孟兆敏，張健明

（上海工程技術(shù)大學社會科學學院，上?！?01620）

上海市人口調(diào)控政策的評價研究

孟兆敏，張健明

（上海工程技術(shù)大學社會科學學院，上海201620）

一直以來，控制人口是上海市城市管理的目標之一，在這種背景下，上海市逐漸形成“以證管人，以房管人，以業(yè)管人”三管齊下的調(diào)控手段。本文通過對歷年上海市人口調(diào)控政策進行梳理，總結(jié)各階段人口調(diào)控的特點，從人口管理、人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)等方面對人口調(diào)控政策進行綜合評價，找出當前人口調(diào)控政策存在的問題，并試圖提出完善人口調(diào)控政策的路徑。

人口調(diào)控；政策評價；上海

“控制大城市的規(guī)模一直是城市化發(fā)展的主線”，十八屆三中全會提出“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)?！?。在這種背景下，上海市通過“以證管人、以房管人、以業(yè)控人”三管齊下的手段，形成了行政與經(jīng)濟相結(jié)合的人口調(diào)控思路，人口的綜合調(diào)控產(chǎn)生了一定的積極效用，但同時也出現(xiàn)了很多問題。本文通過對上海市戶籍管理政策、房屋管理政策、產(chǎn)業(yè)及城市規(guī)劃政策的特點梳理，分析上海市人口綜合調(diào)控政策的目的，并從人口調(diào)控的直接效果和經(jīng)濟社會發(fā)展的間接效果，對上海市人口調(diào)控政策進行評價，找出其問題及原因，并提出相應的對策建議。

一、上海市人口調(diào)控政策的變遷及特點

（一）外來人口管理政策的變遷及特點

1.上海市外來人口管理政策的變遷

上海市外來人口管理政策的實施大致可以劃分為三個階段：

第一階段：暫住登記功能的證明。從20世紀80年代至90年代初，1984年出臺《上海市外來寄住戶口管理暫行辦法》，1988年出臺《上海市暫住人口管理規(guī)定》，其目的是為了加強暫住人口管理，保障暫住人口的合法權(quán)益，維護社會秩序，但持證人員不能享受像子女就讀、社會保障等一系列普通上海市民應享受的待遇，

第二階段：人才獲取常住的通道。從20世紀90年代初至21世紀初期，以藍印戶口的試行為起始點，以2002年引進人才試行《上海市居住證》制度暫行規(guī)定為終點的階段。

1993年，藍印戶口對于投資、買房、人才三類，或有錢或有才人士創(chuàng)造了獲取當?shù)馗＠臋C會，同時規(guī)定取得藍印戶口一定年限的人員可轉(zhuǎn)為常住戶口，打通了外來人口向戶籍人口轉(zhuǎn)變的渠道。2000年，《上海市引進人才工作證實施辦法》解決了外來人才的包括子女就讀、社會保障等問題。對于普通就業(yè)者，自1994年開始出臺了一系列衛(wèi)生計生以及外來人口計生防疫、社會保險等條例。

第三階段：居住證證明及社會服務的享有，從2004年出臺《上海市居住證暫行辦法》開始至今。2004年出臺《上海市居住證暫行規(guī)定》，對象由人才擴大到所有外來常住人口，包括人才、就業(yè)和投靠就學三類。持證人符合一定條件的可申辦常住戶口。2014年上海市政府出臺《上海市居住證管理辦法》、《上海市居住證積分管理試行辦法》和實施細則，面向所有具有穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員，按照從工作、專業(yè)、年齡到居住年限等各方面指標，進行打分，獲取不同的社會保障及福利，居住證管理及積分管理辦法是戶籍改革的創(chuàng)新之舉。

2.上海市外來人口管理政策變遷的特點

對流動人口由管理向服務轉(zhuǎn)變，服務對象進一步放開。上海市外來人口管理制度經(jīng)歷了由單一登記人口職能、管理職能，到逐漸附加公共服務的職能，不僅僅強調(diào)了流動人口的義務，同時明確了流動人口在子女教育、社會保障等方面的權(quán)利。從公共服務的對象來看，由排斥所有外來人口，到接受部分人才，至面向所有外來務工群體。

建立了梯度化的福利待遇，有利于權(quán)利與義務銜接。流動人口從不能享受本地福利待遇，到人才享受部分福利，最后根據(jù)在本地的居住時間、對本地的貢獻，獲得梯度化的福利待遇，并且獲得福利待遇的多少與其對本地貢獻緊密相關(guān)。

