)序，警惕運(yùn)動(dòng)式城鎮(zhèn)化，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，穩(wěn)步地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

制度安排要考慮區(qū)域的差異化。西北民族地區(qū)與其它省區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)、區(qū)位條件、貧困程度、資源不同，寧夏、青海、甘肅、新疆四省區(qū)際、省區(qū)內(nèi)的差異較大，制度安排中不能搞同一的“一刀切”政策，要體現(xiàn)制度的差異化和針對(duì)性。對(duì)貧困程度不同的地區(qū)實(shí)施不同的制度安排，充分體現(xiàn)制度的公平性，讓所有民眾享有同等的制度效應(yīng)。對(duì)貧困程度深的居民，采取住房、貸款、社保等精準(zhǔn)扶貧政策。

建立以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心的城鎮(zhèn)化制度安排，構(gòu)建人口轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)結(jié)互動(dòng)機(jī)制。人、產(chǎn)、城是城鎮(zhèn)化三要素，其中產(chǎn)是核心，注重發(fā)展特色民族產(chǎn)業(yè)，培植城鎮(zhèn)發(fā)展動(dòng)力。生態(tài)移民中要將農(nóng)牧業(yè)有效結(jié)合，做精、做深優(yōu)化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)效益。在舊城改造中，保留老城區(qū)文化特色，對(duì)老街環(huán)境改造優(yōu)化后，合理布局小生意、烤馕等清真特色食品加工業(yè)。改善投資環(huán)境，引入資本與技術(shù)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)品深加工、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，拓展勞動(dòng)力的就業(yè)空間。

重視非正式制度對(duì)正式制度的影響，減少了正式制度與非正式制度的摩擦。城鎮(zhèn)化制度變遷中，及時(shí)了解傳遞非正式制度狀況，將農(nóng)牧民的意愿、文化分歧、風(fēng)俗習(xí)慣等非正式制度納入制度設(shè)計(jì)的考量范圍，慎重實(shí)施可能對(duì)少數(shù)民族人口生活習(xí)慣發(fā)生重大影響的政策，努力做到農(nóng)牧民意愿與正式制度的“激勵(lì)相容”[11]。建立居民意愿表達(dá)機(jī)制。政府要加大廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬農(nóng)牧民獲取信息的渠道，增強(qiáng)對(duì)制度政策的認(rèn)知度。同時(shí)要主動(dòng)作為，及時(shí)了解居民需求，通過(guò)入戶調(diào)查、問(wèn)卷發(fā)放、網(wǎng)絡(luò)投票、微信平臺(tái)、領(lǐng)導(dǎo)信箱等方式收集居民的意見(jiàn)，將其作為制度供給與決策的重要參考。將原先強(qiáng)制、命令方式改變?yōu)橹鸩秸T導(dǎo)，解決就業(yè)，轉(zhuǎn)變觀念，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鎮(zhèn)化。

創(chuàng)新制度，完善城鎮(zhèn)化相關(guān)配套制度。楊小凱提出落后國(guó)家對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的制度模仿要遠(yuǎn)比技術(shù)模仿難，而后發(fā)優(yōu)勢(shì)是以制度創(chuàng)新為邏輯起點(diǎn)的。西北民族地區(qū)要不斷創(chuàng)新政績(jī)考核機(jī)制，建立上級(jí)政府評(píng)價(jià)與群眾滿意度相結(jié)合的評(píng)價(jià)機(jī)制。將公共服務(wù)質(zhì)量與居民收入、就業(yè)率等納入到地方政府的考核指標(biāo)體系中。定期對(duì)居民滿意度調(diào)查，糾正“為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化”的錯(cuò)誤政績(jī)觀。凈化官場(chǎng)生態(tài)，改變土地財(cái)政格局，切斷地方官員與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之間的利益紐帶，減少和杜絕尋租腐敗、道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。改革戶籍制度，放寬落戶條件，讓轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)牧民落戶城鎮(zhèn)，逐步納入城鎮(zhèn)住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)保障范疇，享有與城鎮(zhèn)居民同等權(quán)益。重視新生代農(nóng)民工教育培訓(xùn)工作。第四，創(chuàng)新土地制度。推進(jìn)集體土地同權(quán)、同價(jià)入市。規(guī)范和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。箏

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Abstract：Although development-oriented poverty alleviation in northwest minority areas has obtained the phased achievements in recent years，it still needs a long way toward alleviating poverty.Gannan tibetan autonomous prefecture is a typical example of northwest minority areas.By investigation in Gannan state，first，Gannan state was divided into three regions including the farming areas，the mixed pastoral and farming areas and the pastoral areas.Then，the current situation and problems on poverty alleviation of each area of Gannan state were further analyzed，and put forward some countermeasures and suggestions.Our goals are to effectively solve the poverty problem of Gannan state and also hope to provide reference for other ethnic areas.

Key words：northwest minority areas；development-oriented poverty alleviation；farming areas；mixed pastoral and farming areas；pastoral areas.

Backwardness Area Urbanization Difficulties with the Orientation of Institutional Change：In the Northwest Minority Areas，for Example

BAI Yan
（Xinjiang Corps Party Committee Party School，Wujiaqu Xinjian，831300）

Urbanization is the most important structural changes in the modernization drive，and is also an important path to promote backwardness area achieve tremendous and means.To narrow the gap between east and west，and the state of the northwest minority areas urbanization policy support.Settled XingMu“anju enriching people”、“withdraw township building town”、“the home village changed”、“urban renewal”and other series of system arrangement of urbanization，improve the development of the backward condition，investment environment and living conditions，the northwest minority areas involved in economic，social，cultural and other fields have taken place in dramatic social change.But also face system lack in advance，broken system，system p

，path dependence，formal system and informal system system conflict caused by such trouble，put forward the orientation of urbanization system consummation and change，follow the law of development of urbanization，steadily promoting urbanization.

Backwardness area；urbanization difficulties；with the orientation of institutional change；northwest minority areas

（上接120頁(yè)）

Investigation and Analyses of Development-oriented Poverty Alleviation in Northwest Minority Areas：A case study of Gannan Tibetan Autonomous Prefecture

WANG Zhen-ya，HAN Xu-feng
（School of Humanities，Gansu Agricultural University，Lanzhou Gansu 730070，China）

F299.21

A

1007-0672（2016）03-0121-06

2015-12-02

本文為國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目《新疆生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化發(fā)展研究》（12BMZ042）的階段性成果。

白燕，女，河南偃師人，新疆兵團(tuán)黨校經(jīng)管教研部副教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。