覃愛玲

春節(jié)假后，民眾心理上接受的新年正式開始。而從去年底由中央推進的去產(chǎn)能政策，也進入了加速實施階段。

在經(jīng)濟下行的背景下，針對過剩落后產(chǎn)能堆積，大量相關(guān)企業(yè)虧損的情況，大規(guī)模的“去產(chǎn)能”措施，勢必會在接下來的幾年中對整個中國的經(jīng)濟和社會產(chǎn)生巨大影響。

動真格的去產(chǎn)能

“去產(chǎn)能”已成為當前中國經(jīng)濟的重要政策導向。

去年12月18日召開的中央經(jīng)濟工作會議上，“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”被定為今年5大結(jié)構(gòu)性改革任務。以“去產(chǎn)能”居首，反映了對其重要性的強調(diào)，會議還為中國化解過剩產(chǎn)能規(guī)劃了清晰的路線圖。

2016年1月22日的國務院常務會議，再度聚焦化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能問題，并明確去產(chǎn)能的原則、路徑和更大力度的保障政策，以促進企業(yè)脫困和產(chǎn)業(yè)升級。

本輪去產(chǎn)能主要是針對包括鋼鐵、能源、船舶和建材在內(nèi)的重化工業(yè)行業(yè)，其中，產(chǎn)能過剩嚴重的煤炭與鋼鐵首當其沖，成為當前政策著力點最主要的兩大行業(yè)。

中國的煤炭行業(yè)已進入了需求增速放緩期、過剩產(chǎn)能與庫存消化期、環(huán)境制約強化期、結(jié)構(gòu)調(diào)整攻堅期“四期并存”的發(fā)展階段。鋼鐵業(yè)的狀況同樣不容樂觀。冶金工業(yè)規(guī)劃研究院的數(shù)據(jù)顯示，去年中國粗鋼產(chǎn)量8.06億噸，而鋼材需求在6.68億噸，產(chǎn)量減去需求，供需差額近1.5億噸。而根據(jù)預測，今年這個差額還會更高。

按照規(guī)定，政府將以更嚴的標準推動落后產(chǎn)能限期退出，控制新增產(chǎn)能。日前，國務院分別發(fā)出針對鋼鐵和煤炭去產(chǎn)能的文件，并明確提出未來3～5年要削減若干產(chǎn)能。在近幾年淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能9000多萬噸的基礎(chǔ)上，再壓減粗鋼產(chǎn)能1億～1.5億噸，嚴格督查落實國家2013年有關(guān)停止備案新增產(chǎn)能鋼鐵項目的決定。

和鋼鐵、煤炭行業(yè)一樣，水泥、平板玻璃、多晶硅等產(chǎn)能過剩行業(yè)也都面臨嚴峻的形勢，企業(yè)經(jīng)營效益持續(xù)惡化。而在繼鋼鐵、煤炭之后，水泥可能將成為下一個去產(chǎn)能的重要行業(yè)。

《人民日報》2月16日刊發(fā)中國建筑材料集團有限公司董事長、黨委書記宋志平的文章表示，要化解水泥行業(yè)過剩困局，并且和煤炭、鋼鐵行業(yè)并列提出。

去年中國水泥銷量23.5億噸，25年來首次下降，各區(qū)域價格、效益全面下滑，行業(yè)里近半數(shù)企業(yè)虧損。而據(jù)預計，水泥行業(yè)今年就可能面臨全行業(yè)虧損，甚至比現(xiàn)在的鋼鐵、煤炭行業(yè)更困難。

政府已經(jīng)制定了去產(chǎn)能的兩大指標，一是清理“僵尸企業(yè)”，二是按照環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全4個標準來扶持新的企業(yè)。

從相關(guān)部門的表態(tài)和發(fā)言可以看出，政府希望主要用市場化方式去產(chǎn)能。但在中國現(xiàn)行體制下，僅靠市場手段顯然不足以完成去產(chǎn)能任務。

去產(chǎn)能的具體方式主要有兼并重組、破產(chǎn)清算、產(chǎn)品和技術(shù)轉(zhuǎn)型升級等。在具體手段上，中央提出本次化解過剩產(chǎn)能要“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”，并提出要依法為實施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理，但主要思路是“多兼并重組，少破產(chǎn)清算”，并提出“資本市場要配合企業(yè)兼并重組”，要求研究制定全面配套、因地制宜的政策體系，促進企業(yè)兼并重組，提升產(chǎn)能運作效率，化解過剩產(chǎn)能。

這一方面是試圖通過體制機制的改善，挽救一些效益不佳的企業(yè)。另外，也是減緩社會陣痛的一種方式，畢竟，大規(guī)模的破產(chǎn)清算后可能產(chǎn)生的大量失業(yè)人員，將使社會穩(wěn)定面臨巨大壓力。