形成了以居住登記為主線的，以就業(yè)保障、衛(wèi)生計生服務、房屋租賃為依托的居住證制度，結(jié)束了以往多證并存的局面。80年代流動人口來滬要辦理寄住證、就業(yè)證；90年代實行分類登記，不同類型的外來人口辦理的證件不同，人才根據(jù)藍印戶口、引進人才居住證登記辦法，普通就業(yè)者則需辦理就業(yè)證；居住證則將不同類型人口統(tǒng)一辦理居住證，管理更加統(tǒng)一規(guī)范。

（二）上海市“以房管人”相關(guān)政策的梳理及特點

1.上海市“以房管人”的政策脈絡發(fā)展

在租房政策方面，1987年《上海市私有居住房屋租賃管理暫行辦法》中對出租人及承租人的義務權(quán)利進行了規(guī)定。1996年《上海市外來人口管理條例》及1998年《上海市外來流動人口租賃房屋治安管理辦法》提到房屋結(jié)構(gòu)堅固，基本設施齊全。2004年《上海市居住房屋租賃管理實施辦法》，2011年《上海市居住房屋租賃管理辦法》對居住面積、居住房屋的結(jié)構(gòu)進行較詳細的說明。

在買房方面，自2011年開始，上海市對住房進行限購，非戶籍人口購買上海房產(chǎn)的執(zhí)行了比戶籍人口更為嚴格的限購政策。

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租房政策由規(guī)范行為到注重環(huán)境轉(zhuǎn)變。租房管理規(guī)定從以規(guī)定承租人義務為主向注重承租人基本權(quán)利保障轉(zhuǎn)變。進一步規(guī)范了住房市場，打擊了群組、城中村違法搭建等行為。

購房政策由購房落戶向限制購房轉(zhuǎn)變。90年代，藍印戶口允許購房落戶，此后買房落戶成為歷史，隨著房產(chǎn)過熱，對外來人口執(zhí)行了比戶籍人口更為嚴厲的限購政策，在一定程度上限制了外來人口的遷移流動。

（三）上海市產(chǎn)業(yè)政策及城市功能的調(diào)整歷程及特點

1.上海市產(chǎn)業(yè)政策及城市規(guī)劃的調(diào)整歷程

隨著產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，城市的規(guī)劃也發(fā)生了一定變化，根據(jù)變化的特點，大致劃分為三個階段：20世紀80年代、90年代及21世紀以來。

80年代勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展與衛(wèi)星城的建設。《上海經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略匯報提綱》確定了上海走改造振興之路，“六五”制定了技術(shù)密集度高和勞動密集度高的發(fā)展思路，“七五”提出了加強基礎(chǔ)設施建設，有重點地加快傳統(tǒng)工業(yè)改造和新型工業(yè)的發(fā)展，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有限發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。在城市空間發(fā)展方面，上海郊區(qū)進行了第二代衛(wèi)星城建設，開始創(chuàng)建閔行、虹橋、漕河涇、浦東星火工業(yè)開發(fā)區(qū)。1986年，《上海市城市總體規(guī)劃》，提出了建設和改造中心城，充實和發(fā)展衛(wèi)星城的目標，進行了最早的郊區(qū)化進程。

90年代第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及大規(guī)模的舊城改造。1990年國務院做出了開發(fā)開放浦東的重大決策，上海的定位由功能單一的傳統(tǒng)生產(chǎn)型工業(yè)城市向多功能的綜合服務性國際經(jīng)濟中心城市轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整至“三、二、一”的發(fā)展方針，提出了三圈層的城市產(chǎn)業(yè)空間布局。90年代，上海市城區(qū)范圍不斷向外延伸，市中心進行了大規(guī)模的舊城改造，騰出的城市空間用以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加綠地和完善公共服務設施。

2000年以來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與多中心城市發(fā)展。2000年以來上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)著力轉(zhuǎn)型，提出了向現(xiàn)代服務產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的目標。在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二五規(guī)劃》提出了建設四個中心的發(fā)展地位，對經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提出了更高的要求。2001年《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》將城市發(fā)展定位于“多核、多軸”的空間布局，中心城區(qū)空間布局“多心、開敞”的布局，加快了中心城的功能向城郊遷移。

