姚德超，馮道軍

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邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的邏輯：結(jié)構(gòu)、體系與能力

姚德超，馮道軍

[摘要]邊疆治理現(xiàn)代化是中國現(xiàn)代國家建設與邊疆經(jīng)濟社會發(fā)展的雙重需要，是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是邊疆治理走向成熟的表現(xiàn)與標志。研究表明，治理現(xiàn)代化既是治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，也是治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。為此，治理結(jié)構(gòu)重組、治理體系重構(gòu)與治理能力重塑，是邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的邏輯選擇。其中，治理結(jié)構(gòu)重組是要建構(gòu)政黨、國家與社會三者有效整合的邊疆治理主體結(jié)構(gòu)；治理體系重構(gòu)是要建立集價值、組織與制度于一體的現(xiàn)代邊疆治理體系；治理能力重塑則是要在提升制度執(zhí)行力的同時，通過學習與培養(yǎng)現(xiàn)代治理技術(shù)，實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化，從而助推邊疆治理的整體性現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]邊疆治理；現(xiàn)代轉(zhuǎn)型；治理結(jié)構(gòu)；治理體系；治理能力

邊疆治理是國家治理的重要構(gòu)成部分，邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型既是邊疆經(jīng)濟社會發(fā)展的基本保障，也是推進國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。邊疆治理從傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代形態(tài)轉(zhuǎn)變并逐步獲得現(xiàn)代屬性的過程，即為邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，“是反思當代邊疆治理和應對邊疆治理面臨的挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上得出的必然結(jié)論和理性選擇，也是邊疆治理走向成熟的表現(xiàn)和標志”[1]。邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是一種價值理性，其終極目標是要實現(xiàn)邊疆公共事務的“善治”；邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型同時又是一種工具理性，要實現(xiàn)“善治”目標，前提是變革傳統(tǒng)治理方式，探索新型治理模式與治理之道。

從現(xiàn)代治理思潮與實踐來看，邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型關(guān)鍵又在于能否從戰(zhàn)略高度對邊疆治理予以設計和布局，并解決若干帶有根本性、全局性、前瞻性與長期性的問題，比如治理結(jié)構(gòu)、治理體系與治理能力的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型問題。其中，治理結(jié)構(gòu)是邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，治理體系是邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的核心，治理能力是邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的保障。治理結(jié)構(gòu)、治理體系與治理能力三位一體、有機聚合，形成推動邊疆治理現(xiàn)代化的強大合力?；趥鹘y(tǒng)邊疆治理結(jié)構(gòu)、治理體系與治理能力存在落后性與脆弱性，嚴重制約了邊疆治理現(xiàn)代化的進程，因此，邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的基本邏輯，便是通過治理結(jié)構(gòu)重組、治理體系重構(gòu)與治理能力重塑，構(gòu)建起具有現(xiàn)代屬性的新型治理模式。

一、結(jié)構(gòu)重組：政黨、國家與社會的有效整合

英國學者格里·斯托克在梳理各個版本的治理理論后，歸納了作為一個有組織的分析框架的治理理論的五個論點，其中排在首位的便是，“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者”[2]。這一經(jīng)典論述表明，強調(diào)多元主體結(jié)構(gòu)是不同版本治理理論的共性特征。正是因為治理結(jié)構(gòu)包含了各種公共的和私人的組織、機構(gòu)與行動者，才使得治理同時體現(xiàn)出界限和責任的模糊性、權(quán)力的依賴性、網(wǎng)絡的自主性以及政府職能的“元治理”性等特征。也正是基于這種“去中心化”基礎(chǔ)上形成的多中心治理結(jié)構(gòu)，才使得各種公共的和私人的行動者能夠以基于公共利益目標共享資源的新方式互動，共同應對日益增長的社會及其政策議題或問題的復雜性、多樣性和動態(tài)性，破解人類社會發(fā)展的難題。