目前可看到，央企層面越來越多的企業(yè)開始主動或者被動地進行兼并重組，比如最近短短一周時間，已有五礦、中冶、中遠和中海4家央企宣布戰(zhàn)略重組，更多央企還在密集商談重組事宜中。

通過產(chǎn)品和技術(shù)轉(zhuǎn)型升級形成新供給也是去產(chǎn)能的重要手段。據(jù)報道，工信部目前正著手制定《關(guān)于加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的若干意見》，將積極鼓勵、支持企業(yè)研發(fā)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所需要的共性核心技術(shù)，以對過剩產(chǎn)業(yè)的整體創(chuàng)新能力起到提升作用。

金融方面也已經(jīng)出臺了配套政策。2月16日，8部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于金融支持工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的若干意見》，從金融對于工業(yè)領(lǐng)域乃至實體經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整進行有針對性的部署，其核心理念即是“有保有壓”。

去產(chǎn)能，正是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一新的政策提法下的核心內(nèi)容之一。

具體是指，加大包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造和轉(zhuǎn)型升級、高新技術(shù)企業(yè)、重大技術(shù)裝備和工業(yè)強基工程、中國制造2025、包括新能源汽車在內(nèi)的消費產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的支持力度，同時壓低對包括鋼鐵、有色、建材、船舶和煤炭等5大產(chǎn)能過剩領(lǐng)域的金融支持，對產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)未取得合法手續(xù)的新增產(chǎn)能建設(shè)項目，一律不許給予授信，對長期虧損，失去清償能力和市場競爭力的僵尸企業(yè)，或者環(huán)保安全生產(chǎn)不達標且整改無望的企業(yè)及落后產(chǎn)能，堅決壓縮退出相關(guān)貸款。

“壯士斷腕”

產(chǎn)能過剩是個老話題。近幾年來，國內(nèi)關(guān)于淘汰鋼鐵、煤炭等落后產(chǎn)能的呼聲一直不絕于耳，這既有中國面臨從重化工業(yè)階段過渡到更高經(jīng)濟階段的原因，也有2009年后，為了應對當時的經(jīng)濟危機，推進被稱為“四萬億”的大規(guī)模刺激政策產(chǎn)生的后遺癥。

然而，雖然相關(guān)措施也陸續(xù)出臺，但始終收效甚微。而去年下半年中央經(jīng)濟政策導向總體的轉(zhuǎn)變，被認為是本輪“去產(chǎn)能”政策的重要背景。

在去年11月10日的中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十一次會議上，“促進過剩產(chǎn)能有效化解，促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組”被作為推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革的四大關(guān)鍵點之首提出來。同時，會上還提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新提法。“去產(chǎn)能”，正是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一新的政策提法下的核心內(nèi)容之一。這不僅為化解過剩產(chǎn)能提供了理論依據(jù)，也為下一步攻克這一難題提供了方向。

其后，在12月9日召開的國務院常務會議上，提出加強分類指導，對不符合國家能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標準和長期虧損的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)實行關(guān)停并轉(zhuǎn)或剝離重組，對持續(xù)虧損3年以上且不符合結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的企業(yè)采取資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、關(guān)閉破產(chǎn)等方式予以“出清”，清理處置“僵尸企業(yè)”，到2017年末實現(xiàn)經(jīng)營性虧損企業(yè)虧損額顯著下降。

12月14日召開的中央政治局會議則提出，要積極穩(wěn)妥推進企業(yè)優(yōu)勝劣汰，通過兼并重組、破產(chǎn)清算，實現(xiàn)市場出清。

這一系列會議上傳達出來的信息，為其后中央經(jīng)濟工作會議推出的“去產(chǎn)能”和其他幾大結(jié)構(gòu)性調(diào)整政策打下了堅實基礎(chǔ)。

只有去除低效落后的產(chǎn)能，才能為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件，它是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要先行條件之一。這些過剩行業(yè)企業(yè)不僅占用了大量的資源，使得有限的資源沒法用到代表中國經(jīng)濟未來方向的新興產(chǎn)業(yè)中去，而且還可能帶來信用風險，并傳導到其他領(lǐng)域。

當前中國大規(guī)模的產(chǎn)能過剩，已經(jīng)到了政府必須痛下決心予以解決的時候。不僅煤炭、鋼鐵、水泥和航運等出現(xiàn)大規(guī)模行業(yè)性的虧損，而且以這些行業(yè)為重要支柱產(chǎn)業(yè)的山西、東北等能源和重化工業(yè)地區(qū)，在過去一兩年來，區(qū)域經(jīng)濟呈現(xiàn)出嚴重的下滑態(tài)勢。

有鑒于嚴峻的經(jīng)濟形勢，去產(chǎn)能、清退僵尸企業(yè)雖然已成為了共識，但實施起來仍然相當不易。眾多“一無有效資產(chǎn)、二無生產(chǎn)經(jīng)營活動、三無償債能力”的“僵尸企業(yè)”在部分官員的明壓暗保之下，陷入了“活不起”也“死不成”的尷尬境地。