2.上海市產(chǎn)業(yè)政策及城市功能調(diào)整的特點

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，由發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代服務業(yè)轉(zhuǎn)型。上海市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷由重工業(yè)為重，向“三、二、一”格局的演變，從發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代服務業(yè)轉(zhuǎn)型。進入21世紀以來，上海市著力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、現(xiàn)代航運業(yè)、科創(chuàng)中心等高端服務業(yè)。

在城市發(fā)展及空間布局方面，行政力量推動城市郊區(qū)化發(fā)展。90以來，上海市開始了大規(guī)模的舊城改造，城市邊界進一步擴展，進入新世紀以來，攤大餅式的城市規(guī)劃方案發(fā)生轉(zhuǎn)變，開始多中心的城市發(fā)展路徑，郊區(qū)人口布局開始進一步優(yōu)化。

二、上海市人口調(diào)控政策的效果評價

所謂政策評估是對政策實施效果所進行的研究，判斷政策實施結(jié)果是否與政策的預定目標相一致[1]。人口調(diào)控政策的綜合評估即是對人口調(diào)控政策實施效果的評估。

（一）人口調(diào)控政策的效果評價

1．人口管理登記的功能逐漸增強

從1984年的《上海市外來寄住戶口管理暫行辦法》開始，至2014年的《上海市居住證積分管理試行辦法和細則》，對外來人口管理的目的貫穿人口調(diào)控政策的始終。所謂人口管理，首要的即是掌握外來人口的數(shù)量，即履行政策的登記功能，掌握外來人口的基本信息、居住變動狀況、就業(yè)狀況信息。

《上海市外來寄住戶口管理暫行辦法》、《上海市暫住人口管理規(guī)定》均沒有附加公共服務功能，登記管理功能是主體功能?！端{印戶口》實施8年來，全市獲得藍印戶口4.2萬人，購房類占接近9成，投資類占10%，人才類只有2%[2]。

2013年5月開始，《上海市居住證管理辦法》通過，至2014年8月初，非當?shù)貞艏丝?100.09萬人，其中辦理居住證者107.14萬人，辦理臨時居住證456.02萬人。雖然未辦證者達到536.93萬人[3]，但由于居住證附加了更多的公共服務功能，流動人口由被動辦證，轉(zhuǎn)向主動辦證，隨著時間的推移，居住證的知曉率提高，辦證率會進一步提高。

2.流動人口合法權(quán)益的得到不斷維護

在藍印戶口之前的流動人口政策，僅僅是規(guī)定了流動人口的義務，并沒有涉及相應的權(quán)利，此后的政策逐漸增加了公共服務方面的權(quán)利，但是該權(quán)利是有條件的、梯度化地放開。藍印戶口、引進人才類《上海市居住證》是面向人才類流動人口的，在《上海市居住證》的規(guī)定中，針對臨時居住證的流動人口，給予公共衛(wèi)生，基本計生服務的權(quán)利；面向有穩(wěn)定就業(yè)的流動人口，更進一步給予義務教育、社會保險、公共住房的權(quán)利；對申請積分的居住證持有者，賦予子女高考、子女、父母居保的權(quán)利。但需要注意的是居住證中并沒有明確居住證持有者享有義務教育、社會保險等權(quán)利，具體權(quán)利要遵守各區(qū)縣的具體規(guī)定，給政策容留了一定空間。此外，這種變化還體現(xiàn)在居住政策中，針對流動人口的居住環(huán)境差、房屋設施不全、群組等現(xiàn)象[4]，房屋租賃條例不僅僅只強調(diào)租賃人的義務，還注重保護租賃人的權(quán)利，加入了保障流動人口基本生活條件的條款。

3.近年來人口規(guī)模調(diào)控效果明顯

人口調(diào)控政策的主要目的就是對人口數(shù)量調(diào)控，確切地說人口調(diào)控政策限制的是入戶籍的名額，藍印戶口實施辦法中就明確提出了根據(jù)本市經(jīng)濟和社會發(fā)展需要以及國家和本市的人口政策，對藍印戶口的年度發(fā)放總量和持藍印戶口者換領(lǐng)本市常住戶口的年度發(fā)放總量實施控制，居住證雖然并未明確指明，但開放戶籍的門檻并不低，而且達到條件的需要等候每年一次的申請和審批。新世紀以來，每年戶籍人口凈遷移總量在10萬左右，自2011年來，戶籍人口遷入有所收緊，每年凈遷移量下降至8萬人以內(nèi)?？梢姂艏哂行У乜刂屏藨艏w入規(guī)模。