由此可見，多元而非單一的治理權(quán)力中心，是構(gòu)成現(xiàn)代新型治理模式的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。然而，傳統(tǒng)邊疆治理結(jié)構(gòu)是一種黨領(lǐng)導下的政府一元治理結(jié)構(gòu)。受傳統(tǒng)的權(quán)力理念、政治統(tǒng)治模式以及社會發(fā)育程度等因素影響，傳統(tǒng)邊疆治理幾乎是政府的“獨角戲”，政府獨占邊疆治理權(quán)力并且包攬了邊疆治理事務。隨著邊疆治理任務由鞏固邊疆地方政權(quán)與國家統(tǒng)治為中心向政治進步、經(jīng)濟建設、社會發(fā)展與生態(tài)文明建設并重轉(zhuǎn)變，邊疆公共事務的多樣性、復雜性與動態(tài)性特征日漸突出，一元化治理結(jié)構(gòu)顯然難以適應邊疆治理形勢的發(fā)展與需要。由于主體結(jié)構(gòu)對于現(xiàn)代治理的基礎(chǔ)性意義，邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的首要任務便是要打破傳統(tǒng)封閉的單一結(jié)構(gòu)，通過結(jié)構(gòu)重組，有效整合政黨、國家與社會力量，建立現(xiàn)代新型治理主體結(jié)構(gòu)。

構(gòu)建政黨、國家與社會協(xié)同共治的現(xiàn)代邊疆治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是要承認與相信社會力量的合作治理愿望與治理能力，并通過戰(zhàn)略規(guī)劃、政策引導、制度規(guī)范與技術(shù)支持等途徑，進一步引導、規(guī)范社會力量參與邊疆公共事務治理。實踐表明，邊疆社會轉(zhuǎn)型過程中，以社會組織為核心的社會力量發(fā)展勢頭強勁，并且在邊疆社會治理中的作用越來越大，極大地動搖了邊疆地區(qū)“強國家-弱社會”的國家社會關(guān)系格局。但是，社會力量與社會組織的成長也面臨著重大挑戰(zhàn)：一是社會組織在邊疆治理中處于邊緣地位，社會力量的建設性功能與作用沒有完全體現(xiàn)出來。二是社會力量在邊疆地區(qū)的發(fā)展極不平衡，一些地方社會組織發(fā)展迅猛并且在邊疆治理中十分活躍，也有一些地方社會組織發(fā)展比較緩慢。三是草根社會組織的發(fā)展與地位仍需進一步法律化與制度化；與此同時，“境外勢力在向邊疆滲透的同時，境外社會組織在邊疆的活動也日漸多樣和活躍”[3]，掌握境外社會組織發(fā)展動態(tài)，強化境外社會組織發(fā)展風險防控，是邊疆治理轉(zhuǎn)型過程中必須特別予以關(guān)注的重要問題。

承認并主動吸納社會力量參與邊疆治理，并不是要否定國家在邊疆治理中的主導地位及其權(quán)威，而是要求作為國家之代表的政府特別是邊疆地方政府徹底轉(zhuǎn)變觀念，樹立現(xiàn)代治理理念，并進一步完善權(quán)力配置與運行方式，實現(xiàn)向社會分權(quán)或授權(quán)。所謂分權(quán)，是指權(quán)力向社會組織的有序轉(zhuǎn)移，分權(quán)是一個現(xiàn)代文明國家實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本前提條件，也是政府職能能否徹底轉(zhuǎn)變的最基本的制度保障[4]。這就意味著，邊疆地方政府必須以優(yōu)化權(quán)力配置與運行方式為中心，重點解決兩大問題：一是政府向社會組織分權(quán)或授權(quán)的問題。為此，要明確社會組織在邊疆治理中的地位與作用，并且將社會組織的參與及其范圍明晰化、制度化與法律化。二是政府職能體系的現(xiàn)代化、科學化與法治化問題。現(xiàn)代化的邊疆治理結(jié)構(gòu)必然要求實現(xiàn)政府職能體系的現(xiàn)代化與科學化，為此，政府特別是邊疆地方政府應根據(jù)政黨、國家與社會既分工協(xié)作又互補整合的要求制定“權(quán)力清單”，進一步通過職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化職能體系，并實現(xiàn)政府職能體系的制度化、法治化。

承認并主動吸納社會力量參與邊疆治理，更不是要動搖黨在邊疆治理中的領(lǐng)導核心地位；相反，現(xiàn)代邊疆治理多元結(jié)構(gòu)的確立及其運作，進一步凸顯出黨領(lǐng)導的重要性。為此，要根據(jù)邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的需要，充分發(fā)揮黨組織自身的政治優(yōu)勢與組織優(yōu)勢，進一步加強黨的領(lǐng)導，提升黨的執(zhí)政能力。一方面，黨要加強邊疆治理的戰(zhàn)略規(guī)劃與頂層設計，掌控邊疆治理發(fā)展方向與確定邊疆治理大政方針；另一方面黨要進一步提高自身凝聚力，密切黨與政府、黨與社會組織、黨與人民群眾的關(guān)系，引領(lǐng)現(xiàn)代國家-社會關(guān)系的發(fā)展方向，把握現(xiàn)代國家-社會關(guān)系調(diào)整的節(jié)奏，并在建構(gòu)政黨、國家與社會有效整合的邊疆治理結(jié)構(gòu)過程中發(fā)揮領(lǐng)導核心作用。