在去產(chǎn)能方面，政府的表態(tài)顯示出了很強的決心。李克強總理2016年1月4日在太原鋼鐵和煤炭企業(yè)調(diào)研時強調(diào)，化解過剩產(chǎn)能要繼續(xù)堅持以壯士斷腕的精神。《人民日報》發(fā)文稱，今天不以“壯士斷腕”的改革促發(fā)展，錯過了寶貴的“窗口期”，明天將面臨更大的痛苦，甚至可能跌入萬劫不復的陷阱。

此次國家從中央層面系統(tǒng)性推出了產(chǎn)能過剩的退出通道，力圖實現(xiàn)行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、脫困升級，正是在幾年來延綿至今的產(chǎn)能過剩壓力和迫在眉睫的現(xiàn)實壓力下，采取的系統(tǒng)性綜合應對措施。

可控與成效的兩難

隨著“去產(chǎn)能”的具體實施，已經(jīng)開始出現(xiàn)不少將本次“去產(chǎn)能”與10多年前的1997年、1998年大規(guī)模的國企重組改革相提并論、進行比較的聲音，有業(yè)內(nèi)人士表示，按當前的情形，推進下去的話，兼并和破產(chǎn)力度，“不比97、98年小”。

但顯然，目前中央政策的推進不似10多年前的迅猛，采取的方式強調(diào)“妥善處理保持社會穩(wěn)定和推進結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)系”?！翱煽亍背蔀橹匾剂?。

正是在當前“去產(chǎn)能”的背景下，中國央行公布的數(shù)據(jù)顯示，今年1月新增人民幣貸款達到2.51萬億元，新增人民幣債務總量超過3.4萬億元，創(chuàng)下歷史新高。同時今年1月的M2余額同比增長高達14%。這意味著，在去產(chǎn)能的同時，中國投入市場的貨幣相當寬松。

可以看出，當前的政策正在是一邊出清市場過剩產(chǎn)能，一邊通過貨幣寬松市場，保證經(jīng)濟維持一定的增速，兩相平衡之下，“穩(wěn)中求進”。

行業(yè)性地大規(guī)模去產(chǎn)能必然面臨大量失業(yè)人群的出現(xiàn)，如何做好人員的安置和再就業(yè)問題，不出現(xiàn)嚴重的社會問題，是去產(chǎn)能行動必須考慮的重大問題。許多人對于伴隨1997年、1998年大規(guī)模國企改革下崗潮的社會問題，至今印象深刻。

另一個主要問題在配套資金上，落實財稅支持、不良資產(chǎn)處置、失業(yè)職工安置和生活保障等等都需要大量資金支持。

李克強總理在煤炭鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能、實現(xiàn)脫困發(fā)展座談會提到，去產(chǎn)能要加大財稅支持，中央設(shè)立專項資金，對地方和企業(yè)籌集的化解過剩產(chǎn)能資金進行補助，主要用于人員安置，支持力度與去產(chǎn)能規(guī)模掛鉤。

去產(chǎn)能的一個關(guān)鍵點是處理好政府與市場的關(guān)系。急需去產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)中，以煤炭礦產(chǎn)和鋼鐵為主的能源資源類產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，但這些領(lǐng)域聚集大量地方國企和央企，人員眾多，地方政府出于社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展等各方面考慮，會不會愿意認真推進，也是一大問題。

2004年后，中央頻出政策調(diào)整水泥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，然而政策實施效果不及預期。自2004年發(fā)改委出臺《關(guān)于鋼鐵、電解鋁、水泥行業(yè)項目清理有關(guān)意見》鼓勵水泥行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，政府為調(diào)控水泥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，政策頻出，政策實施效果卻不符合預期，其主要原因是地方政府面對GDP考核、增加政府稅收和穩(wěn)定就業(yè)的壓力，去產(chǎn)能動力不足。由此，此次去產(chǎn)能，改革目前對干部的GDP考核就很重要。

產(chǎn)能過剩行業(yè)是不良貸款的重地，大批企業(yè)的退市將對銀行資產(chǎn)是一個巨大沖擊。中國整體債務體量占GDP的比重一直處于較快的增速之中。如何在去產(chǎn)能的同時，保證金融市場的穩(wěn)定，也是重要考量。

總之，“去產(chǎn)能”從來不是輕松的過程，不僅被涉及的人員和行業(yè)面臨轉(zhuǎn)型的壓力，這樣大規(guī)模的調(diào)整之下，整個社會也將承受相當成本。

可以預計，今后的兩三年內(nèi)，將是一個調(diào)結(jié)構(gòu)的“陣痛期”，短期內(nèi)宏觀經(jīng)濟指標和就業(yè)數(shù)據(jù)下行，地方稅費收入下降，而在此過后，能否在新的更高層面上實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，則要觀察在這些舊的市場出清之后，新的有效率、符合市場需求的行業(yè)能否健康發(fā)展出來。