圖1　上海市歷年凈遷入戶籍人口變動總量

對其他流動人口來說，由于不能完全獲得與戶籍人口同等的福利待遇，因此在一定程度上抑制了外來人口流入。本文分別通過宏觀和微觀兩個方面來分析判斷人口調(diào)控政策在人口數(shù)量控制中的效果。從歷年外來常住人口規(guī)模來看，常住人口呈現(xiàn)階梯狀的增長態(tài)勢。第一級階梯在80年代末與90年代初，90年代初浦東建設全面開展，上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速由“二、三、一”的結(jié)構(gòu)向“三、二、一”調(diào)整，吸引了大量流動人口進行城市經(jīng)濟社會建設。第二級階梯是從2008年開始，主要是由于世博會的建設、大虹橋建設等項目的帶動，形成了另一波外來人口涌入的高峰。此后，流動人口增長的態(tài)勢大大放緩，是由于上海市著力實施經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)升級，對流動人口的吸引力下降。由此可見，人口的增長最主要受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市建設的作用，行政手段要與經(jīng)濟手段相一致，才會事半功倍。80—90年代間，上海市雖然實行了較為嚴格的戶籍制度，但此時是大力改革開放，經(jīng)濟迅速發(fā)展吸納大量流動人口的階段，行政控制人口的力量屈從于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟吸納人口的力量。進入21世紀以來，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始調(diào)整，尤其是進入“十二五”以來，經(jīng)濟增速下降，經(jīng)濟吸納人口的力量減弱，與行政的控制目標趨向一致，外來人口調(diào)控的效果凸顯。

圖2　上海市歷年外來人口變動曲線圖

從微觀來看，以戶籍制度為主導的人口調(diào)控政策對于流動人口的遷移決策還是存在一定作用。根據(jù)有關(guān)學者做的上海市流動人口居留意愿及居留決策的跟蹤調(diào)查結(jié)果顯示，假設戶籍制度放開以后，將近41.6%的流動人口打算延長自己在城市居留的時間，其中有23.7%的流動人口打算由非永久居住延長到永久居住，可以說戶籍制度對流動人口居住決策的影響是存在的[5]。2年以后對同批流動人口進行了進一步的跟蹤調(diào)查，結(jié)果顯示，戶籍制度對打算永久居住的流動人口的影響最大，越想留在城市，越是受到戶口的限制[6]。

4.人口結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化

外來人口性別比大幅下降。從人口調(diào)控政策的內(nèi)容來看，雖然未有直接的對人口性別結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但是由于近年來城市逐步放開外來人口子女的就學、外來人口就業(yè)保障等政策的實施，間接影響了外來人口隨遷家屬的規(guī)模，有助于調(diào)整外來人口的性別比例。2010年外來常住人口的性別比為118.7，比2000年大幅下降11.27個百分點。外來常住人口中勞動年齡人口性別比為117.47，比“五普”下降13.31個百分點。一方面是隨遷家庭的比重上升，隨著流動人口子女教育、社會保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生等方面待遇的提高，隨遷家庭的比重上升，2012年上海市統(tǒng)計局進行的調(diào)查顯示，在已婚的流動人口中，逾八成夫婦共同來滬[7]；另一方面外省市女性大量流入，拉低了上海的勞動年齡人口性別比。

外來人口大量流入緩解了本地嚴重的老齡化。外來流動人口以勞動年齡人口為主，以往政策并沒有對外來人口年齡的特別要求。2010年勞動年齡人口規(guī)模由2000年的1193.92萬人，增加到1756.67萬人，增幅將近50%，大大緩解了本地老齡化的態(tài)勢。需要注意的是分年齡段來看，表現(xiàn)出兩頭比重上升，中間下降的趨勢，15-29歲青少年勞動年齡人口及45-59歲年長勞動年齡人口比重上升，30-44歲中年勞動年齡人口比重下降[8]，勞動年齡人口出現(xiàn)了老齡化，2014年的居住證積分制度中，打分體現(xiàn)了向年輕流動人口偏移的傾向，以期吸引更多年輕外來人口。

圖3　2000、2010年上海市流動人口勞動年齡結(jié)構(gòu)