二、體系重構(gòu)：價值、組織與制度的有機統(tǒng)一

治理體系現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，沒有現(xiàn)代化的治理體系，不僅現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)難以維系，而且治理能力現(xiàn)代化也無從談起。由于治理具有多種含義，比如政府治理、社會治理、市場治理等不同領(lǐng)域的治理，全球治理、國家治理、地方治理等不同層次的治理，作為最小政府的治理、作為自組織網(wǎng)絡的治理等不同形態(tài)的治理等等，因此不同語境下的治理體系所蘊含的具體內(nèi)容自然也存在差異。但是，從一般的意義上予以分析，治理體系的豐富內(nèi)容可以概括為價值、組織與制度三個核心要素。傳統(tǒng)邊疆治理體系雖然不乏價值、組織與制度構(gòu)成成分，但總體而言缺乏整合性，不能滿足邊疆治理現(xiàn)代化發(fā)展的訴求。因此，邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型要以推動治理體系重構(gòu)為重點，通過價值調(diào)適、組織整合與制度創(chuàng)新，建構(gòu)價值、組織與制度三者有機統(tǒng)一又高度整合的現(xiàn)代邊疆治理體系。

首先，要加快價值調(diào)適，提高價值整合度。傳統(tǒng)邊疆治理的使命與核心任務是鞏固政治統(tǒng)治與維護國家統(tǒng)一，因此，維護“統(tǒng)一”與“穩(wěn)定”便居于邊疆治理價值體系中的絕對支配地位，民主、法治、效率、公平與正義等價值要么被“統(tǒng)一”“穩(wěn)定”取代，要么就處于無足輕重的從屬地位。傳統(tǒng)邊疆治理的主導價值訴求，在一定程度上迎合了新中國建國后國家建設的現(xiàn)實需要，然而隨著新世紀以來我國由國家建設階段向國家發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)邊疆治理的單一性價值取向已無法引領(lǐng)和整合邊疆治理現(xiàn)代化實踐，如何有效解決邊疆治理在經(jīng)濟社會領(lǐng)域中的“失效”問題被提上日程。正是在這個意義上，價值取向的調(diào)整與整合，就成為邊疆治理體系轉(zhuǎn)型與重構(gòu)的前提基礎(chǔ)。

現(xiàn)代治理理論強調(diào)治理的工具理性，同時也被賦予了更多的價值色彩，因而是一整套價值評價體系。從“善治”角度看，這套價值體系至少包括合法性、透明性、責任性、法治、回應性、有效性等基本要素[5]（P1-15）。我們認為，現(xiàn)代治理體系的價值是一個多維多元的聚合體，主要涉及效能與安全兩大領(lǐng)域。其中，效能領(lǐng)域的價值包括政治高效、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧有序；安全領(lǐng)域的價值，從安全主體的角度講包括個人安全、社會安全與國家安全，從安全領(lǐng)域角度講則包括政治安全、經(jīng)濟安全、軍事與國防安全、文化安全、環(huán)境與資源安全、公共衛(wèi)生安全等等。這就決定了邊疆治理體系重構(gòu)必須首先在價值取向上進行調(diào)適，實現(xiàn)從“穩(wěn)定取向”到“效能與安全取向”的轉(zhuǎn)型，最終確立“效能與安全”二元并重的價值體系，提高邊疆治理的價值導向與整合能力。

其次，要加強組織建設，提高組織整合度。我國的邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是一個政黨、政府與社會有機互動的過程，其中，黨的領(lǐng)導核心作用的發(fā)揮、政府主導職能的履行與社會力量參與的程度，從組織的角度來說，取決于治理體系的組織整合度，而治理體系的組織整合度又關(guān)鍵在于黨的組織整合能力強弱，即黨能否“通過黨系統(tǒng)的組織網(wǎng)絡體系將國家與社會整合成為一個有機整體”，為此中國共產(chǎn)黨“必須進行黨的組織體系重構(gòu)，黨的組織功能開發(fā)以及黨員和干部的再教育、再組織和再動員，從而全面活躍黨員、干部與組織，使其全面面向社會、面向大眾、面向發(fā)展”[6]。面對邊疆地區(qū)正在或即將蓬勃發(fā)展起來的社會組織，黨的組織體系重構(gòu)要特別關(guān)注社會組織中的黨組織建設問題，這就需要黨加強自身組織建設，實現(xiàn)黨員隊伍的再組織與黨組織功能的再優(yōu)化。另一方面，政府與社會也要加強自身組織建設，通過人才隊伍建設、組織規(guī)模與結(jié)構(gòu)優(yōu)化等途徑，提高組織的適應性并實現(xiàn)彼此之間的有效對接，提高協(xié)作共治能力。

