棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)重要的民生工程和發(fā)展工程，是完善住房保障體系、實(shí)現(xiàn)“住有所居”的重要舉措。作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和三峽城市群的核心城市之一，宜昌市將棚戶區(qū)改造工作與大城建設(shè)相結(jié)合，逐步探索形成了“大棚改”的工作思路，取得了良好的效果。在開(kāi)展棚戶區(qū)改造工作的過(guò)程中，宜昌市也面臨著一定的困境，需要多方合作，來(lái)共同探討與尋找理想的出路，促進(jìn)城市的再生和可持續(xù)發(fā)展。

一、棚戶區(qū)改造的背景與現(xiàn)狀

隨著宜昌大城建設(shè)的逐步展開(kāi)，一座以后現(xiàn)代理念建設(shè)的生態(tài)之城逐漸浮出水面，這也對(duì)城市整體人居環(huán)境提出了更高的要求，為了響應(yīng)國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)棚改工作的要求、跟上宜昌大城建設(shè)的步伐，宜昌市的棚戶區(qū)改造，也開(kāi)始進(jìn)入大踏步的高速運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)期。這既是改善民生，解決低收入家庭住房難的需要，也是破解供需矛盾，提高土地利用效率的需要，更是強(qiáng)化城市特色，提升城市形象的需要，通過(guò)改造棚戶區(qū)，可以更好的優(yōu)化城市空間布局，完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

早在國(guó)務(wù)院出臺(tái)三年棚改計(jì)劃之前的三個(gè)月，宜昌市就編制了2015-2017年棚改三年行動(dòng)計(jì)劃，計(jì)劃實(shí)施9大片區(qū)、164個(gè)項(xiàng)目、4.6萬(wàn)戶的棚戶區(qū)改造，目前已經(jīng)取得良好進(jìn)展。2015年，作為宜昌棚戶大改年，已啟動(dòng)城市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目24個(gè)和城中村改造項(xiàng)目63個(gè)，累計(jì)簽訂征收協(xié)議16276戶;籌措棚改資金209.94億元，為后兩年的工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

目前宜昌市的棚戶區(qū)改造主要有以下四種做法：一是拆除重建，對(duì)房屋破舊、功能不齊、公用設(shè)施老化、安全隱患突出、無(wú)保留價(jià)值的建筑及片區(qū)拆除后重新建設(shè)。二是改建結(jié)合，對(duì)具有典型歷史文化特征、有一定保留價(jià)值的老舊建筑及歷史街區(qū)，實(shí)施改造與新建相結(jié)合。三是只拆不建，對(duì)開(kāi)發(fā)后不再具備開(kāi)發(fā)條件的建筑及片區(qū)，拆除后只建設(shè)街頭綠地或停車場(chǎng)等公共設(shè)施。四是維修完善，對(duì)建筑狀況整體尚好，但外觀破舊，綜合環(huán)境較差的建筑及片區(qū)，實(shí)施維修加固、消除隱患、改善環(huán)境、綜合整治。

二、棚戶區(qū)改造面臨的現(xiàn)實(shí)困境

(一)征拆難。征地拆遷是棚戶區(qū)改造工作的第一步，也是實(shí)施起來(lái)最難的一步，艱苦細(xì)致的摸底和動(dòng)員工作除了需要投入巨大的人力和物力之外，還需要科學(xué)的方式方法。在統(tǒng)一的拆遷政策之下，每戶居民的實(shí)際情況千差萬(wàn)別，其各自的訴求也各不相同，更為重要的，他們實(shí)際所獲得收益會(huì)有一定差異，由此對(duì)棚戶區(qū)拆遷政策的公平感受也會(huì)不同，這些都會(huì)影響到他們對(duì)棚戶區(qū)改造的支持態(tài)度，這就需要征遷工作人員“因戶制宜”。另外，中國(guó)人普遍的安土重遷的觀念，使得征遷初期的動(dòng)員工作十分難做，如果遇到一些軟硬不吃的“釘子戶”，征遷工作就會(huì)變得愈加困難。這個(gè)問(wèn)題是每一個(gè)從事一線征遷工作的工作者每天都會(huì)遇到的問(wèn)題，他們?cè)谡鬟w過(guò)程中也會(huì)面臨著巨大的心理壓力需要不斷的釋放和調(diào)試，這也是需要關(guān)注的。