受教育程度顯著提高。從藍印戶口開始，戶籍及相應的福利制度向人才傾斜，藍印戶口向投資類、購房類、聘用類三類人員開放，引進人才實行《上海市居住證》制度暫行規(guī)定的目的，明確是為了促進人才流動，鼓勵國內(nèi)外人才來本市工作或者創(chuàng)業(yè)，提高城市綜合競爭力而提出的。2014年居住證制度，雖然面向全體勞動者，但在積分制度分值設置中，越年輕者、受教育程度高的、擁有專業(yè)技術(shù)職稱的人員，相應的分值越高，具有明顯地吸引人才，調(diào)節(jié)人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)的功能。經(jīng)濟因素中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級調(diào)整，直接影響著高學歷、高技能人才的進入。

總的來看，2010年在上海6歲及以上外來常住人口中，大專及以上、高中文化程度人口所占比重均比“五普”有所增加，平均受教育年限由“五普”的10.4年上升到12.2年?？梢哉f進入新世紀以后，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，高端服務業(yè)發(fā)展，對高端人才的吸引力度進一步加大。尤其是遷入的戶籍人口，主體是人才落戶，隨著本市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，科創(chuàng)中心的提出，對高層次人才出臺了一系列的優(yōu)惠政策，本市人口的受教育程度結(jié)構(gòu)會進一步提升。

5.人口空間分布更趨合理

人口調(diào)控政策除了對人口數(shù)量、人口質(zhì)量結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還有對人口空間布局的引導，使人口合理布局。在藍印戶口中，對于投資類申報的條件中“外省市單位或者個人在本市嘉定、閔行、寶山、金山、松江、南匯、奉賢、青浦投資達到30萬人民幣，項目竣工投產(chǎn)、開業(yè)或者營業(yè)2年以上的”，可獲得藍印戶口等，對郊區(qū)投資和購房者有一定的政策傾斜。2014年居住證積分分值中，對于在遠郊區(qū)域工作并居住的流動人口，具有相應的加分項，體現(xiàn)了一定地向郊區(qū)引導人口遷移的傾向。此外，城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局是影響人口空間布局的重要手段，在我國，行政力量對城市化的作用占據(jù)主導地位，政府通過土地置換過程，對中心城區(qū)改造，將戶籍人口向郊區(qū)動遷；產(chǎn)業(yè)郊區(qū)布局也是引導以勞動密集型就業(yè)為主的流動人口郊區(qū)集中的動力之一。

表1　2000、2010年上海各區(qū)（縣）人口分布

在兩種驅(qū)動力及相關(guān)政策的作用下，上海市90年代即出現(xiàn)了郊區(qū)化的態(tài)勢。2010年，全市17個區(qū)（縣）中，常住人口總量減少的區(qū)有5個。其中，黃浦區(qū)降幅最大（25.2%），其次是盧灣區(qū)和靜安區(qū)，虹口區(qū)、長寧區(qū)的常住人口略有下降。與此同時，郊區(qū)人口不斷聚集，人口增加數(shù)量列前5位的是閔行區(qū)、浦東新區(qū)（包括原南匯區(qū)）、松江區(qū)、嘉定區(qū)和寶山區(qū)，人口增量均超過或接近70萬人。

6.其他影響

人口調(diào)控政策除了對人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)、空間分布的直接作用以外，還有對經(jīng)濟、社會、環(huán)境等其他方面的間接影響：第一，對經(jīng)濟、社會、環(huán)境等城市發(fā)展作用?！渡虾Ｊ型鈦砑淖艨诠芾頃盒修k法》是為了適應對外開放、對內(nèi)搞活經(jīng)濟，《上海市藍印戶口管理暫行規(guī)定》是為了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，《上海市居住證管理辦法》為了促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著經(jīng)濟社會背景的轉(zhuǎn)換，人口調(diào)控政策的目的發(fā)生了調(diào)整，但是主要是從自身城市經(jīng)濟發(fā)展需求出發(fā)的。事實也是如此，人口是經(jīng)濟發(fā)展的原動力，在上海發(fā)展的過程中，大量低廉的農(nóng)村剩余勞動力為上海經(jīng)濟的發(fā)展貢獻了充足的勞動力，同時作為消費者，流動人口為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了原動力。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，通過產(chǎn)業(yè)、行政等手段控制人口流動，促進了人口與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，避免了勞動力的盲目流入；高素質(zhì)人口的流入對經(jīng)濟的發(fā)展更是十分突出的，創(chuàng)新需要高科技人才，是城市的產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的軟環(huán)境。第二,提高政府管理服務水平，《上海市居住證暫行規(guī)定》中首次提出了提高政府管理服務水平的目的，此目的是在政府轉(zhuǎn)變職能的背景下提出的，流動人口的管理政策由控制為主向重視服務轉(zhuǎn)型，居住證中對流動人口公共服務權(quán)利的規(guī)定，更體現(xiàn)了政府向服務型政府轉(zhuǎn)型的實際行動。此外，行政手段與經(jīng)濟手段的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，流動人口調(diào)控和管理中越來越重視“市場”的功能，讓“市場”發(fā)揮關(guān)鍵作用，這種“市場”起支配地位的作用十分明顯，使得流動人口的增速大幅降低。