最后，要加快制度建設，提高制度整合度。邊疆治理體系與治理能力，是制度創(chuàng)設與制度執(zhí)行能力的集中反應，能否建立先進的制度體系并使之有效運行，對于邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型具有決定性意義。因此，邊疆治理體系的重構(gòu)，關(guān)鍵在于制度建設，在于提升制度整合度。當然，制度建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及黨的領(lǐng)導、國家生活與社會生活、公民權(quán)利等眾多領(lǐng)域，但是制度建設的基本方向不外乎四個方面：其一是鞏固現(xiàn)行邊疆治理法律法規(guī)與制度體系，包括根本制度、基本制度與功能性制度。其二是要重視現(xiàn)有制度的功能開發(fā)，比如民族區(qū)域自治制度的自治功能開發(fā)。其三是要打破制度“路徑鎖定”，推動制度創(chuàng)設與制度革新，實現(xiàn)制度供給均衡。比如，邊疆地區(qū)跨境人口流動問題、民族村寨自主管理問題、農(nóng)村基本公共服務供給問題的治理都離不開制度變革與創(chuàng)新。其四是加強邊疆治理戰(zhàn)略規(guī)劃，推動制度整合發(fā)展。既要從邊疆治理現(xiàn)代化高度出發(fā)，也要從現(xiàn)代國家建設戰(zhàn)略高度出發(fā)，規(guī)劃制度建設的時間進程與任務，實現(xiàn)各個層次、各個領(lǐng)域制度體系及其內(nèi)部各項制度的有機銜接，避免制度建設中的“碎片化”、短視行為、部門主義、地方主義等現(xiàn)象。

三、能力重塑：從制度執(zhí)行到現(xiàn)代治理技術(shù)

治理能力是邊疆治理現(xiàn)代化的重要標志，現(xiàn)代化的邊疆治理必然表現(xiàn)為超強的治理能力。治理能力也是邊疆治理轉(zhuǎn)型的基本保障，沒有超強的治理能力，多元協(xié)同治理格局就難以建立并正常運轉(zhuǎn)；沒有超強的治理能力，現(xiàn)代化治理體系也就無法建構(gòu)并轉(zhuǎn)化為真正的治理效能。因此，邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型勢必要求重塑治理能力，實現(xiàn)邊疆治理能力現(xiàn)代化。治理能力是一個多元、動態(tài)的概念，可以從不同層次不同維度進行解釋并分類。從結(jié)構(gòu)-功能的角度看，在構(gòu)建起多元協(xié)同共治的治理結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代先進的治理體系之后，治理體系的效能轉(zhuǎn)化就成為治理能力重塑的關(guān)鍵。從這個角度出發(fā)，治理能力現(xiàn)代化即是把治理體系的體制和機制轉(zhuǎn)化為一種能力，發(fā)揮治理體系功能，提高公共治理能力[7]。

治理體系能在多大程度上發(fā)揮功能作用，轉(zhuǎn)化為治理效能，關(guān)鍵取決于制度運行狀況。正是基于制度運行對治理效能的決定性影響，學界普遍認為治理體系就是制度體系，而治理能力就是制度執(zhí)行力。比如，“國家治理體系與治理能力其實指的是一個國家的制度體系和制度執(zhí)行能力”[8]、“國家治理能力就是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”[9]（P19）。因此，重塑邊疆治理能力應特別重視制度執(zhí)行力建設。我國邊疆治理過程中形成了很多成熟的制度，其中有的直接涉及邊疆治理的整體架構(gòu)與基本方略，比如民族區(qū)域自治制度、少數(shù)民族干部制度?？傮w來看，這些制度的效能在邊疆治理中得到了有效發(fā)揮，但是，也存在大量制度執(zhí)行不力、變形走樣或者暴力執(zhí)行的情況。邊疆治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，一方面應努力健全執(zhí)行機制、完善執(zhí)行方式與手段，減少并消除制度效能損耗；另一方面應重視制度的功能開發(fā)，使制度功能最大限度地轉(zhuǎn)化為治理績效。