(二)資金難。棚戶區(qū)改造，是改那些城市中住房條件差、居民自己無(wú)力改善住房條件的那部分區(qū)域，對(duì)于這些本身缺乏社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)能力的居民來(lái)說(shuō)，他們無(wú)力從資金上給予支持。目前的棚戶區(qū)改造資金主要靠中央補(bǔ)助資金和地方財(cái)政支持，鑒于中央補(bǔ)助資金的有限性，地方財(cái)政主要靠從國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行資金主要靠地方財(cái)政歸還，而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則主要靠抵押土地，這就導(dǎo)致兩個(gè)方面的問(wèn)題：一方面，貸款資金流轉(zhuǎn)的速度比較慢，另外一方面，?？顚Ｓ玫闹贫仍谝欢ǔ潭壬现萍s了資金使用的靈活性。這兩個(gè)問(wèn)題致使棚改項(xiàng)目的配套基礎(chǔ)設(shè)施資金嚴(yán)重跟不上，許多安置房拔地而起，但是周邊基本毫無(wú)基礎(chǔ)配套設(shè)施可言，在這樣的情況下，棚改居民，特別是選用貨幣化安置的居民不愿意住進(jìn)這樣的安置小區(qū)，這就導(dǎo)致另一個(gè)問(wèn)題——資金沉淀，因棚戶區(qū)安置房庫(kù)存大，且安置房無(wú)法用作其他用途，公司投入資金后，回籠速度慢，資金沉淀嚴(yán)重，嚴(yán)重影響資金使用效率。

(三)去庫(kù)存難。上文提到的資金沉淀的重要原因就是棚戶區(qū)安置房庫(kù)存大，但是由于種種原因居民導(dǎo)致入住率并不高，不少已經(jīng)建成的安置房小區(qū)入住率較低，有些馬上建成的安置房小區(qū)的簽約率也比較低。2015年，由于國(guó)家力推對(duì)棚改居民貨幣化安置，宜昌市更是打通了商品房與安置房的購(gòu)買界限，以此來(lái)加速整個(gè)房地產(chǎn)行業(yè)去庫(kù)存，取得了一定成效，但這同時(shí)也導(dǎo)致另一個(gè)問(wèn)題，安置房小區(qū)去庫(kù)存更加困難。在不少棚改居民的心里，安置房小區(qū)的工程質(zhì)量諸如樓間距、綠地面積、配套設(shè)施、物業(yè)管理等方面均與商品房小區(qū)存在一定差距，他們寧愿選擇價(jià)格較高但是自己覺(jué)得可靠的商品房，而不愿意選擇棚改安置房。另外一些人，貨幣化補(bǔ)償?shù)馁Y金有限，他們一方面覺(jué)得安置房“等房時(shí)間太長(zhǎng)”，也覺(jué)得裝修房子需要花費(fèi)一大筆錢，有的在拿到補(bǔ)償資金后，直接選擇購(gòu)買可以馬上入住的二手房，而不是等安置房。并且相比于商品房，安置房在產(chǎn)權(quán)、交易時(shí)間、享有權(quán)利等方面都存在劣勢(shì)，在這種形勢(shì)下，如何讓棚改居民住進(jìn)安置房小區(qū)，也是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