（二）上海市人口調(diào)控政策存在的問題分析

1.底層流動人口的服務及管理不足

流動人口登記經(jīng)過了被動登記到主動登記的轉(zhuǎn)變，暫住證并沒有附加流動人口的相關(guān)權(quán)利，辦理暫住證僅僅是流動人口的一個義務，對流動人口本身的吸引力并不大，主動辦證的人員不多；藍印、人才引進居住證放開了對高端流動人口的戶籍管理，對人才具有一定的吸引力；居住證則面向所有勞動者，附加了相應的公共服務權(quán)利，增加了勞動者辦證的積極性。然而對于沒有穩(wěn)定就業(yè)，居無定所的底層流動人口來說，臨時居住證附加的公共服務權(quán)利有限，主動辦證的吸引力并不大，將他們排除在體系外[9]，而這個階層由于流動性大、工作不穩(wěn)定往往成為社會的隱患，把握他們的動態(tài)更有助維護社會安定；同時這些低層次的流動人口又屬于流動人口中的弱勢群體，最需要政府、社會等的關(guān)心和幫助，卻成了政策的空白區(qū)。

積分達到120分的流動人口可申請積分，獲得與戶籍人口幾乎相同的公共服務，然而細算下來，達到積分120分需要較高的條件，尤其傾向高學歷的人才，初中畢業(yè)、高中畢業(yè)即便是在上海居住20年，也不能達到標注分值[10]。然而人才的定義不僅僅是高學歷的、高技術(shù)的人口。一個合理的人口結(jié)構(gòu)，既需要高端技術(shù)人員，也需要專業(yè)化的服務人員，為高端技術(shù)人員提供專業(yè)化、精細化的服務，因此申請積分應當進一步向低端專業(yè)化的流動人口開放，使流動人口的結(jié)構(gòu)更加合理。

2.對流動人口進一步細化，加劇了流動人口內(nèi)部的分流

雖然流動人口內(nèi)部收入差距不是非常大，但是其亞階層的社會保障、就業(yè)和教育機會以及通往上一階層流動或成為城市居民的機會卻存在顯著差異[11]。根據(jù)現(xiàn)有居住證制度及相關(guān)制度大致將流動人口分為了三類群體。第一類：領(lǐng)取上海居住證的流動人口；第二類：領(lǐng)取居住證并申請積分的流動人口；第三類不夠資格領(lǐng)取上海市居住證，領(lǐng)取上海市臨時居住證的流動人口。這三類流動人口所獲得的福利待遇不同，但根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在子女教育、公租房等待遇方面，對持證人還有進一步的要求。具體來看，公共衛(wèi)生具有明顯外溢性的公共服務以及國家政策較統(tǒng)一的計劃生育服務是面向所有三類群體的；子女義務教育、中職、?？剖敲嫦蚓幼∽C持有者及部分臨時居住證持有者。社會保險是面向有固定工作的居住證持有者；公租房是面向持有居住證兩年以上者，繳存和使用住房公積金面向居住證持有者；子女高考、中考及公立幼兒園、配偶和同住子女可以參加本市社會保險面向達到積分標準值的居住證持有者。通過福利待遇的差異，不同流動人口在社會保障、子女就學等公共服務中的權(quán)利不同，使流動人口內(nèi)部進一步分化。

3.目標調(diào)控層層分解引發(fā)基層工作困難

上海人口調(diào)控的目標分解到各個區(qū)縣，再分解到各個街道鎮(zhèn)，這種層層分解的做法，可能使部分人口壓力大的地區(qū)和街道為了達到目標，采取了故意隱瞞數(shù)據(jù)，使得實有數(shù)據(jù)不實，導致人口登記的基本目的喪失。同時區(qū)域間的人口流動狀況并不相同，各街道采取的調(diào)控做法力度不同，而人口是流動的，結(jié)果是流動人口從調(diào)控力度大的地區(qū)向調(diào)控力度小的地區(qū)流動，給不同區(qū)域間的人口調(diào)控工作帶來矛盾。