制度執(zhí)行固然重要，但制度執(zhí)行力畢竟不能等同于治理能力。在多元協(xié)同治理環(huán)境中，“辦好事情的能力不在于政府下命令的權(quán)力，不在于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威，政府可以使用新工具和技術(shù)來掌舵和指導，以增強自己的能力”[10]（P43）。政府通過使用新工具和技術(shù)獲得并增強的這種能力，就是“元治理”能力，它體現(xiàn)為“建構(gòu)和消解聯(lián)盟與協(xié)調(diào)的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制能力”，等等。這種能力以克服“治理的不可治理性”或“治理失敗”為要旨，它既涉及治理的結(jié)構(gòu)與功能，又涉及治理制度體系建構(gòu)與制度執(zhí)行。比較而言，在邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中，打造和提升“元治理”能力，對于政府特別是邊疆地方政府具有哲學方法論意義。

在治理實踐中，政府的治理能力又體現(xiàn)為若干操作層面的現(xiàn)代治理技術(shù)。所謂治理技術(shù)，是指聚焦于政治學在最為具體、最具應用性的層次上所積淀的諸多有關(guān)制度安排、實踐技能和操作技術(shù)的知識總和[11]（P35-200）。從類型學角度劃分，治理技術(shù)主要包括科技型技術(shù)、規(guī)則型技術(shù)與行為型技術(shù)三種。其中，科技型技術(shù)主要是指將既有的物質(zhì)手段與新興的科學技術(shù)應用于治理過程；規(guī)則型技術(shù)是宏觀制度與政策在微觀層面的精細化與豐滿化；而行為型技術(shù)側(cè)重于不同治理主體應當具備的個性化實踐技能與操作技術(shù)。治理技術(shù)既歸屬于微觀層面的治理體系，更是一種技術(shù)維度的治理能力。治理技術(shù)如同邊疆治理轉(zhuǎn)型的“加速器”，它能夠以自身之特性推動邊疆治理體系與治理能力的整體性現(xiàn)代化。

傳統(tǒng)邊疆治理過于倚重政府權(quán)力或運用權(quán)威，忽視治理技術(shù)與操作技能，如果不能及時學習與實踐現(xiàn)代治理技術(shù)，不僅會影響邊疆治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，而且也會影響邊疆治理的體系重構(gòu)及其效能轉(zhuǎn)化。隨著邊疆社會力量的發(fā)展，越來越多的社會組織參與到邊疆治理中來，學習與培養(yǎng)現(xiàn)代治理技術(shù)以重塑治理能力無疑是邊疆地方政府的必然選擇。其中，較為典型的現(xiàn)代治理技術(shù)包括：一是協(xié)調(diào)溝通技術(shù)。協(xié)調(diào)溝通是不同層次不同部門的政府之間、政府與政黨之間、政府與社會組織之間開展合作的前提。協(xié)調(diào)溝通技術(shù)特別是政策、制度溝通交流技術(shù)高低，直接決定了能否在多元主體之間建立治理愿景，達成主體間互信、平等合作治理共識。二是協(xié)商談判技術(shù)。協(xié)商談判是現(xiàn)代治理架構(gòu)的常態(tài)，是多元主體在公平公正公開的原則下平等對話甚至討價還價，為共同關(guān)心的經(jīng)濟社會問題尋求合理解決方案的過程。協(xié)商談判是消除多元主體間認識分歧、利益沖突的重要途徑，是實現(xiàn)治理資源共享與優(yōu)化配置的前提。三是信息技術(shù)應用。新興科技與信息技術(shù)的應用是現(xiàn)代治理實踐的重要手段，對于邊疆治理轉(zhuǎn)型具有更為快捷實用的效果。

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[責任編輯：索原]

[基金項目]2015年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“境外非政府組織對西南邊疆治理的挑戰(zhàn)及其應對研究”（15YJC810020）、2015年度云南省哲學社會科學規(guī)劃項目“云南境外非政府組織發(fā)展動態(tài)及風險防控研究”（YB2015050）、中國博士后科學研究基金第57批面上資助項目“境外非政府組織對西南邊疆治理的挑戰(zhàn)及對策研究”（2015M571466）的階段性成果

[中圖分類號]D67

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)02- 0025 -04

[作者簡介]姚德超，復旦大學政治學流動站博士后，上海高校智庫、復旦大學政黨建設與國家發(fā)展研究中心研究員，云南師范大學講師，管理學博士；馮道軍，復旦大學管理學流動站博士后，管理學博士，上海200433