三、棚戶區(qū)改造的主要出路

(一)因戶制宜，做到“四個(gè)征遷”。征遷摸底和動(dòng)員工作中做到關(guān)注個(gè)性，以人為本，滿足多樣化安置需求。根據(jù)居民的承受能力和實(shí)際需要，提供多樣化的安置方案，設(shè)立多種可供選擇的棚戶區(qū)改造安置方式：一是對(duì)符合經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房條件的拆遷戶，可優(yōu)先使用經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房予以安置;二是選擇定銷商品房安置的動(dòng)遷戶，實(shí)行就近、就地安置，并享受定銷商品房安置的優(yōu)惠政策;三是選擇貨幣安置且自行購(gòu)買商品房的，在限定的時(shí)間段內(nèi)，按照一定比例給予貨幣補(bǔ)貼;四是已享受過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房政策、選擇貨幣安置且不再購(gòu)買商品房的，可以將原經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房轉(zhuǎn)為商品房產(chǎn)權(quán);五是通過(guò)安置房進(jìn)行安置。每戶根據(jù)自己的現(xiàn)實(shí)情況和實(shí)際需要，來(lái)選擇個(gè)性化安置方案。在確定安置方案，面臨拆遷的過(guò)程中，征遷人員還要做到以下“四個(gè)征遷”：依法征遷，即征遷政策必須依法依規(guī)進(jìn)行;陽(yáng)光征遷，讓程序在陽(yáng)光下運(yùn)作，保證每一位居民的知情權(quán);智慧征遷，開(kāi)動(dòng)腦筋，啟發(fā)智慧，用智慧的方式化解難題;為民征遷，切實(shí)以被征遷居民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

(二)多元籌資，實(shí)現(xiàn)綜合平衡。2014年，宜昌市棚戶區(qū)改造就開(kāi)始實(shí)行“以政策性銀行貸款為主、商業(yè)銀行貸款并重，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助為補(bǔ)充，社會(huì)資本多元參與，債券融資等先行先試”的總體思路，由單一籌資向多元籌資探索，廣開(kāi)渠道引來(lái)源頭活水。除了爭(zhēng)取農(nóng)發(fā)行和國(guó)開(kāi)行的貸款之外，還積極采取商業(yè)銀行貸款、爭(zhēng)取保障性安居工程項(xiàng)目及配套設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中央補(bǔ)助資金、發(fā)行全省首支保障房私募債等籌資渠道，特別是成功發(fā)行的全省首支棚改私募債，實(shí)現(xiàn)了棚改融資在資本市場(chǎng)直接融資領(lǐng)域的重大突破。除此之外，宜昌市還引入中建三局、葛洲壩集團(tuán)、均瑤集團(tuán)、國(guó)貿(mào)集團(tuán)等實(shí)力品牌企業(yè)的社會(huì)資本積極參與棚改項(xiàng)目建設(shè)，均取得良好收效。

(三)提升質(zhì)量，多渠道去庫(kù)存。在棚改過(guò)程中，提升安置房小區(qū)的質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力是一個(gè)重要話題，之所以更多的人愿意選擇商品房小區(qū)，主要是因?yàn)樯唐贩啃^(qū)的工程質(zhì)量更可靠、所在地段區(qū)位優(yōu)勢(shì)更為明顯、物業(yè)管理更為規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施更為齊全等等。為了有效解決解決這些問(wèn)題，宜昌市采用按照商品房小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)安置房的辦法，全面提升安置房小區(qū)的房屋質(zhì)量和相關(guān)配套，在安置房小區(qū)建設(shè)好之后，政府開(kāi)放其中的一部分樓宇作為安置房，同時(shí)剩下的樓宇直接參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，與商品房小區(qū)共同推向市場(chǎng)。這對(duì)于全面提升安置房的質(zhì)量、全方位對(duì)接市場(chǎng)需求起到了很大的推動(dòng)作用。在這樣的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，宜昌安置房小區(qū)的建設(shè)更加多元化，戶型、空間、配套公建設(shè)施等都力爭(zhēng)能夠充分滿足居民的需要，甚至有所創(chuàng)新和突破。在今后，為了有效去除安置房庫(kù)存量，還應(yīng)該從政策上給予安置房購(gòu)房者以更大的資金乃至社會(huì)保障優(yōu)惠，以彌補(bǔ)安置房與商品房相比的先天不足。