4.強硬的行政手段導致局部地區(qū)的沖突

表2　上海市各類人口基本公共服務權(quán)利表

城中村是流動人口的聚集地，存在著非法搭建的房屋以及非法群組的現(xiàn)象，還牽扯到房東、二房東的利益，在行政執(zhí)法過程中易受到相關(guān)利益群體的阻撓，產(chǎn)生沖突。此外在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、低端產(chǎn)業(yè)遷出的時候，會引發(fā)失業(yè)、安置不到位的問題，產(chǎn)生相關(guān)利益群體的不滿與抵制，發(fā)生局部沖突和不滿，成為社會不安定因素的隱患。

5.低端勞動力用工成本上升，招工難進一步凸顯

城市在進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，對低端外來用工有所減少，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整往往具有一定的滯后性，部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)還會出現(xiàn)招工難的問題。此外，人口調(diào)控會加劇人口的流動性，加劇企業(yè)工人的不穩(wěn)定性，增加企業(yè)招工的成本，也增加了政府的管理服務成本。

（三）導致上海市人口調(diào)控政策存在問題的原因分析

1.人口政策更注重“控”而放松了“調(diào)”

調(diào)控一詞中，控是指控制，主要是控制人口的增量，調(diào)是指調(diào)節(jié)，主要是調(diào)節(jié)人口的存量，從當前的人口調(diào)控政策來看，更偏重于控制人口的增量，希望控制低端人口的流入，增加高端人才的進入，忽視了人口存量的調(diào)節(jié)：一是對現(xiàn)有人口社會結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)，如何增加現(xiàn)有流動人口能力、技術(shù)的培養(yǎng)，增強他們專業(yè)化的工作能力；二是從空間結(jié)構(gòu)上，如何合理引導人口的空間分布，使人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務協(xié)調(diào)發(fā)展，以減少城市病問題，引導人口有序分布。

2.忽視了人口城市化的基本規(guī)律

我國進入了快速城市化階段，人口城市化、人口流動是當前以及未來一個階段人口變動的主要趨勢，與自然界其他事物一樣，人口的發(fā)展和變動也是遵循著固有的規(guī)律，在規(guī)律面前，只有順應人口變化規(guī)律，合理引導人口規(guī)律才是大勢所趨。誠然由于特大城市資源的有限性，無法在短時間內(nèi)放開戶籍，但是城市在控制人口的同時，更應當注重不斷提高自己城市的管理水平，以及公共服務水平，提升城市的承載力。

3.長期以來行政手段與經(jīng)濟手段的偏離

從上海市外來人口變動的規(guī)律來看，人口遷移流動受到經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)等因素的作用最大，然而長久以來政府行政手段干預人口流動成為主導。近些年開始重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對人口調(diào)控的作用，取得了一定成效，但也要看到政府還沒有完全放棄行政手段，為了盡快看到人口調(diào)控的成效，采取了一些指令性的調(diào)控目標，導致了一些矛盾。人口調(diào)控政策并不是單一的政策，而是一個體系，需要以產(chǎn)業(yè)政策為主，各個方面政策的響應和配合。

五、完善上海市人口調(diào)控體系的行動路徑

（一）上海市人口綜合調(diào)控的思路

順應人口變動規(guī)律。城市人口發(fā)展的規(guī)律表明，在城市化進程中，人口經(jīng)過城市化、快速城市化、逆城市化的發(fā)展階段，而我國城市進入了快速城市化的發(fā)展階段，同時具有城市化與郊區(qū)化并存的特點。

由市場主導。在人口調(diào)控領(lǐng)域也要將市場的作用放在第一位，讓市場起主導作用。理清政府在人口調(diào)控中的職能，定位于人口登記信息、提供公共服務的功能。

調(diào)節(jié)存量。通過專業(yè)化培訓，建立相關(guān)行業(yè)的入門門檻等方式，提升已有流動人口的職能能力和素質(zhì)，使得現(xiàn)有流動人口結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，同時也提升了流入流動人口的就業(yè)門檻。

（二）上海市人口調(diào)控的具體對策建議

1.完善人口登記

根據(jù)國外的經(jīng)驗，人口政策的首要目的是把握人口的基本信息，要通過信息化建設等方式，還原居住證的登記功能，與身份證相關(guān)聯(lián)，與實有人口登記相結(jié)合，把握人口的基本信息。

賦予身份證、居住證不同的功能定位，身份證主要是記錄人口的動態(tài)信息，記錄人口遷入、遷入、家庭狀況、子女狀況等人口基本信息，使得城市實時跟蹤把握區(qū)域內(nèi)人口信息，通過居住、工作、學習等各個方面的登記，動態(tài)掌握人口的流動信息，對各類來滬人員進行人口登記。

居住證主要的功能定位是對來滬就業(yè)人員的就業(yè)狀況，社會保險、稅收繳納狀況進行記錄，以作為城市福利獲得的依據(jù)。身份證與居住證之間結(jié)合起來，既可以對實有人口的數(shù)量進行有效記錄，同時也可以賦予對城市做出貢獻的流動人口以相應的權(quán)利。

2.合理應對人口增長

第一，建立人口導入?yún)^(qū)的財政統(tǒng)籌資金。人口調(diào)控是針對城市病提出的，城市病的最基本問題是城市公共服務和管理能力不能趕上城市人口增長的速度。在城市公共服務中，一方面城市的優(yōu)質(zhì)公共資源集中在中心城區(qū)，一方面人口向郊區(qū)的集中，導致了公共服務與人口空間上分布的不均衡。因此建議建立市級統(tǒng)籌資金，對于人口導入?yún)^(qū)，加大公共服務的投入力度，不斷緩解公共服務的供需矛盾，緩解城市病。

第二，尊重人口規(guī)律，城市重大建設項目之前要進行人口評估。上海市人口規(guī)模的變動過程充分說明，經(jīng)濟因素是人口遷移流動的動因，而城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的每次大變動都會引發(fā)人口的階梯式增長。因此城市在重大建設項目投入之前，首先要進行人口的評估，判斷項目可能引入的人口導入，及其相應的公共服務投入成本，從人口角度評估項目的可行性。

3.不斷調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)

第一，合理確定流動人口落戶門檻，保障流動人口的合法權(quán)益。進一步提高流動人口公共服務的水平。居住證雖然是面向全體流動人口的，但是不管是積分申請，還是7年轉(zhuǎn)常住戶口，都是傾向于高學歷的專業(yè)人士，普通勞動者很難達到120分積分的要求，實際中，普通勞動者的落戶門檻依然很高。因此需要進一步降低積分的門檻，增加居住年限、繳納社保年限等穩(wěn)定就業(yè)指標的比重，弱化受教育程度等指標的比重，放寬對穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定居住流動人口的限制。

第二，根據(jù)區(qū)域規(guī)劃，分區(qū)域?qū)嵤┤丝谡{(diào)控戰(zhàn)略。上海各區(qū)間之間的發(fā)展階段有所不同，發(fā)展高端服務業(yè)、高端金融業(yè)并不完全符合各個區(qū)域的定位，各區(qū)縣要在上海城市功能定位的大目標下，結(jié)合自己的特點及發(fā)展階段，制定區(qū)域功能定位和發(fā)展規(guī)劃，合理確定自己的人口規(guī)模，而不是盲目地一味控制人口。在中心城區(qū)，屬于人口導出區(qū)，通過產(chǎn)業(yè)升級進一步鞏固人口導出的成果；在近郊區(qū)，屬于人口大量導入?yún)^(qū)，應當是未來人口調(diào)節(jié)的重點區(qū)域；遠郊區(qū)，屬于人口輕度導入?yún)^(qū)，可以承接中心城區(qū)一些有技術(shù)含量的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，是未來上海人口可進一步擴展的區(qū)域。箏

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Evaluation Studies on Shanghai Population Control Policy

MENG Zhao－min，ZHANG Jian－ming
（School of Social Science，Shanghai University of Engineering Science，Shanghai 201620）

The population control policy is gradually improving since it has been implemented in Shanghai.Based on population management，housing management and industrial adjustment，this paper summarizes and evaluates the changes and features of Shanghai population control policy from the perspectives of population registration management，variance of population and population structure alteration.It also put forward the problem about the policy and future direction on policy reform.

population control；policy evaluation；Shanghai

C924.24

A

1007-0672（2016）03-0056-08

2015-12-02

國家社會科學基金項目：特大城市基本公共服務均等化實現(xiàn)路徑研究（13BGL152）；上海市高校青年教師培養(yǎng)自主計劃項目（ZZGCD15057）。

孟兆敏，女，山東青島人，上海工程技術(shù)大學社會科學學院講師，研究方向：城市管理，公共服務與社會政策；張健明，男，上海人，上海工程技術(shù)大學社會科學學院教授，研究方向：城市公共管理。